审计如何审查社保基金【社保基金全国审计大起底】

　　 　　2006年11月22日召开的国务院常务会议指出，社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用。在国家审计总署随后公布的审计结果显示，审计发现各地社保违规问题金额达71.35亿元，部分资金无法追回
　　
　　刚刚给上门来查账的审计组沏完茶，负责接待的李斌就从后门逃走了。
　　这是2006年9月9日，当审计署与宁夏自治区审计局的审计组走遍了石嘴山市各区被审计单位，正准备撤离时，忽然有人提醒说，市医保中心还没有查呢。审计组大队人马于是开进医保中心，按程序开始查验账本。此时，市医保中心主任徐福新正在西安开会，负责接待的财务科长李斌借口“有点事出去一会”，就失踪不见了。
　　审计人员感觉其中有鬼，很快，他们就发现3190万元的医保资金去向不明，另有数千万承兑汇票被转移取走。
　　后查明，石嘴山市医保中心主任和财务科长采取截留银行承兑汇票的手法，将这3000多万的医疗保险费转移到他们的亲戚、朋友名下。
　　“这是石嘴山市建国以来涉及金额最大的一宗贪渎案件。”一位司法机关的领导说。
　　这也是国家审计署2006年8月至9月对全国地方三项社会保险基金进行审计中查出的几起大案之一。
　　2006年11月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取了国家审计署的这次审计情况的汇报。这份于2006年11月24日公布的审计结果显示，审计发现的各地社保违规问题金额达71.35亿元，部分资金无法追回。其中石嘴山市医保中心大案赫然在目。
　　国务院领导指出，社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用。对审计发现的问题认真整改，侵占挪用的资金要限期归还，损失的资金要采取措施补足，违法违纪问题要一查到底，严肃追究有关人员责任。
　　
　　乱投资多是历史遗留问题
　　
　　挪用社保资金违规投资一直以来是最受社会关注的问题，在公布的审计结果公告中可以看出，社保资金乱投资问题多发生在1999年以前。
　　东北某城市在1997年之前，社保资金没有设立专门的机构进行管理，而一直是托管在一家国有寿险公司。“结果呢，这家寿险公司拿这个社保资金委托当地一家证券公司购买了约2000万元的国债。”一位知情人士透露说，不久，这家证券公司因经营不善倒闭，那2000万国债也因为证券公司的挪用而全部损失，2000万国债本息合计达到3000多万元，都有去无回。
　　而且，这家寿险公司还利用社保资金先后向18家企业发放了800多万元的借款，截至目前这18家企业均已破产或在转制，借款也打了水漂。
　　“1997年社保中心独立出来以后，我们先后几次找寿险公司追讨这笔款项，但都没讨回来。”该市社保中心的一位人士介绍说。
　　“那时候是1990年代，国家社保体制刚刚建立，社保资金处于性质不清、产权不明的时期。”一位从事养老保险资金管理工作的人士告诉记者，因此对寿险公司的投资损失社保资金行为，甚至难以从法律上加以追究。
　　像东北某市这样的“历史遗留问题”并非独家，国家审计署查处的“历史遗留”问题不仅仅是社保基金违规对外投资，还包括有些社保机构动用三项保险基金购建办公楼。
　　据记者了解，东北另一个城市在1993年成立社保中心之前，社保资金一直由市劳动保险公司管理，劳动保险公司先后从社保资金中挪用了约3000万元用来建劳动局培训大楼。大楼既无法变现，也无法归还基金。直到后来劳动保险公司合并到社保基金管理中心，这笔钱也一直没有收回。
　　对于这些历史遗留问题，国家审计署建议各级劳动保障部门对所有侵占保险基金的问题认真进行清理，采取措施积极清收。如果确实已经造成损失，无法清收的，由同级政府予以偿还，确保基金安全完整。
　　换言之，因“历史遗留问题”而无法收回的社保资金，地方政府要“埋单”、“填坑”，保证社保基金的安全完整。
　　
　　社保金“输血”国企改革
　　
　　
　　而2000年以后，地方社保金的违规挪用相当多地体现在为地方国企改革垫付成本。审计署在2006年11月24日公布的审计公告中披露，一些企业因改制等原因，资金周转困难，地方政府出于稳定的考虑，向这些企业出借了保险资金。
　　审计署的调查中提到一个个案，1994年至1995年间，某市养老保险基金实行差额缴拨方式，因为该市有11户国有企业无力负担退休人员养老金差额部分，社保中心就借给这些企业几十万元的养老保险资金，用来垫付离退休职工退休金，至今未收回。
　　这几十万只是众多“打水漂”社保金中的一笔。据调查，该市社保部门先后用于国有企业破产下岗职工安置和借给经营困难的国有企业“盘活资金”的社保基金达1000万元左右，现在还有300多万元没有收回。
　　“很多(社会保险基金)出借和对外投资都是政府行为，政府系统有关部门很难监督，”一位熟悉养老保险金管理的地方社保人士说，“而且借款的企业后来因为破产、并轨以及效益不好等原因无力归还，地方政府也没有主动拿财政资金来归还。”
　　审计署2006年11月24日公布的调查显示，2000年以来发生的违规问题金额为47.88亿元。其中除了借给企业外，扩大保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”、将本应在地方财政预算中安排的支出在保险基金中列支，也是常见的问题。
　　对于这些问题，审计署要求地方对以前年度社保基金用于出借、委托贷款和投资等问题进行认真清理，采取措施收回违规占用的资金，使久拖的问题尽快得以解决。
　　
　　多头开户是最大问题
　　
　　在审计署此次公布的审计结果公告中，2000年以后的问题金额有47.88亿元，其中未专户管理问题涉及的金额就有23.37亿元。
　　“现在很多地方金融机构都把社保基金当作拉存款的主要对象。”上述熟悉地方社保金运作的人士介绍说，“而有的地方的社保中心也将社保金多头存放，并没有存到财政专户里面。”比如南方某市的社保中心竟然在全市7家银行开设了20多个养老保险基金账户。随后，该市失业保险基金管理中心和医疗保险管理基金中心也纷纷效仿，先后在该市各自选择了6家银行，分别开设了10多个账户。
　　还有，南方某省乡村金融机构由于经营困难而向地方政府求救，地方政府随后便让当地社保基金在该省农村信用社开户。
　　“这是社保资金存在巨大的敞口风险，为转移挪用社保资金开了方便之门。”一位法律界专家认为，应当按照财政部、劳动和社会保障部的规定，逐步对多头开户进行清理，将在多家国有商业银行开设的多个财政专户、社会保险经办机构的社会保险基金收入户和支出户归并成只在同一家国有商业银行开设的一个财政专户、收入户和支出户。
　　
　　破解欠缴难题
　　
　　
　　这次审计还发现了社保基金欠缴问题严重。
　　欠缴的主要原因是企业破产倒闭后，留下大量失业人员养老保险缴纳不起，另外是一些企业经营困难，无力负担企业员工的养老保险。
　　据记者调查，南方某市截至2005年底，参保企业累计欠缴养老保险金达3亿多元，相当于该市本级2年应征企业养老保险金的总和。在参加企业养老保险的500多家单位中，共有308家存在欠缴养老保险金现象，其中欠缴百万元以上的企业71家，累计欠缴养老保险金2.7亿元。
　　“这个城市是经济不发达地区，地方财政困难，而且经济发展水平和职工工资水平和全省平均数相差很大。”熟知该市情况的一位地方社保人士介绍说，该市就业人员平均工资一般在600元左右，但该省出台文件规定，城镇个体工商户、灵活就业人员缴费基数统一为全省上年在岗职工月平均工资，即1300元，超过了该市参保职工工资和收入水平支付承受能力，造成此类人员不愿参保。
　　为此，有专家建议，针对经济不发达地区财政困难等情况，中央应进一步加大转移支付力度，并适当安排专项补助资金，解决企业改制、个人账户空账等历史遗留问题。另外，地方政府也要调整社保缴纳工作中不适应实际情况的缴纳标准，制定出合理的标准来。
　　审计署在公告中也说明，总体看，目前征缴面还未达到国家规定的水平，绝大多数地区的社会保险仍然是市县统筹，使社会保险关系接续困难。为此，应按照各项社会保险的功能，积极创造条件，努力扩大征缴面，提高统筹层次。
　　据了解，天津市一年半以来通过稽核监督检查将1.14万人纳入社会保险覆盖范围，从2005年至今，天津市社保审计稽核部门对全市2000余家用人单位实施社会保险征缴稽核检查，追缴补缴4.64亿元少、漏报的社会保险费，使60余万名参保职工受益。（记者张立伟对本文亦有贡献)
　　（2006年11月27日《21世纪经济报道》，作者为该报记者）

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