燕继荣：官僚制的病症及其医治办法

　　官僚制（bureaucracy，又称科层制）作为权力依职能和职位分工，依照既定规则实施分层管理的组织体系和管理方式，被各国政府所普遍采用。根据一般研究，官僚制具有如下特点：（1）组织管理的权力建立在一整套为所有组织成员共同认可和严格履行的正式规则的基础之上；
（2）组织权力在横向上按职能分工，明确规定每个部门的职责和权限，限定各自的管理范围，各负其责，各司其职，互相配合；
（3）组织权力在纵向上按职位层层授权，明确规定每个管理人员的权力和责任；
（4）在组织管理范围内，部门之间以及管理人员之间均为公务关系，在处理组织事务时，照章办事，不允许掺杂私人关系，更不允许因私人关系而破坏组织的正式规则；
（5）组织成员资格通过正式考核获得，除最高领导者外，所有的管理人员都由上级任命，属于专职管理人员，领取固定佣金。

　　官僚制之所以被各国政府所采纳，是因为它的组织结构和管理体制具有明显的优势。它根据组织目标合理地分解组织权力，提供了组织内部有效合作的基础，在一定程度上克服了组织管理的不稳定性，有助于提高组织活动的效率。但是，官僚制在一定程度上忽视了组织成员的个性特征，等级森严，任何行动都受到正式规则的严格束缚，这使得组织成员的创造性、主动性受到抑制，往往滋生墨守成规、繁文缛节的官僚主义，从而造成组织效率的低下。

　　最新研究指出，官僚制存在明显的弊端，其中包括：第一，专业化分工和高度集权导致低效率，并进而导致公共资源的浪费；
第二，由等级控制而形成程序化的责任机制，在政治--行政二分的体制下，往往造成责任机制的断层，一方面会产生政治家的瞎指挥，或者用集团利益或党派利益取代公共利益，另一方面，职业化的官僚（文官）因长期处于行政管理的核心地位，而成为政府工作中最有权力的阶层，主导公共决策；
第三，受帕金森定律的作用，官僚机构臃肿、人浮于事，财政负担日益加重；
第四，与官僚制相适应的政府雇佣制度导致官员沉醉于"规则迷宫"，造成系统封闭，论资排辈，排斥异己，繁文缛节，效率低下（参阅陈天祥著：《新公共管理：政府再造的理论与实践》，北京：中国人民大学出版社2007年版，第3-6页）。

　　对官僚行为的研究表明，官僚与其他所有人一样，都是"经济人"，都是效用最大化者。而官僚的效用最大化即预算最大化。该项研究说明，政府部门总是有一种预算扩张的趋势。由于行政部门在其提供公共物品的领域处于垄断地位，行政部门总可以利用自己的垄断地位获取额外利益。一个部门的预算越大，表明其权利越大。另外，由于行政部门的预算不可以分红，也不可以积累和储蓄，因此预算规模的扩大带来的直接后果就是行政部门的膨胀。在典型的情况下，行政部门的预算规模是其理想规模的两倍（参阅[美]尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，北京：中国青年出版社2004年版）。这就产生了一种"公共悖论"：本来公共部门的公共性质决定了它应该最具公众亲和性，但实际上，它却成了傲慢冷漠、低效浪费、无视公共需求、自我服务的机关。"在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益"（参阅周志忍："公共悖论及其理论阐释"，载于《政治学研究》1999年第2期）。

政治家"权力最大化"和官僚"预算最大化"的行为模式，导致了人们对于政府较为普遍的信任危机。而信任危机"不仅涉及僵化、低效、浪费等官僚机构的传统病症，而且发展到对政府行为动机（即为谁服务）的质疑"（参阅周志忍："当代政府管理的新理念"， 载于《北京大学学报》2005年第3期）。

　　官僚制的上述种种病症，可以通过吸纳公民参与而在一定程度上得到医治。根据政府改革理论家们的设想，公共利益可以通过鼓励公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通过四种机制来实现。第一，如果公民认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。为了使这种权力有效，首先必须要让公民了解政府信息。因此，有效的公民参与的要求之一就是进一步开放政府，起码要求制定政策的相关信息应该让公民知晓。第二，影响政策方向，约束官员行为可通过公民参与政府绩效评估来实现。第三，公共决策应该让具有政策影响力的公众通过对话协商来做出。第四，允许和鼓励公民（个体或组织）投入政策选择及提供服务的过程。让公民自己来表达对于公共事务的意见和偏好，参与公共事务的决策和管理，对政府工作作出判断并实施监督，可以避免政府决策严重偏离公众意愿，增强政府决策的合法性和权威性，实现一定程度的"民主治理"，降低政府管理成本，提高工作效率，强化政府部门的责任性，约束官员的行为。

　　（该文删改刊发于《学习时报》2009年1月12日）

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