乡镇政府行政管理研究

　 I 乡镇政府行政管理研究 摘

　 要

　改革开放以来，乡镇政府行政管理体制也在不停地改革。第一章节是绪论，主要介绍对我国乡镇行政管理研究的背景，国内外的研究状况，研究的目的和方法，为下一步研究坐下铺垫。第二章节是概括了乡镇政府行政管理体制改革的理论基础。阐述了乡镇政府行政管理体制改革的相关涵义。介绍了政府治理理论、新公共管理理论的内容，为理论基础章节。第三章节承接了第二章的理论基础，详细介绍了我国乡镇政府行政管理体制改革的现状，分析了这些在乡镇政府行政管理存在的问题。第四章节针对行政管理存在的问题，从四个方面提出了乡镇行政管理体制的改革对策，包括：精简乡镇政府人员编制、加强乡镇权力监督、深化行政管理财务体制改革、完善乡镇政府的社会公共管理职能。

　关键词 ：

　乡镇政府，行政管理，改革

　 2

　The Study on Administrative Management of Township Government

　 Abstract

　Since the reform and opening up, the administrative system of township government has been constantly reformed. The first chapter is the introduction, which mainly introduces the background of the research on township administration in China, the research situation at home and abroad, the purpose and method of the research, and lays the groundwork for the next step of the research. The second chapter summarizes the theoretical basis of the reform of township government administration system. This paper expounds the meaning of the reform of administrative system of township government. This paper introduces the content of government governance theory and new public management theory, which is the basic chapter of the theory. The third chapter undertakes the theoretical foundation of the second chapter, introduces the present situation of the reform of the administrative system of the township government in our country in detail, and analyzes the problems existing in the administrative management of the township government. In the fourth chapter, aiming at the problems existing in administrative management, the author puts forward the reform countermeasures of township administrative management system from four aspects, including: streamlining the staffing of township government, strengthening the supervision of township power, deepening the reform of administrative financial system, and perfecting the social and public management functions of township government.

　Keyword ：township government;administration; reform

　 3 目

　 录

　摘

　 要 .............................................................. I Abstract .............................................................. I 第一章 绪论 .......................................................... 1 1.1 研究背景 ..................................................... 1 1.2 国内外研究现状 ............................................... 1 1.3 研究目的和意义 ............................................... 2 1.4 研究方法 ..................................................... 2 第二章 理论基础 ...................................................... 3 2.1 本论文涉及的基本概念 ......................................... 3 2.1.1 乡镇政府行政管理 ........................................ 3 2.1.2 乡镇政府体制改革 ........................................ 3 2.2 基本理论 ..................................................... 3 2.2.1 政府治理理论 ............................................ 3 2.2.2 新公共服务理论 .......................................... 3 2.3 小结 ......................................................... 4 第三章 乡镇行政管理现状及问题分析 .................................... 5 3.1 乡镇行政管理现状 ............................................. 5 3.1.1 管理上以执行为主、管理内容繁多 ............................. 5 3.1.2 乡镇政府管理机构不完备 ..................................... 5 3.1.3

　............................................. 5 3.2 乡镇行政管理存在的问题分析 ................................... 5 3.3 小结 ......................................................... 6 第四章 乡镇行政管理体制改革对策 ...................................... 7 第五章 总结 .......................................................... 8 参考文献 ............................................................. 9

　 1 第一章 绪论 1.1 1

　研究背景

　我国的经济和社会处于快速前进的时代，相比较而言没有与之相匹配的乡镇行政管理体系，这大大限制了社会的前进和经济的飞跃。现在制度仍然具有不同程度上的计划经济的体现，这已经不能适应社会主义新农村经济和社会发展的需要，我们需要对其进行乡镇行政管理改革，使其适应当今经济和社会的发展。与乡镇行政相关的机构太过繁多，办事效率低下，财政收支严重失衡，失业工人的生活保证以及福利待遇给政府带来了很大的经济负担，这些都是当下乡镇行政管理需要改革的具体体现。

　新农村建设要求乡镇政府管理体制改革要延伸到底层终端。乡镇政府行政管理体制改革已经不断延伸，现已延伸到我国行政改革底层终端。乡镇政府行政管理体制改革在我国改革开放和现代化建设中均处于重要的地位。现阶段上一层级的政府行政机关已经完成改革并初步达到了改革的处长，乡镇行政机关作为我国最基本的行政单位，它的改革已经迫在眉睫，时不我待。将乡镇行政机关改革成为能适应社会主义新农村经济和社会发展的全新机构，成为大家争取研究的一个热门方向。

　1.2 2

　国内外研究现状

　 郑法在《农村改革与公共权力的划分》提出如果想要顺利的解决当前乡镇行政机关之间的复杂而又多变的困境，就应该追根究底，简化乡镇行政机关的数量，将单位压缩至县级，废除乡镇政府的机构。究其原因是因为乡镇政府大大限制了县政府机关的政务自治权利，废除乡镇机构后，可以发挥出县政府机关的自治权，建立起一种全新的乡村农民组织制度[1] 。

　吴理财在《改革与重建：中国乡镇制度研究》中指出一些学术家将道德因素引入到中国乡镇制度研究中来，他们创造性提出了一个新主张，直接废除乡镇政府，实行农村自治的政权治理，这种行政机关更能符合当今中央提出的全民主参与机制，而且它在遇到一些难解决复杂的问题时，去除了乡镇政府机关的掣肘，更能进行灵活性的操作，省去了很多繁琐复杂的流程，工作效率和自主度都能得到很大的提高。这也可以体现中央最近倡议的“民主”与“建设”同步，两者相辅相成，缺一不可的观点[2] 。

　张新光在《中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨》提出当今社会中存在四种乡镇管理的形式：一是乡镇自治，这种管理形式很重视乡镇政府机关的自主意识。二是立法权和行政权属于同一个最高权力机关即乡政府行政机关的管理

　 2 形式，这种管理形式强调立法权和行政权的统一性。三是村子与乡镇两级行政机关互相民主自治的管理形式，这种管理形式强调两级行政机关的民主性。四是人民公社体制，这种管理形式强调乡镇人大与国家政社的合一性[3] 。

　1.3 3

　研究目的和意义

　纵观我国乡镇行政管理体制年来的变化，不难看出在这期间，我国乡镇政府行政管理体制出现或多或少的问题。经过不断的总结积累，构建了我国较完备的乡镇政府管理体制[5-7] 。乡镇政府是中国政府机关的最小行政单元，它在社会主义新农村建设的大浪潮中有着不可取代的作用[8-11] 。当今的乡镇政府并不是完美无缺的，由于一些历史性原因，它的财政收支、组织架构、监督制度等有着财政收支不平衡、机构设置重叠、监督制度不完善的缺点，这都需要进一步的改革来优化乡镇政府的行政管理体系。

　利用行政管理理论与方法，从我国乡镇政府行政管理体制现阶段发展现状及约束条件出发。通过分析探讨乡镇行政管理体制应当如何建设，如何顺应新农村建设的要求，如何改变政府职能、转变政府角色等问题，提出乡镇基层政权组织方式的制度、乡镇企业经济发展组织方式的制度和农业生产组织方式的制度上进行大胆的创新[12-16] 。

　1.4 4

　研究方法

　本论文应用的研究方法主要有以下三种：

　（1）文献研究法。通过对大量现有的地方政府乡镇行政管理的相关文献进行阅读、整理和分析，深入了解了其目前的研究背景、现状、内容，为文章的开展奠定了基础。

　（2）因果分析法。文章对我国乡镇行政管理现状原因进行分析，提出不完善的乡镇行政管理体制是导致城乡区域发展不平衡的主要原因，为提出乡镇行政管理体制改革提供了依据。

　 3 第二章 理论基础 2.1 本论文涉及 的 基本 概念

　2.1.1 乡镇政府行政管理

　行政管理是指国家行政机关，通过运用自己的职权，对生活中各种社会事务进行处理的活动。而乡镇行政管理则特指乡、县行政机关对自己的管辖区域内的文化、经济、政治等方面进行处理的活动。乡镇行政管理体制是保证乡、县行政机关正常运行的保障体系，是社会主义新农村建设正常开展的必不可少的条件。

　2.1.2 乡镇政府体制改革

　乡镇政府行政管理体制改革是建立社会主义和谐社会的必要条件，它可以促进社会经济建设，还有利于社会主义经济改革的顺利开展。

　2 2. .2 2

　基本理论

　2.2.1 政府治理理论

　治理理论历史悠久，源远流长，可以追溯到上个世纪 90 年代，现在它已经被划分到公共管理领域的范畴，这个理论为初衷是为了解决当时存在的复杂的社会难题。它的主要主张是公共事务的治理权不能被某一机构所霸占，要有其他的机构对它进行制约，所以政府并不是唯一的权力核心。公立机构和私人机构的界限在治理过程中逐渐被弱化，不再那么泾渭分明，国家和政府之间不再是两个独立的个体，两者存在着不可分割的互相依赖关系。政府有权利也有义务不断更新不断优化行政机构以及管理办法，以提高自己的办事能力以及效率。政府在行使自己权利的时候，一定要处理好干部与群众之间的关系，防止两者产生一些不可调和的矛盾。本论文以治理理论为基础，阅读了大量的参考文献及学者的著作，将其应用于乡镇行政管理改革中去，优化乡镇刑侦管理的体系，达到以最优的方式处理事情的目的。

　2.2.2 新公共服务理论

　新公共服务理论是指政府应该以公民的公共利益为首先目标，将自己定位为一个服务者，政府的员工要有为全体人民服务的意识，丢掉当政者为人鱼肉，盛气凌人的作风，转变自己的想法，全身心投入到为人民服务的这项伟大事业中去。政府的员工要无时不刻想到群众的利益，利用手里的一切可调用的资源去推动对人民有益的事情上去。政府的员工要做到有法可依，遵守法律程序，尊重每个人的权利，不能做违法违心之事，不能肆意损害他人的利益。它主要包含以下几个

　 4 内容：（1）帮助人民群众追求并维护他们的利益。（2）尊重每个人的民主意见，保证每个人民的民主自由度。（3）端正自己的服务态度，树立公共服务的理念。（3）意识到政府不是权力部门，而是服务部门。（4）意识到责任并不是单一的，不能敝帚自珍。（5）树立以人为本的思想，人为第一要素。

　2.3 小结

　本章概括了乡镇政府行政管理体制改革的理论基础。首先阐述了乡镇政府行政管理体制改革的相关涵义。其次，分别介绍政府治理理论、新公共管理理论的核心内容，本章为理论基础章节，为后面的写作打下坚实的理论基础。

　 5 第三章 乡镇行政管理现状及问题分析 3.1 乡镇行政管理现状

　乡镇政府作为我国最基层的行政区域，上级机构众多，因此，其本身位置的特征，也决定了其行政管理体制呈现出的特点。

　3.1.1 管理上以执行为主、管理内容繁多

　乡镇政府行政管理体制作为行政符理的最低层，需耍执行上级各级机关的决策、命令、规划。目前整个乡镇的运行机制采収部门上挂的形式，采取乖直管理的模式，对于权力采取了上收的形式，但是对于责任却没有任何的减少。采取两者结合的模式，将权力和责任进行分割。由于上级将一些任务下发给乡镇，但是乡镇政府却没有能够获得相应的权利，带给乡镇的问题就是两者之间的不平衡。目前情况下，乡镇政府机关是听从上级领导的指示，这就造成了一种情况，凡事请示上级，自治水平较低，没有对事情处理的决定权，沦为一个执行部门。个人认为这种情况是不对的，乡镇政府机关应该针对人民提出的各种需求和困难，实地进行考察，理清思路，根据实际情况帮人民提出切实可行的方案，解决各种难题，而不仅仅作为一个执行部门，需要有很大的自主决策能力，这样子才不至于成为一个花架子，办事效率也能得到极大的提高。

　3.1.2 乡镇政府管理机构不完备

　与成熟的中央以及省市行政管理体制相比，乡镇政府的行政管理体制并不完备。它的很多职责并没有被明确的划分，比如说有的事业单位虽然是隶属于乡镇政府，可是它的人事权以及财政权均不在乡镇政府。乡镇政府的现状是负责的事情很多，决策权缺很少；待解决的问题很多，给人民的服务缺很少。这些都是乡镇政府必须要解决的难题。

　3.1.3

　 由于乡镇的管理直接面对人民群众，面对群众的需求，往往需要直接提供相应的服务和帮助，所以其管理方式十分直接。面对农村存在的各种各样的问题，例如土地部门征收土地、交通部门修建道路、水利部门兴修水利、计生部门筛查人口等等各部门的工作，最终都会落实于乡镇工作人员，或者需要乡镇工作人员的配合，所以说乡镇工作人员直面群众，直接管理。

　3.2 乡镇行政管理存在的问题分析 由于长期受计划经济的影响，特别是政府职能转变滞后、责任与权力失衡、事权与财权脱节等关键问题尚未得到根本性解决，主要体现在以下几个方面：

　（1）过于庞大的行政办事机构。究其原因，是因为乡镇管理制度追根溯源是形成于文革时代，那时候的经济模式是社会主义计划经济，所以现在的乡镇管

　 6 理制度多多少少保留了以前计划经济的影子。乡镇政府要管的地方比较多，没有进行系统的分类，比如说有地区的经济发展、地区的精神文明建设、地区的教育文化事业等，这些繁琐而复杂的工作造成了乡镇管理行政机构的办事效率很低，办事针对性也很差，这都是限制乡镇管理行政机构正常而健康运行的因素。

　（2）乡镇政府行政监督管理不到位。乡镇政府在进行民主选举、民主监督时经常“走形式”，对社会群众却釆取半公开的态度。

　（3）乡镇政府财政收入支出不平衡。目前乡镇政府的财政困难原因归纳如下：一是财政管理体制独立之初，极大地调动了乡镇增加收入、节省开支的积极性，但是好景不长一些负面的消极影响逐渐凸显。二是近几年，由于百强乡镇以完成企业税收作为一项考核任务，导致乡镇须报企业产值现象严重，严重扰乱了税源的准确性。三是乡镇负债严重。当前，新农村建设要求加大农村基础设施的建设，比如公路、河堤、人处蓄水工程和城乡环境综合治理等工程都需要大量资金投入，但是上级财政却不能鼎力支持，只是杯水车薪的蜻蜓点水给予象征性支付。

　（4）乡镇政府行政管理满足不了当今社会主义新农村建设的需求。当前乡镇政府还是原来的固化思维，没有转变过来，这限制了乡镇政府作用的发挥。随着时代的不断进步，政府的原有职能已经不能跟上现有社会主义新农村建设的步伐，乡镇政府的各职能部门需要依据当前最新社会主义新农村的需求进行调整。如果乡镇政府还是原地踏步，不思进取，不能做到与时俱进，满足于现在的状态，不做出应有的调整，那将会逐渐被社会的浪潮淘汰。

　3.3 小结 本章承接了第二章的理论基础，详细介绍了我国乡镇政府行政管理体制改革的现状，分析了这些在乡镇政府行政管理改革中存在的问题，为第四章乡镇行政管理体制改革对策打下基础。

　 7 第四章 乡镇行政管理体制改革对策 针对乡镇行政管理出现的问题，个人认为应开展乡镇行政管理体制改革，具体对策如下：

　（1）精简乡镇政府人员编制 各级政府的编制问题，仍然是机构改革的重中之重，严格控制编制工作是一项长抓不懈的工作。要采取优胜劣汰的竞聘机制，将在混乱时期被政府吸纳的素质低下，没文化，无能力的关系户和退伍转业安置的人员进行淘汰，适当空出编制，减少财政负担，简化机构人员，同时实行竞聘上岗制度，选拔素质好、品德好的人员推动服务型政府的转变。所以各级政府都必须认真执行机构编制审批和备案制度，按照中央规定严格控制机构设置的数量和人员配备编制的总量和质量。

　（2）建立乡镇政府的监督机构 有句老话说的好，“权力越大，责任越大”。当前乡镇政府拥有很大的权力，但是正因为如此，乡镇政府员工需时刻提醒自己，我们是以服务人民为目的的，而不是以权谋私。为了避免贪污腐败的诞生，必须建立一个乡镇政府的监督体系，规范乡镇政府员工的平常工作行为，保证人民群众对乡镇政府员工监督的透明度。监督部门既要有自己的监察体制，也要有自己的党委和组织架构，保证整个监督过程透明、公正的进行，严肃处理一些乡镇政府员工的贪腐行为，表彰一些在金钱利益面前不为所动、坚持原则的行政人员，树立一些好的榜样，号召大家像榜样学习，形成一种坚持原则，遵纪守法的良好风气。

　（3）改革乡镇政府财务制度 我们需要建立一套合理的预算资金的管理体系，严格控制乡镇政府的每一笔支出，反复确定每一笔支出的合理性，保证乡镇政府的总收入和总支出账目上是平衡的。债务问题要做到归则到具体单位，考核该单位的生产能力及销售业绩，制定合理的偿债计划，确认什么时候归还多少债款。成为专门的财务追债小组，对一些赖债的单位或者企业进行督促或者惩罚，最终确保当地的乡镇政府的财政收支平衡，不至于入不敷出。

　（4）完善乡镇政府的社会公共管理职能

　乡镇政府的管理体制应该由“管理型”向“服务型”转变，目的是实现农民富裕。政府要创造一个公平正义的经济社会发展环境。要推行民主法制化建设，有序的开展农村治安综合治理工作。

　 8

　第 五章 章 总结 第一章节是绪论，主要介绍对我国乡镇行政管理研究的背景，国内外的研究状况，研究的目的和方法，为下一步研究坐下铺垫。第二章节是概括了乡镇政府行政管理体制改革的理论基础。阐述了乡镇政府行政管理体制改革的相关涵义。介绍了政府治理理论、新公共管理理论的内容，为理论基础章节。第三章节承接了第二章的理论基础，详细介绍了我国乡镇政府行政管理体制改革的现状，分析了这些在乡镇政府行政管理存在的问题。第四章节针对行政管理存在的问题，从精简乡镇政府人员编制、加强乡镇权力监督、深化行政管理财务体制改革、完善乡镇政府的社会公共管理职能这四个方面提出了乡镇行政管理体制的改革对策。

　乡镇政府是我国政府组织架构中的最小的一个组织单元，但是它的作用也不容忽视。一个乡镇政府行政管理能力，可以体现出整个国家的政府行政管理能力，也间接体现了整个民族的民主自由程度。它的良好运转是创建建设有中国特色的社会主义和谐社会的重要组成部分，是全面实现四个现代化的重要保证。它就如生产线上不可或缺的螺丝钉，保证了建设有中国特色的社会主义组织架构的正常运行。

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