环保体制改革行政审批 行政审批体制改革的破局之“局”

　　 　　仿佛不经意间，2009初春，成都置信北街武侯区政务服务中心大楼挂出了一面牌子――成都市武侯区行政审批局。 　　未进门，人们已感到这里“有门道”；来这里办理各项行政审批的两类人――企业法人、市民，推门进“局”立刻感受到这个“局”，可不是一般的“衙门”――这扇门里确实“有门道”：这一“局”是我国现行行政体制中第一个专司行政审批职能的政府工作部门。
　　2008年，武侯区区委区政府按照中央“大部门体制”的思路、抓住成都市作为“全国城乡统筹综合配套改革试验区”，以及中央纪委、中组部确定武侯区为“全国县委权力公开透明运行工作试点单位”的改革机遇，在深入推进规范化服务型政府（机关）建设工作中，从深化改革行政审批体制入手，在全国率先成立了专司行政审批职能的武侯区行政审批局，将原来分散在各职能部门的行政审批权集中至该局，原职能部门在审批职能划转后专注行使监督管理职能。
　　2009年3月2日，武侯区行政审批局正式对外运行，这种“审管分离”的新体制一登场亮相，立刻备受各界的关注。从全国各大媒体的报道和络绎不绝的参观调研队伍当中，我们不难感受到这一新体制是一次前所未有的重大改革，突破了过去同一领域的改革所没有触及的禁区，武侯区的行政审批体制改革从此步入“深水区”。
　　
　　一、行政审批体制改革势在必行
　　
　　2003年10月，成都市全面推行规范化服务型政府建设，其中一项重要内容，就是推行了以政务服务中心“一站式”审批为标志的行政审批制度改革。
　　在此期间全国行政审批体制均先后实施了此项改革。但随着改革的深入推进，这种由各职能部门集中入驻政务中心进行审批的模式也显现出了它的局限性。多年形成的以部门为主体的行政审批体制，使政务中心从一开始就根本无法介入到行政审批中去。一些部门在实际操作中玩起了“藏猫猫”的游戏：有的对大厅工作人员只派驻不授权，使大厅窗口“只挂号不看病”、只收件不办理；有的将重要的审批事项仍放在原来职能机关办理，将无关紧要的事项交大厅窗口，以应付上级。据武侯区统计，中心对外运行三年，仍有相当数量的进驻部门在大厅的常年办件量为“几件”或“零”。
　　所有这些，都阻碍了审批效率的进一步提升和对行政权力公开透明运行的有效监督。各职能部门在实际工作中往往“重审批轻监管”或“以审带管”，造成后续监管乏力，管理不到位，而且这种既当“运动员”又当“裁判员”的体制，外部监督难以到位，成为了滋生权钱交易等各种腐败现象的温床。
　　要解决这些问题，将面临许多现行体制难以逾越的障碍，而不解决这些问题又使相关改革难以深入推进。作为成都市规范化服务型政府建设一项重要内容的行政审批制度改革的这种现状，在全国意义上向我们发出了一个强烈的信号――不在体制上进一步突破，并配置可操作性运行流程，改革就难以继续深入下去。
　　2008年9月4日，中共四川省委书记、省人大常委会主任刘奇葆率省市二十多位相关领导来到武侯区政务中心（行政审批局前身），就“行政审批两集中两到位”和“行政审批效能建设”的有关情况展开专题调研。刘奇葆书记当即提出“要下深水解决审批过程中出现的问题”。
　　或许，成都市乃至中国的行政审批制度改革经过了几年的探索，真的到了不得不“伤筋动骨”破壁图成的时候了。即，此项改革的第一轮进程后，仍有体制壁垒造成的困局，武侯区行政审批局正是在这一节点上应运而生的破局之“局”。
　　
　　二、主要做法
　　
　　（一）职能划转，审批监管相互剥离
　　根据《成都市武侯区行政审批局职能配置内设机构和人员编制规定》（成武机编［2008］128号）文件精神，武侯区发改局等21个区级职能部门的行政审批职能全部划转到武侯区行政审批局，这些职能部门今后不再拥有行政审批职能，主要履行监督管理职能；武侯区行政审批局作为行政审批的主管部门，将负责这些部门划转的行政审批事项的办理，并对审批行为的后果承担法律责任。
　　（二）归口分类，审批资源相对整合
　　武侯区行政审批局对划转的审批职能，按照社会、经济、建设职能归口分类，分别设置行政审批一科、行政审批二科和行政审批三科。职能部门原来设置在政务中心的10多个办事窗口，按照新的机构及职能调整，进行了彻底的整合，由行政审批局三个审批科的7个窗口替代，各职能部门不再在政务中心设立窗口。
　　（三）人员配备，编随事转人随编走
　　审批职能集中后，按照“编随事转、人随编走”的原则，区行政审批局从各职能部门调入相关工作人员，全区总编制不增加。对于在政务中心设立独立窗口，办件量大的区商务局等5个部门，其审批科人员整体划入；对于其他16个部门，按照工作需要，调入部分工作人员。
　　（四）信息共享，审管部门各司其职
　　该区制订了《武侯区行政审批局审批信息通报制度》，让各职能部门及时掌握行政监管所需的基础信息，确保区行政审批局和各职能部门在“审管分离”的新体制下各司其职，使审批和监管工作有效衔接，不留空白。同时，着手开发全区审批信息共享系统。
　　
　　三、初步成效
　　
　　武侯区行政审批新机制自3月2日运行以来，已取得初步成效。
　　（一）职能整合，行政审批更便捷
　　行政审批职能从21个区级职能部门集中到区行政审批局后，减少了不必要的审批环节，一些审批事项由多部门审批变为一个部门审批，审批过程由外部循环转为内部循环，审批相对人享受到了更加方便、快捷的政务服务。例如，外资企业年审，原来需要分别到区商务局、区财政局和区统计局提交资料，逐一年审；现在只需向区行政审批局提交相关材料即可完成年审。
　　（二）现场办结，权力运行更透明
　　所有审批事项都在政务中心现场办结，保证了行政权力公开透明运行。3月运行以来，所有划转到行政审批局的审批事项，现场办结率达到了100%。
　　（三）人员整合，行政成本更节省
　　经过人员整合，行政审批局审批一科、二科和三科仅用25名工作人员，就承担了原来21个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务。由于职能部门的审批人员只需掌握一个部门的全部或部分审批业务，而区行政审批局实行的是“一岗多能、一人多专”，所以每一位审批人员必须熟悉所属审批科的所有业务，加上对现场勘查力量的整合，大大地节约了行政运行成本。
　　（四）审管分离，监管服务更充分
　　审批职能从21个区级部门剥离后，这些职能部门只能专注行使监督管理职责，从根本上杜绝了过去“重审批、轻监管”和“以审代管”的做法，节约的审批人力资源又充实了监管力量，为做好后续监管服务提供了保障。同时，没有了审批手段，这些部门的工作人员只能走出办公室，深入一线，才能了解和掌握企业的情况，进行有效的后续监管和服务，从而推动机关作风和政府职能的进一步转变，营造更好的经济和社会发展软环境。
　　
　　四、存在的问题
　　
　　武侯区行政审批局作为一项创新和探索之举，从成立到运行都得到了武侯区区委区政府的强力支持，但由于这一新体制打破了过去几十年固有的体制格局，因此从运行开始就遇到了种种屏障，暴露出了一些亟待解决的问题。
　　（一）认识问题
　　部分职能部门对这项改革的重大意义认识不到位，对武侯区行政审批局的工作不是十分的支持和配合。主要反映在以下几方面：一是不认可武侯区行政审批局的审批结果；二是认可行政审批局审批结果的同时认可原职能部门的审批结果，造成同一审批事项可在两部门办理。
　　（二）体制对接问题
　　目前，武侯区行政审批局没有相对应的上级主管部门，给日常工作的开展造成不便，武侯区行政审批局也只能分别与21个上级职能部门频频沟通，效率降低且容易出错。如果在收发文件、业务培训、政策法规指导、专网及业务平台的使用、目标考核、审批和监管的协调配合等方面有相应的体制对接，武侯区的行政审批新体制将会运行得更加顺畅。
　　（三）运行机制的完善问题
　　需要结合运行情况，建立和完善新体制下的各种规章制度，保障行政审批局顺畅运行。例如沟通协调机制、监督机制、审批和监督执法信息共享机制等。
　　（四）合法性的问题
　　任何改革起始时，过分拘泥于既有的法规框框都会步履维艰，但最终都要通过对既有法规条款的修改或重新立法来确立其合法性。对于全国首个行政审批局也需要包括法律、行政管理等各方面的专家给予全面的关注，并结合运行情况，不断地总结、提炼和完善，最终推动行政法规确立它的合法地位。成都市作为副省级的城市，可以通过规范性文件的形式，从法律层面更加明确地确立武侯区行政审批局的合法地位。
　　
　　五、两点主要启示
　　
　　（一）行政审批体制改革是服务型政府改革的“牛鼻子”和突破口，武侯区行政审批局的成立，从实践的层面为我国新一轮行政审批体制改革提供了鲜活的素材和很有借鉴意义的案例。
　　（二）各地需要根据具体实践大胆探索与创新，要敢于先行先试，既不能过分受制于现有法律法规的束缚；也不可能完全照搬武侯区的操作办法。
　　
　　
　　《新华月报》作为时政综合媒体，从武侯区行政审批局挂牌后，一直关注着这一关乎我国行政审批体制深化改革的“试点工程”。与我们现场调研几乎同时，成都市委、市政府派出的由市府秘书长带队的专题调研组也进驻审批局。他们对这项改革的方向、模式和操作流程给以充分肯定，当然作为敢领天下先的改革基层试点单位更需要从上到下的配套政策法规支持。
　　在审批局，我们采访了三家分别为中外合资、台资、港资的驻武侯区企业负责“跑政府”的主管。
　　什么才是政务服务的“惠民工程”？尤其在全球金融危机下政府的“软实力”怎样显现？通过企业。特别是有海外资本的公司的切身感受，才是聚焦的镜子。也是海外看中国的最有说服力的“中国之窗”。
　　“细节决定成败”。行政审批就是政企双赢的“细节”。且听这三家公司的“细节”评判（请允许我们使用这么严肃的词汇）：
　　成都东方凯瑞特环保催化剂有限责任公司高彬（综合管理部部长）：我们公司是东方锅炉集团、一家德国专业公司、一家海外投资公司合资的企业。5年前设立。那会儿得跑外经贸委、工商局、财政局、外汇管理局等等主管部门，记不得跑多少天了。现在金融危机了，我们日子挺好，海内外订单不减反增。怎么办？增资扩股，扩建厂房、扩容生产线。增资约2.5亿元；产能增2倍。董事会着急呀，后面订单催着，增资扩股变更股权，一堆程序办不下来，钱打进去不能动。董事会估计约15个工作日办完，天天等汇报，结果进窗口3个工作日拿下。按说不就多等个十来天？10天，我们能挣多少钱啊!
　　成都新港城置业有限公司洪摇（办公室行政）：我们是港资房地产公司,1993年成立，那时跑多少部门，多少天，花多少审批行政收费，就别说了。（据了解2001年前，成都市的一个一般性的基本建设项目，要涉及20多个部门和单位，需经历54个环节，盖章136个左右，缴纳主要费用23种，平摊到项目上大致每平方米增加成本一百多元――编者）如今，真是不可同日而语。今年我们年检在武侯区政务大厅一个窗口一天办完。以前也是这个大厅，窗口只收件，对不对要送回窗口对应的局，现在窗口就给予咨询指导。
　　成都统一量贩超市有限公司张洁（公司财务）：我们是台湾统一集团旗下的一家超市企业，但是我们和中国内地其他统一旗下同业务分公司、子公司是由统一集团在英国的管理公司投资。和刚才两家感受相同，现在审批办理顺畅多了。不过跨国公司一般在中国有多家分公司，要和好多地方政府审批机构打交道，如果涉及资本主体统一变更。连锁经营的商标、渠道统一授权配置，一个地方慢，全国市场网络就得一起等；一块短板木桶就盛不了多少水。这话题虽然大了点，可是事情就应该这么办。
　　与这三家公司座谈中，比较强烈地感受到对中国经济率先复苏的信心，在中国，在进出武侯区行政审批局这扇门之际，他们选择了资本扩张、产业扩张！当然，他们还代表不了全部，甚至只是少数，然而毕竟有人率先走出了阴霾。诸葛武侯治蜀之地，官场、民间总有些大智慧吧。（注：以上三家公司所说新办审批时间，只包括在武侯区审批局覆盖事项。目前外资企业有的审批备案项目仍由其他职能部门管辖。）
　　本文部分基础数据资料由武侯区行政审批局办公室郭江涛同志提供。（本文作者为《新华月报》出版人、“天下”执行主编）

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