高等教育契约管理：价值与局限

　　作者简介：卢威，厦门大学教育研究院博士后研究人员。（福建厦门/361005）
　　*本文系中国博士后科学基金面上资助项目（编号2016M592085）的研究成果之一。
　　摘要：新公共管理在西方国家推动了政府与大学关系的重构。一些国家在政校之间积极引入契约制度，政府通过签订契约的方式管理大学。这一新型政校关系模式对我国的借鉴意义在于，它有助于增进大学的办学自主权、提升大学改进绩效的主体性、促进大学发展的个性化与特色化。其局限则在于，大学办学绩效不易全方位测算，很多方面难以具体约定；另外，契约管理或将扩增学校层面的行政权力，不尽顺应大学治理改革方向。尽管如此，对于改革政校关系而言，推行契约管理仍是一个最不坏的选项，其实施有赖于三个制度要件：转变政府职能定位、完善大学法人制度和培育第三方评估机构。
　　关键词：现代大学制度；政府；大学；契约管理
　　1970年代末以来，伴随着宏观政治经济环境变化和高等教育内部矛盾凸显，“全世界的大学已经进入一个看不到尽头的令人感到混乱的时期。……高等教育丧失了它可能一度具有的稳定状态”[1]。在此背景下，全球范围内兴起了一场声势浩大的高等教育改革运动，一些发达国家积极探索管理大学的新方式，高等教育契约管理应运而生。这里的高等教育契约管理，专指“依据政府发布的高等教育发展规划，高校制定自身的发展目标和计划，通过协商机制与政府达成契约；根据契约规定，政府给予必要的政策与经济支持，并在一定周期内对高校进行考核评估，按照考核评估结果对高校予以激励”[2]。它的本质是目标管理，只不过目标并非由政府单方设定，而是政校双方协商的产物，基于此评估办学绩效、确定资源配置。协调大学与政府的关系，是我国建构现代大学制度的关键一环。有调查表明，较之传统的行政管制，大学领导偏向于认同高校自主和契约管理方式。[3]那么，高等教育契约管理有哪些借鉴价值？它又存在什么局限和问题？我国是否有必要建立这样的制度？对此展开深入探究，具有重要意义。
　　一、高等教育契约管理的域外实践
　　新公共管理是契约管理最重要的思想源泉。传统公共行政以韦伯的科层制为基础，普遍盛行于福利国家时代，其奉行的是一种理性化的、集权的管理方式。在新公共管理的倡导者看来，这种公共行政模式是僵化和低效的，也是过时的。要提高公共部门的效率和效能，就必须向私人部门汲取经验。新公共管理的内涵及特征主要包括：（1）向职业化管理转变；（2）标准与绩效测量；（3）产出控制；（4）单位的分散化；（5）竞争；（6）私人部门管理风格；（7）纪律与节约。[4]在新公共管理视域中，公共部门的绩效是可以通过一定标准进行测度的；且较之传统公共行政注重过程，它更加强调结果导向，主张严格的事后绩效评估与问责。在新公共管理运动中，西方国家高等教育体制发生了重大变革：一方面政府逐步解除管制，促使大学转向自主经营；另一方面则推行事后评估，跟踪办学绩效。盖伊·尼夫基于对西欧高等教育1986年至1988年新趋势的深入研究，指出“评估型政府”正在兴起，一种新兴的“事后评估”通过产出控制，取代了过程控制，并由此决定了资源的配置。他写道：“通过过程控制转向产出控制，从而使高等教育更趋于国家优先的领域，这是高等教育大众化以来高等教育政策领域最重要的发展之一。”[5]
　　在新公共管理兴起背景下，契约管理开始成为许多国家政府管理大学的政策工具。法国是对大学实施契约管理的典型国家。1983年，大学研究机构与教育部之间开始签订研究合同。[6]1984年《高等教育法》（萨瓦里法）获得通过，这部法律一方面提倡国家与地区、大学签订合同，以扩大地方和大学的自主权，另一方面设立大学评估全国委员会，加强评估和监督，从而提高高等教育质量。[7]依该法规定，大学可以根据所确定的教学与科研等发展目标，通过协商与国家签订多年合同，学校要承诺完成发展目标规定的任务，国家则保证提供相应的经费与人员编制。1990年开始，大学与国家签订4年合同的新型拨款模式普遍实行，合同内容包括教学与研究、大学生生活、国际合作等大学的全部领域。1994年起，这种合同被命名为“大学发展合同”。[8]到2005年，大学通过合同政策获得的资金达到获得资金总量的1/3，其中科研占50%，建筑和设施占20%，其他事项占30%。到了2007年，包括各类高校在内的204所大学与政府签订了合同。[9]
　　尽管政府通过契约管理大学是法国高等教育体制最鲜明的特色之一，但这种管理方式如今已被不少国家采用。同样地处欧洲大陆的德国从1997年开始，便在政府与大学之间引入了目标协定制度。迄今为止，德国16个联邦州都已在使用这一调控手段。作为政府与大学雙方共同商定的工作任务和发展目标，目标协定通常会涉及到以下几个方面：办学特色、教学和科研质量、培养后备人才、国际化、现有专业和新设专业的发展目标，等等。通过引入目标协定，此前的输入式管理模式——由政府主管部委对大学进行科层式细节管理——被一种注重由政府和高校共同确定发展目标的外部调控机制所取代。[10]无独有偶，在大西洋彼岸的美国，有的州将契约管理方式同高等教育绩效拨款制度结合起来。所谓绩效拨款，就是在高等教育拨款与大学绩效之间建立联系，拨款数额与绩效水平正相关，以此促进大学提高办学绩效。曾在1970年代末率先实行绩效拨款制度的田纳西州，其绩效拨款政策和指标，均由高等教育协调机构和大学共同协商制定，而不是由立法机构单方强制规定，从而体现了大学在政策制定过程中平等和自主的地位。[11]
　　契约管理不仅流行于部分欧美国家，它也是近年来日本国立大学法人化改革的显著特征。法人化改革前，日本与欧洲传统的高等教育管理体制有些相似，一方面是大学基层学术权力十分强大，另一方面则体现为政府权力深入大学内部，甚至一些组织机构设置和人事事项都由政府掌控。2004年法人化改革后，政府改变了这种直接干预控制的管理方式，代之以同大学签订中期目标的方式实施契约管理。根据《国立大学法人法》规定，日本政府要求各校根据自身性质和特点，以6年为一个周期制订中期计划并征得文部科学省认可。周期结束时，各大学有义务将上述计划的实现情况向文部科学省设置的国立大学法人评价委员会和设在总务省的独立行政法人评价委员会报告，接受评估。[12]国家根据办学情况调整拨款，大学实现中期计划的程度成为政府决定预算分配的主要依据。[13]

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