【重建农田水利调查】农田水利项目有哪些

　　现状：近半水利设施年久失修 　　 　　姚安县位于云南省楚雄彝族自治州西北部，作为缺乏水资源的农业大县，当地人曾豪言：“大旱三年，饿不死姚安(人)。” 　　然而，当2010年中国西南地区大旱来临时，姚安却像其他旱区一样，水库见底、土地干裂、庄稼枯死，人畜饮水困难。曾经的全国水利建设先进县，在遇到真正考验时显得极其脆弱。
　　“大旱”暴露出当地水利设施面临的困境。当地水利部门认为，大多数水利工程始建于20世纪五六十年代，运行50余年。受当时技术、施工、投资等诸多条件限制，水库病险、老化问题突出，目前全县有52个小(二)型水库、2个小(一)型水库急需除险加固。和水库一样，全县445条引水干渠也是同时期修建，多数渗漏严重，输水损失高达30％，利用率极低。
　　姚安县是全国农田水利脆弱现状的一个缩影，再不重建，后患无穷。
　　水利部农村水利司(下称农水司)副司长倪文进对记者表示，农田水利工程有相当一部分是20世纪六七十年代“农业学大寨”时兴建，这些工程是在财政少量补助的情况下，农民投资投劳(力)完成的，建设标准比较低，配套也不完善。
　　20世纪80年代初开始的家庭联产承包责任制，调动了农民的种粮积极性，但在村集体组织衰落并逐步淡出农田水利兴建、管理后，灌溉面积出现了不同程度的倒退，农田水利建设停滞不前。2003年农村税费改革全面推开，为减轻农民负担，国家取消了“两工”(劳动积累工和义务工)制度，进一步冲击了农田水利建设。
　　与此同时，全国一些省份开始对农村水利设施进行拍卖、承包、租赁，这种市场化取向的改革，被认为是政府在“甩包袱”。
　　来自水利部的统计显示，全国尚有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排条件。全国40％的大型灌区骨干工程、50％～60％的中小型灌区、50％的小型农田水利工程设施不配套、老化失修，大型灌排泵站设备完好率不足60％，农田灌溉“最后一公里”问题凸显。
　　记者调查发现，在这些表面现象背后，还有诸多令人深思的问题：一些农民不愿意在收益较低的农田上投资，认为兴修水利乃国家之责，投资投劳修建水利工程的积极性不高。他们大旱来临之时急切灌溉的心情也不同以往。
　　
　　80年代后，兴修水利白帻任不明
　　
　　农田水利设施主要包括蓄水工程(小型水库、池塘等)、输水工程(灌溉水渠、排水渠等)和配水工程(水坝、水闸、泵站等)，这是农业生产的命脉，但在过去50余年里，相关部门对其地位和作用认识不到位，政策摇摆不定。
　　20世纪50年代末的“大跃进”以及六七十年代“农业学大寨”这段时期，是国内农田水利建设最为集中的阶段，当年所修建的农田水利设施影响至今。1978年之后的10年，农田水利建设基本停滞，当时有人提出水利是“左”的产物，要肃清。在20世纪80年代国民经济调整中，水利项目下马，投入资金被大幅削减，农田水利资金更是挪作他用。这是历史上水利设施发展最慢的时期，全国灌溉面积年均增长仅为0 5％。
　　从1978年开始即在原水电部农水司工作的冯广志见证了农田水利的变迁，熟知当年一些决策过程。
　　据他介绍，1979年以前，小型农田水利补助经费是地方收取后上交中央，由中央统一分配。1980年中央和地方“分灶吃饭”后，国家把这部分经费(23亿元)切到地方，资金使用方向由地方决定，“地方怎么安排是地方的事情，你干小型农田水利也行，不干也行。”
　　冯广志告诉记者，1980年至1998年，中央安排的资金里基本上没有小型农田水利资金。这段时期，全国未再大规模建设农田水利，就连改革开放前集中建设的水库，也不愿再投入资金进行维修。姚安县下口坝水库正是在此时第一次错失扩容的机会。
　　1989年，已运行30年的下口坝水库急需扩容，当时云南省水利科学研究所要求姚安县政府提供可行性研究报告，然后上报水利厅。据了解，当时已经确定了三个方向，但由于资金缺口大等原因一直未立项，下口坝水库第二次错失扩容机会。
　　在水利史上，1998年是个特殊的年份，这年长江流域发生特大洪水，水利问题受到高度重视。同时恰逢亚洲金融危机爆发，为应对危机冲击，国家大量发行国债，增加财政支出。此时在国债资金中才有了农田水利的位置，中央安排一部分国债资金用于大中型灌区续建配套、节水改造和新灌区建设。
　　冯广志回忆说，之前中央未投入资金的一个依据是“中央的钱办中央的事，地方的钱办地方的事，农田水利是地方和农民的事”。1998年后，不再强调这点，但当时资金规模较小，仅为几个专项。
　　此后，中央财政对整个水利的投资逐渐增长，但仍主要用于大江大河治理，地方水利投资也主要集中在工业用水和城市用水上，农田水利投资状况并未改观。
　　1998-2002年，姚安县先后三次被淹。近几年降水偏少，下口坝水库又不能在雨季足量储水，导致农业用水时常紧张。随着姚安坝区和县城人口剧增，用水矛盾进一步加剧。
　　2003年，水库扩容一事再次被提出。姚安县专门委托楚雄州水文局对下口坝水库水资源进行综合评估，并为此建了下口坝水库水文站，每天专人进行记录。“5年后，下口坝水库水资源综合评估完成时，记录的资料已经堆成了一座小山。”当地媒体报道称。
　　2005年后，中央财政设立小型农田水利设施建设补助专项资金，以“民办公助”方式支持各地小型农田水利建设，资金规模从最初的1亿元发展到201 1年的126亿元。另外，从2009年启动小型农田水利重点县建设，集中力量支持粮食生产大县农田水利设施建设，大力发展节水灌溉。
　　2009年，姚安县连续几个月无有效降雨，后演变成百年一遇的干旱，损失惨重。2010年，在修修补补半个多世纪后，姚安人终于在上一年大旱的逼迫下开始下口坝水库大修和扩容。
　　
　　市场化改革以失败告终
　　
　　20世纪80年代，陷入停滞地步的农田水利开始了市场化改革，尤为突出的是小型农田水利设施产权制度改革。
　　山东费县是率先在全国探索这项改革的县。当地水利部门人士告诉记者，改革和当时当地的实际情况有关，例如水利工程所有者和使用者之间权责不明确，工程老化、退化、毁坏严重；水资源浪费严重，跑冒滴漏导致水利用率不足30％；农民没有树立起水是商品的观念，收取水费困难。
　　赞县一些村集体组织农民，将原有的小型水利工程拍卖给各家各户。这一做法后来得到认可。1996年，山东费县县委、县政府在总结乡镇做法的基础上，制定了中围第一个民营水利发展政策――《关于改革小型农田水利没施建设和管理使用制度的意见》，在全县范围内进行小农水工程产权制度改革。
　　产权制度改革后，由个人兴建的水利 设施，产权归兴建人所有。涉及原有集体兴建、集体所有的水利设施时，仅将管理权、经营杈转让。“拍卖的只是水库水面的经营权，真正的水库坝体仍属于集体所有。”费县水利局副局长范钟山告诉记者。
　　在拍卖小，经营期限为15～30年，有的长达50年，并且允许继承和转让给其他人在当时，费县的做法略显大胆。
　　1997年，临沂市政府出台《关于小型水利T程产权制度改革的意见》，明确了小型水利水保下程产权制度改革。随后在1999年，山东省水利厅下发了类似文件，两级政府高度评价费县的产权试验，费县因此成为全国小农水T程产权制度改革的典范。
　　但多年的实践证明，这种市场化取向的改革并不成功，所有权改革并不能包治百病，小型水利设施的经营权承包给个人后，出现学者所担忧的状况：因为个人对经济效益的过度追求，导致水利设施在抗旱和灌溉时存在管不了的情况。
　　当地村民称，归集体所有时，水利设施如果出现损坏，村集体可以动员村民对其进行维修，但在承包给个人后，就只能依靠承包户自己修缮。
　　此外，这些水利设施还承担着防汛责任，收入甚少的承包户难担如此重任。同时水利部门从保护水源m发，反对承包户肥水养鱼，这个举措在一定程度上影响了承包户的收入。
　　这轮市场化改革暗含了政府责任在农田水利上的淡出，由于其公益性属性和准公共物品性质，决定了市场化的改革只能以失败告终。
　　
　　重建水利尚缺乏稳定资金支持
　　
　　农田水利由政府主导的思路渐被认可，2011年中央“一号文件”让共识达到顶峰。
　　这份名为“关于加快水利改革发展的决定”的文件，明晰了水利的地位、作用、基本属性，更明确了政府的投入责任，中央决策层试图建立稳定的投入增长机制和调整现行管理、运行机制，重建农田水利。
　　2011年中央“一号文件”的出台，标志着国家将加快构建财政主导、规划制约的农田水利新机制，进一步强化农田水利建设与管理。目前，新一轮农田水利集中建没正逐步展开。目前来看，稳定的投入增长机制尚未实质建立，政府主导与农民参与的关系尚需理清，相关制度和机制亟须重构。
　　“一号文件”第一次提出从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，含金量极高。
　　根据财政部发布的数据，2010年全国土地出让金总额高达2.9万亿元，其中收益约8000亿元，依此推算，可用于农田水利建设的资金将达800亿元，这将是农田水利建设新增资金的一个主要来源。
　　但这项政策落实难度极大。目前约75％的土地出让金收益集中在东部，但很多东部地区的农田水利建设任务并不重。中西部地区，尤其是农业大县，农田水利建设欠账多，建设任务重，而士地出让金收益往往很少。
　　为此，相关部门提出了统筹使用部分土地出让收益，加强跨区域的转移支付。但这可能会面临来自部分发达省份的阻力，水利部门一位人士估计，最多可落实500亿元。
　　增加政府投入应是当前农田水利建没第一要务，但在统筹使用土地出让收益方案悬而未决的情况下，难言已经建立稳定的投入增长机制。
　　涉农资金历来分散，农田水利也不例外。由于涉及部门较多，所以资金整合难度大，这势必会影响资金使用效率，目预目监督评估难度大。目前各地通行的做法是在县级层面以规划为依托，对上述资金进行整合。
　　“两工”取消以后的资金缺口尤法弥补。2002年农村税费改革推开后，各地陆续取消了“两工”制度，以往必修水利是村干部“派丁”，现在变成了支付报酬的雇工。按照水利部测算，全国平均每年减少农田水利基本建设投工投劳约75亿个工日，如按每个T日50元算，缺口为3750多亿元。
　　此外，一些县市财政困难，要求配套的资金往往难以完全落实。记者在多省采涛了解到，县市预算内资金往往用于项口的前期规划，中央投入多少、地方套多少的“钓鱼政策”，演变成了地方的“反钓鱼政策”，即在中央投资到位后，地方承诺的配套资金并未到位。
　　冯广志建议，下一步要明确事权，中央、省、市、县、乡镇、村以及农民的锊白职责应该明确。
　　重建农田水利，要建立稳定的投入增长机制，同时还亟须革新水利工程管理体制和管护体制。更为重要的是，在围家主导下，要让农民真正参与其中，共螺灌溉排水的集体行动能力。
　　
　　(摘编自《财经》杂志)

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