郑功成：中国社会公平状况分析——价值判断、权益失衡与制度保障

　　[摘要]社会公平是一种价值判断，建立在权益平等的基础之上。当前社会公平问题日益凸显，不仅利益受损者有强烈的不公平感与受剥夺感，受益者也开始产生程度不同的不公平感，公众对社会公平的敏感性在持续上升，这表明中国社会开始进入一个关注公平的新时代。经济增长不能自动地解决社会公平问题，权益失衡是导致社会公平感弱化的根本原因。在经济变革与社会发展进程中，国家特别需要消除制度性歧视、弥补制度缺失，根据公平正义共享原则来改造事关公民基本经济社会权益的制度安排，通过对弱势群体的特殊援助和推进民主政治建设来促进社会公平，并为之提供健全的制度保障。

　　[关键词]社会公平；
价值判断；
权益失衡；
制度保障

　　[作者简介]郑功成：中国人民大学中国社会保障研究中心教授，博士生导师（北京100872）

　　[基金项目]国家社会科学基金重大攻关项目"维护社会公平正义与保障国民共享发展成果"（05

　　经过30年的改革开放，中国取得了举世瞩目的经济发展成就，国民福利日益增长，民生问题持续改善，中国已经站在新的历史起点上，开始经济变革的新阶段，进入科学发展与构建和谐社会的新时代。然而，国民经济的持续高速增长，并没有自动解决好社会公平问题，进入本世纪以来，公众的社会公平感在减弱。这引起了学术界、政界的关注，各种议论与观点纷呈。中国的社会公平状况究竟如何？笔者通过组织大规模的社会公平感问卷调查与理论分析，获得了一些基本结论，愿在本文中与读者分享。

　　一、价值判断：社会公平感问卷调查结果的描述

　　（一）问卷调查的基本情况

　　2007年8～10月，我们选取北京、温州、东莞、沈阳、吉林、兰州、太原、长沙、成都、六安等10个大中小城市作为调查地点，围绕社会公平、教育、就业、收入分配、社会保障、司法、损益评价等问题，展开了大规模的社会公平感问卷调查。共收回问卷4275份，其中有效问卷4264份。2008年5～8月，在对问卷调查结果进行数据处理的同时，还在其他一些地区进行了补充调查与访谈工作。

　　从受访者的地域分布来看，东部地区占35%，中部地区占36.5%，西部与东北地区占28.5%，基本上可以代表发达地区、中等发达地区与欠发达地区公众对社会公平问题的反映。

　　从受访者的性别结构看，男性占55.4%，女性占44.6%.

　　从受访者的年龄分布看，18～25岁占39.1%，26～35岁占29.7%，36～45岁占16.3%，46～55岁占7.6%，56～65岁占3.8%，18岁以下及65岁以上者占3.5%.其中，中青年受访者占85%以上，由于中青年的社会经济地位处于发展当中或者已经有了一定的基础，因此，他们对社会公平的体会更能代表总体的、平均的水平。

　　从受访者的受教育程度看，受过高等教育（大专及以上）者占45.8%，中等教育程度者占28.5%，完成初等教育者占20%，未受教育和小学程度者占5.6%.在受过高等教育者中，有研究生学历的占10.1%.

　　从受访者的职业构成看，职工占31%，专业技术人员占14.6%，个体户占6%，自由职业者占3.2%，这四类群体代表了当今社会的中间层。党政官员、私营企业主、管理人员群体占8.5%，离退休人员、失业下岗及无业人员、农民及农民工等占18.1%，高校学生及其他占18.5%.

　　从受访者的收入状况看，月收入在500元以下者（含高校学生）占22%，500～1000元者占24%，1001～2000元者占29.9%，2001～4000元者占6%，4001～8000元者占6%，8000元以上者占2%.中低收入群体是调查的主体。

　　本次调查所选择的地点及受访者的性别结构、年龄结构、受教育程度、职业构成、收入状况等均有代表性，因此，获得的数据及其结论能较全面地反映公众对当前社会公平状况的基本看法。

　　（二）调查结果的描述性分析

　　根据调查问卷进行数据处理后的结果，参考补充调查记录，可以获得一些基本结论。

　　（1）对社会公平的关注度。受访者中，对社会公平表示关注与比较关注的占72.7%，选择不太关注、不关注的仅为19.3%，选择说不清者占8%，这表明社会公平成为绝大多数国民关注的重大问题。其中，男性比女性更关注社会公平；
中年人（36～55岁）对社会公平的关注度最高、敏感性也更高；
有信仰的人群比没有信仰的人群更关注社会公平；
中高收入者较低收入者更关注社会公平；
受教育程度越高，对社会公平的关注度越高。

　　在不同的职业群体中，农民工群体对社会公平的关注度最低，而党政官员对社会公平的关注度最高。这表明，公众对社会公平的关注，既与性别、年龄、信仰有关，更与其收入状况、受教育程度、职业地位呈正相关关系。

　　（2）对当前社会公平状况的评价。在"公平"、"比较公平"、"不太公平"、"不公平"、"说不清"五个选项中，所选者比重分别为3.2%、20.2%、44.4%、22%、10.1%，即认为"不太公平"与"不公平"的高达66.4%.这反映出公众对当前社会公平状况的评价较低。男性对社会公平评价积极者多于女性，这与女性在各方面受到的不公平待遇直接相关。社会公平感与年龄大小呈正相关关系，年龄越大，认可社会公平的人数越多，这与受访者个人人生的纵向比较即公平感的历史意识有关。社会公平感与受教育程度负相关，受教育程度越高，认为社会公平的人数越少，如高校学生认为当前社会公平的人数仅占0.7%.在不同的职业人群中，农民和私营企业主中认为当前社会公平或比较公平的人数比例最高，而下岗失业人员和管理人员则相反，管理人员认为社会不公平或不太公平的人数比例最高。农民处于社会底层，却认为社会相对公平，而管理人员处于社会上层，却认为社会不公平或不太公平，这种有悖常识的职业群体分布，揭示了对社会公平的价值判断与社会分层并非一回事，也反映出公众的公平感没有绝对的评价标准，只有相对的评价标准。

　　（3）哪种公平最为重要。在"教育机会公平"、"就业公平"、"收入分配公平"、"社会保障公平"、"其他"等选项中（允许多选），认为社会保障公平最重要者为51.8%，教育、就业、收入分配分别为47.8%、39.3%、44.7%.这表明社会保障是公众普遍关注的热点，它与社会保障制度的残缺和人们的生活安全感缺失直接相关。

　　（4）对教育公平状况的评价。受访者认为教育机会公平、比较公平、不太公平、不公平、说不清者分别为9.2%、30.7%、36.2%、16.8%、7.2%，即认可公平或者比较公平者仅占39.9%，而认为不公平与不太公平者占53%，表明公众对这一问题的评价较低。男性对教育机会公平的评价较女性要积极，未成年人（18岁以下）和中老年人（56岁以上）认为教育公平或比较公平的比例较其他年龄段更高，受教育程度越高者认为教育机会公平的比例越低，农民群体中认为教育公平的人数比例最高，管理人员中认为教育公平的人数比例最低，党政官员认为教育不公平的人数比例最高。

　　在评价各层次教育与城乡教育公平状态时，认为义务教育公平与不公平者分别为81.1%、18.9%，认为中等教育公平与不公平者分别为86.4%、13.6%，认为高等教育公平与不公平者分别为73.3%、26.7%，认为城乡教育公平与不公平者分别为55.8%、44.2%.这组数据反映出城乡教育差距巨大，人们对义务教育的公平性评价较高，而对高等教育机会的公平性评价较低。

　　（5）对就业公平状况的评价。受访者认为就业公平、较公平、不太公平、不公平、说不清者所占比重分别为4.8%、20.6%、44.1%、22.9%、7.5%，有67%的受访者认为就业不公平或不太公平。对就业公平与否的评价，男性较女性积极，这与女性就业处于不利地位有关；
在适龄人口（20～60岁）中，年龄越大，认为就业公平的人数比例越低；
受教育程度越高，认为就业公平的人数比例越低。失业下岗群体认为就业公平的人数比例最低，私营企业主认为就业公平的人数比例最高，管理人员认为就业不公平的人数比例最高，而农民群体认为就业不公平的人数比例最低。在认为就业不公平的表现形式（可以多选）方面，52.8%的人认为是就业歧视，53.9%的人认为是就业领域的不正之风。在就业歧视方面，有30.5%的人认为是户籍歧视，24.4%的人认为是年龄歧视，30.1%的人认为是性别歧视，41.2%的人认为是学历歧视，还有24.8%的人认为是外貌歧视。从这组数据可以发现，就业歧视与就业领域的失范是导致人们对就业公平评价低的重要原因。

　　（6）对收入分配公平状况的评价。受访者认为收入分配公平、较公平、不太公平、不公平、说不清者分别占4.3%、17.7%、41.6%、29.6%、6.8%，其中认为不太公平和不公平者高达71.2%，这与国民未能合理分享经济发展成果直接相关。在不同人群中，中年人认为收入分配公平或较公平的人数比例最高，受教育程度越高者认为收入分配公平的比例越低，中等收入水平者（2001～4000元）比低收入水平和高收入水平者认为收入分配公平的人数比例更高，而中高收入阶层（4001～8000元）认为收入分配不公平的比例最高，个体户认为收入分配公平的人数比例最高，离退休人员认为收入分配公平的人数比例最低。在具体评价指标中，57.9%的人认为当前贫富差距过大，38.2%的人认为行业分配不公，29.1%的人认为劳资分配不公，23.9%的人认为管理人员与一般人员分配不公。这组数据反映了对收入分配公平性的评价与受访者的收入状态及其参照系有关。

　　（7）对社会保障公平状况的评价。受访者认为社会保障公平、较公平、不太公平、不公平、说不清者分别占5.3%、23.8%、38.1%、23.1%、9.7%，只有29.1%的人认可社会保障的公平性，而认为不公平或不太公平者达61.2%.受访者中，年龄越大，认为社会保障公平或较公平的人数比例越高；
受教育程度越高，认为社会保障公平或较公平的人数比例越低；
收入越高，认为社会保障公平或较公平的人数比例越低；
农民和离退休人员认为社会保障公平或较公平的人数比例最高，管理人员认为社会保障公平或较公平的人数比例最低，而私营企业主认为社会保障不公平或不太公平的人数比例最高。在多选项中，有40%的人认为社会保障不公主要体现为城乡之间不公平，29.7%的人认为是地区之间不公平，47.1%的人认为是阶层或者群体之间不公平。这组数据反映了群体之间、城乡之间的社会保障差距是影响公众对社会公平作出评价的基本因素。

（8）对司法公正状况的评价。受访者认为司法公正、较公正、不太公正、不公正、说不清者分别占6.3%、25.1%、35.1%、22%、11.4%，认可司法公正或较公正者仅占31.4%，认为不公正与不太公正者占57.1%，表明公众对司法的信任有限。女性较男性对司法公正的评价要积极；
36～45岁年龄段认为司法公正的人数比例最低；
受教育程度越高、收入状况越好，认为司法公正的人数比例越低；
党政官员与学生群体认为司法公正或较公正的人数比例最高，自由职业者认为司法公正或较公正的人数比例最低，管理人员认为司法不公或不太公正的人数比例最高，而农民认为司法不公或不太公正的人数比例最低。在导致司法不公的原因（多选项）中，有55.3%的人认为是司法腐败，45.2%的人认为是执法不严，(点击此处阅读下一页)27.6%的人认为是有法不依，只有8.4%的人认为是无法可依。这组数据反映了中国法制建设取得成效，无法可依的局面基本改变，而司法腐败、执法不严是影响司法公正的根本原因。

　　（9）对不同群体在国家发展中受益或受损状况的评价。有67.1%的受访者认为党政官员是最大受益者，21%的人认为私营企业主是最大受益者，管理人员与技术人员分别以4.8%与2.7%的比重排在第三、第四位；
而失业下岗及无业人员、农民、农民工、一般职工被认为是主要的利益受损群体，其中有33.8%的人认为失业下岗及无业人员是最大受损者，22.6%的人认为农民是最大受损者，农民工、一般职工分别以14.6%、14.3%排在第三、第四位。这组数据反映了不同社会阶层或群体在国家发展进程中的利益损益状况，党政官员因岗位稳定、社会地位高、工资有保障、福利较优厚而居受益群体首位，私营企业主因市场经济提供了机遇而成为利益获得者，管理与技术人员作为知识精英亦是受益大的群体，而失业下岗及无业人员、农民与农民工因失业风险、收入偏低及权益受损而构成利益受损相对较大的群体。

　　（10）对损害社会公平的因素的评价。在给定指标（允许多选）中，认为社会地位不平等、经济权益不平等、政治权利不平等、制度安排不平等对社会公平造成损害的人数占受访者之比分别为59.2%、51.7%、36.6%、41.2%.

　　（11）对当前社会不公现象的性质评价。受访者中有45.3%的人认为属于经济社会发展失衡的问题，25.7%的人认为属于发展过程中的问题，只有5.6%的人认为属于发展停滞或倒退的问题，而有23.5%的人说不清。这表明公众对目前存在的社会不公现象的评判在总体上是比较理性的。

　　（12）对社会公平问题发展趋势的评价。有28.7%的人认为会越来越公平，34.1%的人认为会越来越不公平，有20.5%的人认为变化不会太大或者不会有变化，16.8%的人回答不清楚。受访者中，男性比女性要乐观，年龄越大越乐观，受教育程度越高越乐观。党政官员和私营企业主认为社会发展会越来越公平的人数比例最高，个体户和失业下岗人员认为会越来越公平的人数比例最低，农民工群体认为会越来越不公平的人数比例最高，农民认为会越来越不公平的人数比例最低；
中高收入阶层认为会越来越公平的人数比例最高，中低收入阶层认为会越来越公平的人数比例最低。这组数据表明，大多数受访者对社会公平发展状况的态度不够乐观，这与现阶段收入分配差距持续扩大、城乡居民生活中一些紧迫需求得不到满足、司法得不到群众的普遍信任等密切相关。

　　（13）对维护社会公平应当由谁承担责任的评价。在允许多选的指标中，有83.9%的人认为党和政府责任最大，3616%的人认为社会团体有重要责任，18.9%的人认为企业应当承担相应责任，还有19.5%的人认为个人也有责任。这组数据表明，公众对党和政府寄予的期望最大，但也认为社会团体、企业乃至个人都应当参与到促进和维护社会公平的实践中来。

　　（14）对遭遇社会不公时如何处理的选择。有41.7%的人选择寻求司法保护，27.3%的人选择寻求党和政府帮助，31.3%的人选择寻求媒体帮助，20.4%的人选择寻求亲友帮助，32.1%的人选择自己解决，还有29.3%的人选择忍让。值得关注的是，媒体的作用已得到了公众认可，但还有29.3%的人选择忍让，这个结果值得进一步思考。

　　（15）影响社会公平感的因素的选择。在多选项中，有46.2%的受访者承认受自己的心理感受影响，57%的人承认受亲身经历影响，48.7%的人承认受其他人经历影响而形成了自己的判断，38.1%的人承认受到媒体信息的影响。这组数据表明，人们对社会公平的判断并不仅仅来自自身的心理感受与经历，而且还来自所见与所闻，尤其是一些重大的公共事件的影响。

　　（16）对维护社会公平的当务之急的选择。调查结果（多选）显示，有78.1%的人认为应当是清除贪污腐败，59.8%的人选择完善社会保障制度，37.3%的人选择打破行业垄断，24.7%的人选择打破户籍壁垒。这组数据反映了公众对贪污腐败的强烈不满，以及对社会保障的强烈需要。

　　尽管问卷调查获得的只是受访者的价值判断，但确实是其主观感受的客观反映，清晰地揭示了公众对当前社会公平问题的基本看法。无论是总体评价还是分项评价，公众的社会公平感均偏低，对社会公平的发展趋势也较消极，这反映出现实社会中不公平现象确实较为普遍，中国已进入一个经济持续高速发展和公众普遍追求社会公平的重要时期，社会风险在累积。因此，理性分析社会公平感低的症结所在，在保证国民经济持续较快发展的同时，采取切实措施促进社会公平，是现阶段国家发展进程中的紧迫任务。

　　二、权益失衡：平等视角下社会公平问题之症结

　　公平与平等是密切相关的一对理论范畴。平等是对一种客观的利益分配状态或者结果的描述，平等与否可以用相关指标和尺度进行测量；
而公平则是对利益分配合理与否和经济政治社会权益平等与否的一种价值判断，它意味着"权利的平等、利益分配的合理、机会的均等与司法的公正"[1].不同的时代、不同的群体判断公平的标准会有差异，但都是以人的基本权利的平等为准则展开的评价，这种基本权利的平等状态及平等程度又通常客观地反映在自然状态和相关制度安排中。当前公众对社会公平认可度低，关键在于不同群体之间的权益失衡，它受社会权益、经济权益、政治权益等因素的直接影响。因此，社会公平问题实质上是权益失衡问题。

　　（一）社会权益失衡状况分析

　　在现代社会，人的社会权益是多方面的，但教育与社会保障通常构成了两大基本社会权益，前者决定着人们参与社会的起点，后者决定着人们的生活安全度与福利平等权。由于家庭背景、出生与生活地域不同以及个人自然禀赋的差异，人们的社会地位与生俱来就是不平等的，但通过公平的教育机会与健全的社会保障对收入分配的调节，这种社会地位又是可以改变的。事实上，新中国成立60年尤其是改革开放30年来，中国公民的社会权益不平等现象已得到极大缓解，但并未消除社会权益失衡的现象，还需要经过一个较长的时期才能真正由失衡走向平等。

　　1.受教育权益的失衡

　　教育公平是指人们在享有接受教育的机会、共享教育资源、享受教育成果等方面具有相对均等的条件和公正的待遇，它是社会公平的基石。

　　托尔斯顿。胡森认为，教育公平包括三层含义：一是人人都能实现受教育权，这是教育公平的最基本要求，即教育起点的公平；
二是为受教育者提供平等（即同一水平或同一待遇）接受教育的机会和条件，即受教育过程的公平；
三是受教育者教育成功机会和教育效果是相等或基本相等的，即教育结果公平。[2]中国教育不公平主要表现在地区之间、城乡之间、性别之间的差别上。在公共投入方面，长期以来都是向城市倾斜，乡村获得的公共资源严重不足，很长一段时间实际上是农民办教育；
在师资配置方面，大量优秀教师集中在城镇学校，而乡村因条件太差，很难拥有高质量师资，一些欠发达地区甚至以民办教师或代课教师为主体，城市小学专科以上学历的教师占57.2%，农村小学仅为25.1%.在受教育程度方面，农村劳动力具有高中以上文化程度的人口比重只有8.5%，比城市低35个百分点，没有普及九年义务教育的县全部集中在贫困边远农村。[3]在就学机会方面，城市初中与农村初中的升学率差距在拉大，高校扩招的机会主要被城市人群分享了。[4]此外，性别的不平等也较为突出，女童入学率低于男童入学率，成年人口中女性文盲率是男性的2.6倍。在各类教育中，女生比例不仅低于男生，而且随着教育程度的提高而比例下降。在普通小学阶段，2006年女生占学生总数的比重为46.82%，在普通高中占的比重为46.43%；
在高等教育阶段，普通本科中女生比重为45.30%，研究生层次则比男生低13个百分点以上。[5]教育权益失衡带来的结果，就是强化了起点的不公平。

　　2.社会保障权益的失衡

　　调查资料表明，受访者将社会保障的公平视为最重要的社会公平，表明社会保障对创造公平、维护公平与促进公平的巨大功效。在整个社会保障体系中，养老保险、医疗保障、社会救助与社会福利四大保障是最重要的制度安排。

　　在养老保险方面，从传统退休制到社会养老保险，近30年确实取得了很大成就，实现了养老保险制度的社会化、多层次化，基本养老保险制度实行统账结合的财务机制，逐渐取消基于单位所有制、劳动者的雇佣身份和户口所在地等的限制，淡化了身份的不平等。然而，现实中的制度缺失、身份差异与待遇差距问题并未消除，全国只有20%的劳动者参与了基本养老保险，领取养老金的人数仅占同龄人口的20%左右。农民还没有建立养老保险制度，农民工也因身份差异而事实上无法平等享受养老保险，而机关事业单位与企业退休人员之间的养老金差距达2倍多。养老保险权益失衡已成为引起社会矛盾与群体之间心理对抗的一个日益重大的社会问题。

　　在医疗保障方面，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗及城乡医疗救助制度共同构成了医疗保障体系，但还未实现覆盖全民的目标。现行制度的城乡分割与群体分割，也必然从筹资到待遇给付造成不平等。如职工基本医疗保险水平明显比城乡居民医疗保障水平高，政府对市民的补贴比农民高，形成了职工高于市民、市民高于农民的医疗保障差序格局。

　　在社会救助方面，最低生活保障制度已经覆盖到6000多万城乡困难群体[6]（P237），医疗救助、教育救助、住房救助和司法救助等也在不断发展。

　　但到目前为止，这些项目是由地方政府规制并负责管理和筹资的，还没有在全国范围内普遍确立。

　　社会救助权益的不平等主要表现在：一是城乡失衡，2007年7月，农村居民最低生活保障人均实际补差分别是东部44元、中部20元、西部19元，分别仅相当于当地城镇居民最低生活保障水平的35%、22%、20%，可见城乡差距之大[7]（P241）；
二是制度自身存在缺陷，各种专项救助叠加在最低生活保障制度之上，造成享受低保待遇的困难人群与靠近低保线的低收入人群之间的权益严重失衡。这种地区差异与群体差异必然带来社会救助权益的不平等，从而对社会公平造成损害。

　　在社会福利方面，总体上发展滞后，全国性福利政策体系并未建立。这使得老年人、残疾人、未成年人、非职业妇女缺乏正常分享国家发展成果的途径，直接影响着社会权益的平等与社会公平，因为在缺乏福利制度安排的条件下，这些群体作为弱势群体便会愈加陷入弱势状态。

　　（二）经济权益失衡状况分析

　　经济权益是否平等，直接决定着人们的生存状态。而经济权益又主要取决于就业机会是否公平，收入分配是否合理，因为就业是民生之本，收入分配是民生之源。

　　1.就业权益的失衡

　　劳动力自由流动、自主择业是市场经济的内在要求，是优化配置人力资源的前提条件。改革开放以来，城镇就业从政府包办到劳动者参与就业市场竞争和自主择业，农村就业从画地为牢走向农民可以进城务工或异地流动就业。就业权益的扩张是改革开放带来的进步，但原有的城乡分割式的平衡也被彻底打破。尤其是20世纪90年代后期以来，城乡劳动力市场发生了急剧变化，不同身份的劳动者在就业方面的权益由极度的不平等向平等就业迈进，但就业权益失衡仍然是一种普遍现象。

当前就业不公平主要体现在：（1）户籍壁垒与劳动力市场分割。现行的户籍制度使得绝大多数农村劳动力不能获得在城市永久居住的法律认可，(点击此处阅读下一页)这种迁移只能是暂时的，就业政策中的歧视性对待通常都以户籍为标签。（2）就业歧视与就业机会不平等现象普遍存在，如户籍或地域歧视、学历歧视、年龄歧视乃至于身高体貌歧视等，这一方面受劳动力供大于求的影响，另一方面也与法制欠缺和监管不周有关。如在城镇劳动力市场上，外来劳动力很难进入比较正规的部门就业，大多数受雇于非国有经济部门或非正规部门，从事非熟练性的劳动。在职业分布上，外来劳动力从事"白领"工作的比例仅为7.7%，从事"蓝领"工作的比例大大高于城市劳动力。在行业分布上，城市劳动力在高工资行业就业的比例占23.2%，外来劳动力仅为5.2%.[8]（3）同工不能同酬同权。

　　工资决定中对临时工（还有劳务派遣工）与外来劳动力的歧视是存在的，即使是相同的工作，临时工、劳务派遣工及外来劳动力的工资也比较低，仅为当地劳动力的80%.[9]（4）性别差异。就全国平均水平看，女性与男性在高工资行业就业的比例相差4.7个百分点，在城镇地区相差7.1个百分点，在乡村地区相差3个百分点。伴随着城镇工资制度的改革，城镇职工工资的性别差异出现逐渐扩大的趋势。[10]（5）在就业服务方面，国有企业职工获得的待遇和服务水平最高，城市集体企业职工次之，灵活就业或非正规就业以及来自农村的劳动力最低。在农民工的就业和再就业过程中，政府的作用相对有限。农民工就业途径相对狭窄，大部分是通过亲戚、朋友和熟人找工作，通过政府劳动就业部门帮助就业的比例很低，通过劳动力市场就业的比例也不是很高。就业权益的失衡自然会影响到公众对社会公平的认可。

　　2.收入分配权益的失衡

　　在计划经济体制下，对生产资料和部分生活资料实行国有化。平均主义不仅是当时的一种强烈意识形态，也是当时政府分配政策和再分配政策所追求的目标。[11]城镇中收入差距小，农村公社内部收入分配也可以实现有限均等化，但生产队之间、公社之间、各个县与省之间的差距较大。

　　同时，由于追求工业化，工农业产品的价格"剪刀差"使城乡之间的收入差距明显，这意味着中国的转型与改革并非起始于平均主义的分配格局，现有收入差距的扩大在一定意义上与过去的收入差距状况有联系。[12]在现阶段公众之所以对收入分配差距的感受如此强烈，是因为改革开放以来尤其是20世纪90年代以后，城市内部的收入差距不断扩大，农村内部的收入差距也进一步扩大，而城乡之间的差距同样在持续扩大，国家发展成果未能做到让全体国民合理分享。20世纪80年代末全国的基尼系数为0.382，2002年是0.454，2006年达到0.47[13]，我国的基尼系数持续扩大是不争的事实。

　　城乡居民收入差距的扩大尤为明显。20世纪80年代中期以来，城镇居民的收入增长一直保持在较高的水平上，而农民的收入增长则比较缓慢。2006年城乡收入差距达到3.28∶1，农民纯收入不到城镇居民可支配收入的33%.如果考虑到城镇居民所享有的社会保障、各种福利补贴等隐性收入以及农民收入统计中的人为因素，则城乡实际收入差距达5至6倍。[14]在农村，居民收入差距的扩大主要来自农村产业结构的变化和农民收入构成的变化，这与农村经济的发展过程有关。在城镇，居民收入差距急剧扩大则主要是由于国企管理中的弊病和改制带来的问题，一小部分人不正当地攫取收入、占有国有资产，同时数以千万计的职工下岗，城市贫困问题凸现。

　　在各行业职工工资水平均有不同程度提高的同时，行业之间的收入差距却在逐步拉大。

　　1978-2005年，行业最高工资与最低工资之间的差距从458元扩大到32249元；
职工平均工资最低行业与最高行业的比值从1∶2.17扩大到1∶4.88.[15]垄断性行业如金融、电信、烟草、石油天然气、航空等始终是高收入行业的主体，其职工平均工资远远高于全国平均水平；
低收入行业主要集中在农林牧渔业、建筑业、制造业、住宿餐饮业、批发零售业等行业，其职工平均工资一般都低于全国平均水平，而且工资增长缓慢。

　　从当前的收入分配格局及社会反映来看，如果国民财富不能让全体国民合理分享，那么，经济快速增长的过程，也将是社会不公的扩大过程，由此而导致的社会问题与社会风险将会更加突出，社会矛盾会更加尖锐。

　　（三）政治权益失衡状况分析

　　无论是社会权益还是经济权益，都与政治权益紧密关联，因此，现实中人们的政治权益状况亦值得分析。中共十七大报告明确提出要"坚定不移发展社会主义民主政治"、"保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权"，这一论断揭示了公民政治权益的基本构成。

　　改革开放30年来，中国的民主政治有了很大的进步。尤其是进入本世纪以后，各级政府推行政务公开，立法机关开门立法，及时有序公布国民经济与社会发展信息乃至于各种灾难信息等，公众知情权有了很大程度的扩展。城乡基层民主选举的推进，开门立法过程中公众的广泛参与（如《劳动合同法》审议过程中通过公布法律草案征求到的公众意见达20多万条《，社会保险法》审议中征求到的公众意见也达7万多条），以及各种听证会、咨询会、征求意见会议等，均在一定程度上体现了公众的参与权。在表达权方面，除了各级"两会"已经成为人民表达自己意愿的重要场所外，各种媒介也在提供着公众表达自己意愿的平台。在监督权方面，立法机关、政协机关作为民意机关的监督作用在不断强化，社会团体、公共传媒也扮演着日益重要的监督角色，网络则成为公众行使监督权的重要平台。

　　然而，中国的民主政治毕竟处于发展之中，公众的知情权、参与权、表达权、监督权还未能得到全面实现。在知情权方面，政务公开的信息有限，公共政策闭门造车的现象依然存在，公众查询公共信息尚不方便，城镇普通劳动者与农民等通常处于信息闭塞状态。在参与权方面，不同群体的参与权并不平等，以立法机关的组成人员为例，还沿用着城乡有别的选举办法；
农民作为最大的国民群体，缺乏有序参与国家事务的途径，各种社会组织未能全面承担起维护本群体利益的职责，导致一些群体的利益长期不能得到有效保障，公共政策在一定程度上存在着受强势群体影响的现象。在表达权方面，也存在着不够畅通和缺乏有效机制保障的问题，以至于信访、上访成为部分公民申诉冤屈与意见的重要途径，自由表达意见的网络则存在着失范与非理性现象，公众传媒还未能适应时代发展要求，更好地全面系统地反映公众的意见与呼声。在监督权方面，公共政策的制定仍然不够透明，各级政府预算还处于半密封状态，各级立法机关的监督未能完全到位，司法监督中存在着不公现象，各人民团体、社会组织及大众传媒实施有效监督还在探索之中，公民行使监督权的机制与方式乃至整个监督体制都需改进。

　　（四）基本结论

　　导致权益失衡的原因是多方面的，其中，历史上的不平等、制度的分割与歧视、经济改革中的政策倾斜以及社会转型过程中的失范，是直接影响公民权益与社会公平的重要因素。如城乡差距与地区差距以及由于这种差距所导致的教育权益、就业权益乃至政治参与权的不平等，既是历史的不平等的延续，又有户籍壁垒的限制，还有公共政策倾斜与公共资源配置失衡等方面的影响；
社会保障制度的残缺与城乡分割、群体分割及制度安排中存在的歧视现象，也直接影响到公民合理分享国家经济发展成果。改革开放以来的地区政策倾斜和开放有先有后，以及鼓励部分人先富起来的政策取向，虽然符合渐进改革的规律并且确实有利于国家的发展，但也造成不同地区与不同群体获得的发展机会不同。加之从计划经济体制到市场经济体制的转型是一场全面而深刻的制度变革，在旧体制并不平等的基础上，从旧的有序到无序，再到新的有序，从旧的规范到失范，再到新的规范，必然需要经历一个过程，转型过程中出现权益失衡现象不可避免，改革与发展进步也需要付出相应的代价。

　　就总体而言，现实中存在的社会不公与权益失衡，是国家发展进步中的问题。如农民工与城镇劳动者不能同工同酬同权通常被看成是社会不公平的重要表现，但农民工的出现及其非农化进程，却是农民摆脱土地束缚并获得择业权利扩张机会的结果。从允许农民进城务工，到逐渐消除农民工就业的制度歧视，是国家发展进步的一个重要标志，然后才是根据现代化进程的要求妥善解决农民工的问题。同样，共同贫穷的时代不会产生严重的阶层矛盾，但现阶段的贫富差距却是在绝大多数城乡居民生活状况得到改善的条件下，越来越多的人进入富裕阶层的结果，从而也是国家发展进步的重要标志，然后才是一个需要解决的社会问题。因此，在现阶段，需要辩证地、理性地看待社会公平问题的进步性与发展性。当前对社会公平问题的看法，虽然较为消极与负面，但确实是国家发展进步及公民向上、向好追求的反映，表明公众关注社会公平，追求权益平等。这种价值取向不仅是公民个人追求的升华，也是国家走上文明的现代化道路的价值基础。

　　三、制度保障：促进并维护社会公平的根本出路

　　上述分析揭示出如下三条客观规律：一是历史的不平等尤其是贫穷落后状态下的不平等，绝非短期内可以纠正，而是需要经过一个相当长时期的发展才可能逐渐向平等或公平社会迈进。二是市场经济能够带来国民财富的快速增长，但绝不会按照社会公平或平等的原则分配收入。改革开放30年来，中国取得了举世公认的经济发展成就，却也导致了收入和消费的日益不平等，这是市场经济的内在缺陷，必须有相应的制度安排来加以调整。三是在改革开放完全改变了中国的落后、封闭与僵化局面后，社会不公现象也伴随着收入差距的扩大与权益失衡局面在某种程度上的固化而日显突出，不仅影响着人们的价值判断与情绪，而且对经济社会的健康持续发展构成威胁。

　　因此，迫切需要处理好效率与公平的关系，将市场经济改革的实践与社会公平原则兼容，实现社会和谐与社会团结。

　　受历史原因、自然原因、地区发展不平衡原因、家庭与个人原因、职业原因、收入分配原因、制度缺陷等综合因素的影响，每个人在社会生存竞争中拥有的财富、资源、机会存在差异，也就天然地具有起点的不平等。但通过制度安排与公共政策赋予平等权益，起点的不平等又是可以弥补的。

　　在发展过程中，可以运用相关制度平衡经济、社会、政治权益来实现并维护社会公平，结果不平等的缩小同样需要依靠制度安排来平衡不同阶层或群体的权益。

　　从现实出发，基于权益失衡与公众社会公平感的低落，我们有必要重新审视现行制度安排，并根据公平原则来重构或完善现行制度与政策体系，社会公平需要符合正义原则并能够实现共享的制度安排来保障与维护。

第一，清除制度性歧视，弥补现行制度安排缺失。公民权益的失衡，根本在于制度性歧视与制度缺失。任何制度安排都有其特定的时代背景，不可避免地会产生路径依赖。只要是选择性或限制性制度安排，就会有被排斥或被忽略的群体，不平等现象就会客观存在，并且极易被以法制的名义固化下来。例如《，义务教育法》应当适用于全国未成年人，但各地的具体教育政策却往往将流动人口中的未成年人排斥在公平教育机会之外；
现行的《劳动法》实质上只是一部适用于城镇劳动者的法律，农村劳动者与城镇劳动者同工却不能同权；
许多应面向全民的法律制度与公共政策，因其适用范围窄，在实践中成为一部分人的专利；
还有一些人群长期被法律制度与公共政策所忽略，处于制度缺失的状态。因此，国家应当清理现行各种法律、法规、规章中的制度或政策性歧视，尤其要尽快消除将人群依照地域、性别等进行分类并打上不同烙印的身份条文，消除特权阶层与特权群体，按照公平、正义的原则修订法律与政策条款。同时，要加快立法步伐，弥补制度缺失，让所有人的经济、社会、政治权益都能够被法律制度所覆盖，即使现阶段允许有一定的差别，(点击此处阅读下一页)也应当尽快填补法制的真空。

　　第二，改造事关公民基本经济社会权益的制度安排。按照保障公平、遵守正义、实现共享的原则完善事关公民基本权益的制度安排，应当成为促进与实现社会公平的基础性工程。重点要改造下列制度安排：一是在《义务教育法》及相关教育法制的框架下，增加公共投入，全面恢复义务教育的福利性，让所有适龄儿童都能享受平等的义务教育权益，在此基础上，增进中、高等教育的公益性，通过延长公民享受更高层次教育的年限而扩展其教育权益。二是创造并维护公平就业机制，清除各地就业市场上的歧视现象与阻碍劳动力自由流动、自主择业的体制与机制性障碍，完善劳动力平等就业的监察机制，提供发达的公共就业服务网络，真正落实全体劳动者的平等就业权。三是尽快完善收入分配制度，通过合理确定最低工资保障机制，规范有序联动的正常增资机制，完善工资、保险与福利三位一体的薪酬体系，逐步实现劳有所得、劳有所值、劳能共享，在提高劳动报酬占国民收入比重的条件下强化再分配手段，并确保公共资源均衡配置、反馈于民，使全体国民能够合理分享国家发展成果。四是加快建立健全社会保障体系。国家应当在弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民社会保障体系的基础上，不断缩小这一制度在城乡之间、地区之间、群体之间的差距与不公平，用是否公平和是否有利于缩小不公平作为评估现行社保制度及其发展的标尺，逐渐消除制度安排中的歧视与排斥现象，最终确立全体国民的平等福利权，实现全体国民都能公平享有社会保障的发展目标。[16]（P16）

　　第三，加大对特定人群的政策援助力度。以人为本的发展理念要求国家发展要以社会融合、社会发展与人的健康、全面发展为根本目标，强调优先保障弱者的基本权益，因为即使是相关制度公平，但弱势群体或者困难群体因自身条件的局限，也会出现权益受损的现象。如受教育权益的平等不仅取决于国家的教育福利水平，也与受教育者及其家庭的经济状况密切相关，因此，国家对于困难群体应该给予相应的教育救助政策。司法领域追求司法公正，但困难当事人却可能承担不起相应的法律费用，从而也需要有相应的法律援助制度。国家要根据特定群体的特定需求，运用相应的公共资源，采取有针对性的政策援助措施，为其享受平等的经济社会权益创造条件。

　　第四，积极推进民主政治建设，赋予国民以平等政治权益。一方面，在完善人民代表大会制度与人民政协制度的同时，积极稳妥有序地推进民主选举制度，包括消除公民行使选举权与被选举权时的身份差异，让城乡居民享有平等的选举权与被选举权，逐渐提高公民自由选择领导人的层级，保障全体公民平等参与国家的民主政治建设，并对重大经济社会事务行使当家作主的权力。另一方面，要落实公民的知情权、参与权、表达权与监督权。通过健全的法律制度，明确规范国家机关运行及其工作人员工作状况的透明度、各种公共政策制定过程的公开度，以及各种公共信息披露的及时性，将公开、透明作为基本准则，将涉及国家机密的事务作为例外处理，只有这样才能确保公民的知情权。要进一步丰富民主政治的方式、扩大民主范围、丰富民主内容，保障公众反映自己诉求的渠道畅通，理性而有序地表达自己的意见，落实公民对国家事务的表达权与参与权。

　　监督权的落实不仅要求公共政策的制定与实施过程更加透明，让公众自觉成为国家运行过程中的监督者，还要求强化立法机关、司法机关的监督，同时接受各人民团体、社会组织及公民个人、媒体的监督。此外，民主政治建设还应当包括建立国家机关工作人员财产申报制、实现权力机关的相互制衡，并杜绝权力精英与商业精英相勾结，消除各种权力寻租行为，真正实现国家机关工作与工作人员行为的阳光化，清除腐败现象。

　　总之，中国处于社会快速转型与经济新变革时期，利益结构调整步伐也在加快，社会公平问题日益凸显，不仅受损者有强烈的不公平感与受剥夺感，受益者也开始产生程度不同的不公平感。

　　同时，公平作为一种价值判断与主观感受，又是具有弹性并动态向上发展的，它根源于制度安排的不平等与权益失衡，也需要通过制度安排的调整来加以化解。不过，从不公平甚至歧视性的制度安排到能够公平地赋予全体公民以平等权益的制度安排，只能是一个渐进的过程，我们要辩证地看待当前社会公平问题及其两面性，在积极促进社会公平的同时保持发展理性，力争在构筑公民基本权益底线公平的基础上，有序提升公民的经济社会权益与政治权益，最终建成以平等参与、共建共享、公平普惠为主体性标志的现代化强国与和谐社会。

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　　来源：《中国人民大学学报》2009年第2期

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