楚成亚：城乡二元社会结构与政治稳定

　　人们通常认为，处于工业化和现代化进程中的“变革社会”总是面临政治动荡不安的困境;被引为佐证的不仅有一般发展中国家，也有苏东地区的前社会主义国家。就中国而言，真正的工业化与现代化是新中国建立以后的事情。然而，中国无论是在改革前的加速工业化时期还是改革以来的全面现代化阶段，都大体保持了政治稳定。对这一“政治奇迹”的已有解释主要集中在最高领导层的正确决断上面。新近的研究在“市民社会反抗国家模型”中引入了阶层分析方法，从社会内部的精英“大众分化的角度，提出了一种可以称之为“精英联盟”稳定论的理论架构，认为国家借助对社会、经济和文化精英的行政吸纳而维持了对社会的控制。这一理论架构的不足之处在于：第一，它对改革前中国的政治稳定缺乏解释力，因为那时还不存在政治精英、知识精英和经济精英的分化和联盟;第二，它注重了精英之间的联盟对于政治稳定的意义，但忽略了城乡大众的作用。

　　我们同意国家与社会关系的分析视角，但问题在于建国以来中国最根本的社会特征是什么?社会学界认为，二元社会结构是中国国情的根本特征。我们接受这一判断，并认为在城乡二元结构的框架下，存在一个“城市压力)农村精英”转移的政治稳定机制，但这一机制的内在局限性意味着必须在城乡统筹和社会自然分层的背景下再造政治稳定的社会基础。

　　新中国的城乡二元社会结构的核心，是把社会人为地分割为城乡两部分，并通过牺牲农村的利益来保障城市的利益。从政治的角度来看，这一制度安排有两个方面的成因。一方面，最高决策者的社会主义工业化理想与他们对占人口多数的农民属性的判断之间的反差，形成了他们对农民的意识形态偏见，这种偏见支配了国家政权建设和政治制度的设计，即在实现国家权力对乡村社会的全面渗透的同时，通过特殊的政党制度和选举制度抵消了具有人口优势的农民对国家政治的影响，使得这样一种对农民不利的制度设计得以产生并长期存在。最高决策者设计这种制度的另一重要动因，是基于古代和近代中国“盲流”的历史教训，认为要在快速工业化过程中维持社会政治稳定，就需要限制农民流动、实行城乡分隔。

　　中国传统的社会组织结构主要存在着三大社会阶层：官僚阶层、士绅阶层与农民阶层。一方面，各阶层之间所具有的开放性质以及井然流动的社会关系形成了一种稳定结构;另一方面，农民阶层的“无产化”和“游民化”又成为皇朝周期循环的根源，流民泛滥始终是中国历代统治者最头疼的问题。19世纪之后，中国的历史不仅在时间上，而且在空间上发生了断裂，出现了城市与乡村、沿海与内地的差别。在刘易斯所说的“推拉效应”的影响下，流民问题成为近代中国的一大社会问题。从某种意义上说，农民阶层的流民问题直接导致了近代中国的社会动荡。这种历史教训为新中国对“盲流”问题的关注提供了经验依据。

　　由于新中国人多地少的矛盾进一步突出，又选择了苏联式的以发展重工业为核心的资本密集型工业化道路，所以，劳动力的就业压力很大。1952年7月25日做出的《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》承认，当时，城市积聚着包括工人、知识分子、旧军官在内的376万失业大军，而农村剩余劳动力问题也同样十分突出，许多农民跑到城市寻找工作。虽然农村与城市的就业形势都非常严峻，但决策者认为：“农村中大量的剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员。他们是有饭吃有地种的”。这一判断为以后出台的一系列阻止农民流入城市的政策法规埋下了伏笔。

　　1956年以后，更加严重的“盲流”问题及其对城市稳定所造成的冲击加速了城乡分隔的制度设计。为解决粮食问题而于1955年8月建立的统购统销制度，造成国家从农民手中购了“过头粮”，农村粮食短缺问题越来越严重。1956年秋天，过激的农业合作化运动与自然灾害结合在一起，使得不少省份粮食大量歉收，农民吃饭成了问题。于是，安徽、河南、河北、江苏等省的农民、复员军人和乡社干部纷纷外流，涌入城市。按照当时的最高决策层的分析：一方面，农村人口盲目流入城市，“给城市的各项建设计划和正常的生活秩序带来了许多困难，使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等等问题，都出现了一定的紧张局面”;另一方面，农村在容纳劳动力方面仍然有“很大潜力”。基于这种认识，中共中央、国务院采取了阻止农民进城的一系列应急措施：1956年12月，周恩来签发了<国务院关于防止农村人口盲目外流的指示>;1957年3月，又签发<国务院关于防止农村人口盲目外流的补充指示>;9月，国务院下发〈关于防止农民盲目流入城市的通知〉;12月，中共中央、国务院联合发出关于制止农村人口盲目外流的指示。这些“指示”和“通知”认为，农民流入城市的根本原因是他们在工农联盟问题上思想觉悟较低，因此，除了明确规定城市工矿企业不得私自招用农村剩余劳动力，以及把已经流入城市和工矿企业的农民遣返原籍之外，还强调要在农村社会主义思想教育过程中对农民进行顾全大局的思想教育，消除他们到城市和工矿企业做工的错误观念，维护好城乡秩序。由于上述措施的实际效果并不理想，更严格、更权威的法律制度应运而生。

　　1958年1月，第一届全国人大常委会第91次会议通过并公布了<中华人民共和国户口登记条例>。制定该条例的首要目的，就是“为了维护社会秩序”。由于“没有规定制止农村人口盲目流入城市”被认为是已有户籍制度的主要缺陷，所以，条例第10条第2款专门规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这一条例的颁布，意味着制止农村人口盲目流入城市已经由应付紧急事态的临时性行政措施发展成了具有高度稳定性的法律制度，标志着二元户籍制度的正式确立。这种基于社会政治稳定的需要而建立的户籍制度，被认为不仅不妨害宪法所承诺的人民的自由权利，还有利于增进人民的利益。<人民日报>在为该条例配发的社论中就认为，“对那些违背国家统筹安排，妨碍集体利益的少数人的盲目流动迁移行为如果不加约束，势必使广大人民的利益受到损害”。

　　在二元户籍制度把城乡居民分隔开来的基础上，为了维持各自的稳定，决策者为城市与农村设计了不同的社会制度。到60年代，最终建立了以户籍制度为核心，以统购统销制度、人民公社制度和城市劳动就业和社会福利保障制度为主要结构要素的二元社会体系。劳动就业和社会保障制度是专门为维护市民福利和城市稳定而建立的。同样，为了使被禁锢在农村的农民安下心来，维持农村稳定，人民公社被赋予了保障农民生存和发展、在农村实现共产主义理想的重要使命。不过，城乡各自的稳定机制的实际运转却要依赖城乡之间在隔离条件下的互动。

　　二

　　在城乡二元户籍制度下，“中国政治形成了两个相互隔离的舞台”。新中国的社会政治稳定很大程度上依赖于这两个“舞台”之间的双向互动：一方面，通过把城市的社会压力转移给农村以维持城市的稳定;另一方面，通过把农村精英转移到城市以维持农村的稳定。就是说，存在着一种以“城市压力\农村精英”转移为核心的城乡互动的政治稳定机制。

　　亨廷顿认为，在现代化过程中，城市永远是支持反对派和引发政治动荡的力量源泉。这通常是因为，城市居民有较高的组织水平，更大的生活和工作压力，以及对先进国家的“现代性”与本国实际状况之间的差距的强烈感受。中国在建国以来的现代化过程中基本维持了城市的稳定，这可以归因于两种抑制城市政治动荡的策略。一是精英“行政吸纳”，即把在政治上最活跃的城市“精英”阶层所代表的政治力量吸收进行政决策结构。在改革前的计划经济体制下和阶级结构中，城市中与大众相对应的精英主要是官僚阶层，几乎不存在除政治精英之外的其他种类的精英，也不存对其他精英的行政吸纳问题。改革时期，知识精英与经济精英开始大量崛起，并对传统的政治格局构成挑战。作为对风险较大的政治民主化的替代，精英“行政吸纳”成为同化新兴政治力量、维持政治稳定的一种方式。

　　二是“压力转移”，即把城市大众对政治系统的压力从城市转移到农村。其实质是通过牺牲农民的利益，保障或提高城市市民的生活水平、劳动就业和社会福利水平，从而维持城市绝大部分居民对国家的政治认同。城市向农村转移大众压力的途径和方式主要包括：(一)工农业产品的价格剪刀差，这是转移农业资源的主要工具;(二)为了保障城市的利益而加重农民的显性负担，如直接的征税、减少对农村的供应以及农村储蓄净流出等;(三)二元公共事业投入制度，即城市的公共事业由国家财政收入负担，而农村公共产品的缺口由农民自己解决的二元公共事业投入制度。这一制度可以保障城市居民享受住房、教育补贴、医疗保障和养老保险等社会福利;(四)就业压力转移，包括把城市劳动力直接安排到农村就业，限制农村劳动力在城市就业，保护城市居民的优先就业地位，以及增加基层党政事业单位的就业岗位，并把机构膨胀的成本转嫁给农民;(四)等级制度下以农民的“二等公民”地位为代价，城市居民可以在精神上获

　　得相对优越感。这些措施无疑起着维持城市居民对国家的忠诚，减弱城市政治动乱的社会基础的作用。

　　在这两种维持城市稳定的策略中，“压力转移”具有更加重要的作用。与精英“行政吸纳”不同，无论在改革前还是改革后，城市的大众压力都是存在的，而且随着城市改革的深入以及城市“精英——分化的加剧，城市大众压力在改革时期呈逐步增大的趋势。而“当一个权威性分配价值的系统受到极其沉重的压力，以至于再也不能承受时，该系统就会崩溃。”所以，如果说“行政吸纳”对于提高精英阶层的政治认同至关重要的话，那么，城市大众的压力及其转移就成为制约城市稳定局势的关键因素。由于国家在工业化进程中一直奉行城市偏向的政策，农村面临着以各种方式从城市转嫁来的巨大负担，从而加剧了农民与国家之间的张力。这种张力可以通过制度化的利益表达渠道转变为政治压力，影响国家政策，实现农民的益，缓解农民与国家间的紧张关系。但是，由于政治系统中已经形成了阻止农民影响国家政治决策的制度安排，所以通过制度化渠道把巨大压力转化为对国家政治系统的有效输入这条路是走不通的。那么，为什么无论改革还是改革后，农村都大体保持了政治稳定，没有出现农民对政治共同体、政治制度或政治权威的认同危机?

　　农村保持政治稳定的关键，从国家的角度来说是借助基层政权建设和思想教育运动对农村的政治控制;而从农民的角度来说则是农村对政治系统的潜在压力的“就地消化”，即压力的增长没有转化为对国家政治系统的有效输入，促成农民权益的保障和实现，而是通过各种替代方式沉淀在农村内部。这种压力“就地消化”的方式主要有：笔者在一项针对农民公共权力观念的调查中发现，大部分农民并不认为农民受歧视是国家政治行为，而是基层干部和市民的行为。“上山下乡”就是最典型的例子。1961年5月，陈云在中央工作会议上的讲话中提出，只有压缩城镇人口，才能稳定全局，认为“在城市吃饭和在乡下吃饭大不一样”。6月，中央决定在3年内减少城镇人口2000万。最典型的例子是，1959年在全国粮油供应紧张的情况下，中共中央关于采取非常措施解决当前食油供应问题的紧急指示做出了“多头紧不如一头紧”，“基本上停止农村供应”的决策。

　　(一)乡村范围内的日常反抗替代，即通过欺骗、怠工、偷窃、流言、谩骂、行贿等日常行为方式，增加政府的行政成本，发泄对国家政策或制度的不满，释放出对政治系统的压力;(二)自我剥削替代，即在负担加重的情况下，农民通过降低自己的生活质量，包括减少对后代的教育投资，甚至于牺牲自己的身体健康，减缓对政治系统的压力;(三)内部紧张替代，即把维护自身权利或争取更多利益的希望，从影响政府政策转向影响村庄内部或村庄之间的价值分配，其结果通常是村庄之间的关系紧张或村庄内部人际关系的恶化。

　　农村压力的“就地消化”，有农民的政治亚文化方面的原因，尤其是“官本位”思想和等级观念都可能提高他们对城乡差别的“相对被剥夺感”的心理承受能力。但更重要的原因是，作为农民利益一般代表的农民组织没有发展起来。农民的“原子化”状态决定了他们在成为国家政治活动中一支有效力量之前，必须首先“在其相当数量的成员中建立联合”。这种联合的组织力量如果不是来自农村之外的阶级，就是来自农村内部的精英。在城乡分治的格局下，城市居民与农村居民之间的利益分化以及城市本身的稳定，(点击此处阅读下一页)

　　基本排除了来自城市精英集团的动员的可能性。所以，农村内部精英的性质和状况对农民的组织水平的提高和政治动员具有决定性的影响。

　　农村精英也可以大体分为党政精英、经济精英、社会精英和知识精英。党政精英即上级党政机关正式授权的权力精英;经济精英主要指在经济活动中获得成功的农民;社会精英主要指因较高威望而在农民中具有影响力的人物;知识精英指的是有较高文化和学识水平的农民。党政精英的利益所在是通过政治忠诚以及完成上级行政指令和行政任务的成绩来获得晋升，他们是政府在乡村的代表，而不是“农民”的一部分。因此，对作为农民利益一般代表的农民组织的发育有决定意义的是经济精英、社会精英和知识精英。中国农村稳定形态的关键变量就是这三类农村精英的“转移”，即拥有资源、最有可能成为政治领导人的农民脱离农民阶层，向上流动。根据发展中国家的一般经验，农民的政治反抗通常“发端于农村社会中有权势的头面人物”。这种“精英转移”使农民遇到了“长期缺乏有组织能力的领导”的困难。正是从这个意义说，“精英转移”在某种程度上是农村社会政治动荡的一种替代。

　　就中国的经验而言，农村“精英转移”的方式主要有三种：一是“户口农转非”式转移，即根据国家“农转非”政策，通过升学、参军、转干等方式，改变户籍身份，成为城市居民甚至国家干部。虽然这些来自农村的党员干部有农民背景，但他们一旦拥有了“非农业户口”，其切身利益就与城市人口的利益结合到了一起。二是“进城创业式”转移，即在不改变户籍身份的情况下长期在城市从事较稳定的工作，包括那些首先在家乡创业，然后迁移到城市里的人。这些人虽然没有城市户口，但长期在城市里工作和居住，与村庄的利益关系逐渐松弛，对农村事务的兴趣日益淡化。三是“本土非农化”转移，即一些农民虽然没有离开家乡，也没有转变户籍身份，但其主业已经不是农业。这类以非农产业为主业的农民中的“能人”，也与那些以农业为主业的农民存在着利益分化。总之，新中国之所以在快速工业化过程中大体保持了政治稳定，很大程度上是因为在城乡二元社会框架下的城乡互动过程中，来自城市的压力被转移到了农村，而来自农村的潜在压力则由于农村精英向城市的转移而发生了“就地消化”。

　　三

　　中国在社会主义工业化进程中形成的城乡二元体系，跨越了改革前后两种不同的经济与政治环境。20世纪70年代后期以来，虽然人民公社制度和统购统销制度逐渐被废除，但改革时期的中国从传统中继承了城乡二元的基本社会结构特征。直到90年代中期以前，二元户籍制度的内容并没有多少实质性的变动。国家对城市人口的机械增长和“农转非”的态度仍然是“控制”和“严格控制”。80年代初期以来的财政包干制度，强化了城市的公共事业由国家财政收入负担，而农村公共产品的短缺却由农民自己解决的二元公共事业投入制度;在农村改革释放出大量“民工潮”的背景下，许多地方政府制定了一系列排斥和歧视农民工的政策。也就是说，城乡分治体系在改革后得到了延续，其社会政治稳定机制不仅在改革前发挥作用，在改革时期仍然发挥着一定的作用。不过，这一机制至少有两个方面的结构性缺陷：

　　其一，该稳定机制永远存在一个走向自己的反面的内在逻辑。“城市压力)农村精英”转移的政治稳定机制是以城乡分隔为前提的，城乡分隔的实质是城市偏向，城市偏向政策的结果是农村发展的滞缓和城乡差距的扩大，而城乡差距扩大则是“正经历着迅速的社会和经济变革的国家不安定的主要根源”。这意味着“城市压力)农村精英”转移机制在维护眼前的政治稳定的同时，又为未来的政治不稳定创造着条件，其维护政治稳定的有效性必然持续降低。社会本身的统一性显然是社会成员真正在政治上实现团结的基础。正是从这个意义上说，处于现代化过程中的社会里政治上的一个基本问题就是找到填补城乡差距的方式，“通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的社会统一性”。

　　其二，该稳定机制制约着平等权和政治民主的发展。“城市压力-农村精英”转移的政治稳定机制是以牺牲平等原则和农民利益为代价的等级制度为前提的。这种机制与制度不仅使处于“二等公民”地位的农民难以消除与民主原则相背离的“官本位”和子民观念;而且强化了城市居民的特权意识，使得他们的所谓现代政治文明的推动者的角色大打折扣，反而在既得利益的驱动下可能成为工农平等权发展的重要障碍。没有身份平等，就不可能有真正的民主。就民主的社会基础而言，身份平等的影响“远远大于政治措施和法律”;只有以身份平等为基础的民主才是真正的民主。也就是说，“社会一体化”是民主政治的重要前提性条件之一。因此，“城市压力)农村精英”转移的机制，一方面在一定程度上有利于政治稳定，另一方面却又不利于民主政治的发展。换言之，这种政治稳定的获得是以牺牲民主政治的发展为代价的。

　　更值得注意的是，“城市压力)农村精英”转移机制的有效性取决于两个重要变量：一是城乡居民相互隔离的强度，二是城乡各自的分化程度。该稳定机制的有效性的高低与城乡居民相互隔离的程度成正比，即城乡之间的人员流动越广泛、相互隔离的程度越弱，该稳定机制的有效性就越低。这是因为，城乡之间的人员流动尤其是农村普通居民向城市的大量流动，不仅增加了城市压力转移的受益范围的不确定性，而且农民对“城乡差距”的切身体验会降低大众压力“就地消化”的潜力。该稳定机制的有效性与城乡内部的分化程度成反比，即城乡内部的分化程度越高，该稳定机制的有效性就越低。这是因为，城市居民的内部分化会使城市“压力转移”的实际受益程度在城市居民间发生分化，使城市居民对于国家城市偏向政策的受益感普遍下降。农村内部的分化以及必然伴生的精英结构变革，将提高农村内部以新兴精英为核心进行横向结盟的可能性，产生真正意义上的农民领袖，从而降低农村压力“就地消化”的潜力。随着当代中国社会主义市场经济的发展，不仅普通农民向城市的流动增加了，城乡相互隔离的强度在减弱;而且无论城市还是农村都处于加速分化的过程中。这种趋势意味着“城市压力——农村精英”转移的政治稳定机制发挥作用的前提条件在逐渐消失。

　　中国正处在从城乡分隔到城乡统筹、从工农两大阶级到社会总体分层的转变过程中，迫切需要在新的背景下重铸政治稳定的社会基础。新的稳定机制的建构目标应当是以中产阶级作为政治稳定的社会基础。按照亚里士多德的观点，中产阶级具有稳定的品质，能起到制衡极端势力的作用。但庞大的中产阶级队伍的形成既不是一个自然而然过程，也不是一蹴而就的事情，从旧的社会政治稳定机制到新的稳定机制的转换可能会充满艰难和风险

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