毛寿龙：直管县财政的制度分析

　　我说的是省直管县财政的几个方面，最近财政部出了一个规范性的文件，主要是规定五个方面的内容，一个是收支划分，在省、市、县，尤其是市和县收入要分开，支出要分开，合理化分省与市，省与县的收入范围，市和县财政各自的支出范围是分开的。改革之前的情况，市里面做什么事情县里面出钱，市里的职责县里面出钱，县里面做什么事情让市里面花钱。现在规定市和县不得要求对方出钱。第一条很重要的，收支划分，如果假定中央省市县财政的收入和支出都是分开的，我们可以说这就是财政收入和支出的联邦制。分家了，过去单一制国家是全国一盘棋，各地的财政都是中央的。中央财政直接说我们国家总共财政6万亿，这其中包括乡级、县级财政，所有的财政都在里面，财政支出也是这样的。

　　按道理来讲中央财政支出只算中央直接财政支出，中央的财政包括两部分，一部分是中央直接财政支出，一部分是转移支出，一部分是地方支出。联邦主义很重要的特点是每一级政府有自己的收入和支出，每一级政府自己算钱，自己有什么收入来源就按什么收入，收入和支出分级。比如美国的联邦政府、州政府之间有什么收入是划分得很清楚的，个人的账单上就会告诉你这是联邦税，那是地方税。支出也是一样的，中央的事中央花钱，地方的事地方花钱，这是分开的原则。

　　还有一个原则就是转移支付。什么叫转移支付呢，过去是中央收钱转移支付给哪，某个地方多收点，某个地方多给点，转移支付实际上在不同的体制里面有不同的原则，如果按财政联邦主义的原则，转移支付是按照辅助性原则出现的。中央有什么事地方也有转移支付，一般来讲地方没有什么转移支付，中央根据自己的原则从地方收钱了，根据财政联邦主义的原则是上级政府和下级之间财政关系是辅助性的，我是中央财政，有省财政，县财政，市财政，哪个省感觉自己做事钱不够要向中央申请(因为公共服务要均等化)。县里钱不够也可以向中央申请，原来的单一制中央集权的财政是把钱收上来发下去，收上来是一级一级收，县交到市，市交到省，省交到中央，支出的时候是中央直接花一部分，转移支付一部分，把钱从上海收来支付给青海，不是直接支付到青海的旗或乡镇，但是这么一搞，青海也有富的地方，浙江也有穷的地方，有些县的财政几百亿，有些县的财政刚刚过一个亿，浙江有30多个全国百强县，有50多个县不是全国百强县，其中一部分是贫困县，可能跟其他穷的地方的富县相比还是穷的，这些地方是需要转移支付的，但是中央有没有必要向它转移支付，按道理应该是给转移支付的。

　　好像我们抽样调查一样，按道理应该是直接抽个人是最好的，先抽省再抽市、县、村再抽个人就会有很大的偏差，最好的方法是中央直接补到个人。如果是公共服务，哪一级需要什么样的公共服务，中央就直接补给到那一步是最好的，比如这个县要修公路，但这个县认为这条路有国家的战略性质，中央应该给点钱，然后就可以申请。中央说可以，直接给你钱，没有必要通过省和市。中央的事情自己直接足额支出，不能要求地方配套，搞一个工程是我的，最后说地方配套一半，这是不行的，但是地方可以要求中央配套，这个工程需要2亿，地方只有1亿，根据中央的原则，GDP平均数以下，财政收入平均数以下可以向中央申请。

　　原来是市管县，现在走向省直接向县和市管理，财政预决算往前走了，有一个是没有必要，市财政和县财政自己算了，市财政还要汇总，把区和县，有关县的预算都汇总，我不知道有没有省直管的县是否不要汇总，假定奉化直管宁波不要了，假定金华和义乌独立了，总算的时候可能还是算里面，决算的时候是自己算自己的，汇总的时候数据还得区分，把你们的收入算成我的收入，别人来看的时候还得把我的收入单列。

　　资金往来，建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间的日常资金往来关系，省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。省直管县的核心要点是省直接面对县，而不是取消市。好像是团长、营长、连长，团长面向营长，营长面向连长，现在有很多独立连，团长面向营长，营长下面有准营长，连长独立了直接面对团长，中国的财政层级变了，成为中央、省、地级市、县级区(街道)，或者是中央、省、县(市)、乡镇。县(市)已经是作为实体性的基层政府了，地级市不是一个区域性政府了。

　　现在若干的关注点，省直管县财政改革，一方面减少行政层级，又不触动现有的行政等级体系，财政上切断地级市和县之间的关系，不取消地级市，解决了几个问题，一个是市财政搜刮县的问题，很多县没有财政，市的财政钱比较多，而且市往往是两套班子，一个机构两套班子，一套是针对农村县的，一套是针对城市的，是区域性政府和实体性政府的做法，实体性政府是直接面向老百姓提供公共服务的，区域性政府就是下级政府的政府，省政府是不直接管理老百姓的，是所有的地级市和县政府的政府，没有听说过谁是中央政府的户口，中央也不直接面向老百姓，中央政府是省市自治区政府的政府，这是区域性政府。

　　关注点是财政上市截留省的财政，财政上提升了县的财政层次，相当于过去的计划单列市成省，但是财政可能单列，财政的收入是一样的，原来宁波是计划单列市，省财政算还是算的，省收入和支出跟宁波基本上没有关系。我要去宁波找人，通过省财政厅找人，老关系还可以找找，时间长了就不行了。我去义乌现在省财政直接管，找省财政厅的人直接找就很方便，等于提升了一个层次，如果普遍执行就不见得是计划单列了。提升了县的财政位置以后有利于农村的发展，有利于县的发展。很多人讲浙江的省直管县很重要的好处，浙江的八九十个县有三十多是百强县，宁波所有的县都是百强县，在宁波的贫困和富裕县的区别是百强县里面的区别，一个是十几名，一个是五十多名。虽然位列百强县，但是里面比较穷的县属于“宁波的西藏”，五十多位，财政也是几十个亿。跟现在的行政层级运作的等级地位有直接关系的，山东的县就很穷，没有一个县是发展得很好的，因为山东是地级市发展得很好，权力非常大。江苏集体经济比较发达，地级市发展得很好，太仓县，昆山发展得也很好，有一些发展得也是很好的。

　　很多人讲到底是提升了县的位置，还是降低了县的位置？从现有的等级体系是提升的。我们理想的行政关系应该是什么样的？我们搞清楚理想才知道目前的情况是什么样的。第一，应该对现有的政府做一个区分，区域性政府和实体性政府，实体性政府就是直接面向老百姓的基层政府，基层政府可大可小，不要认为是行政村就是基层政府，行政村如果是政府的话是区域性政府，几个自然村相隔几十里地，那肯定是区域性政府而不是实体性政府。实体性的政府是自然村的村小组，村小组的组长是直接面向老百姓的，要规划整个村的污水处理，道路硬化，整体的生产布局。比如你们家种南瓜，他家种油菜，整个村的发展规划。或者是水利工程有一个集体的规划，村里面要不要搞卫星电视，公共服务是直接负责的，行政村只是为村里面负责就变成特权政府，区域性政府如果跟某一个行政村，自然村的关系特别好就是偏向于他的，比如省政府是偏向于省城的，浙江省政府把杭州搞得好好的，安徽省政府把合肥搞得好好的，合肥天然不是发展的料，把安庆弄得没有发展，合肥也没有发展起来，所以安徽没有什么大城市。中国是把首都，首善之都北京搞得好好的，还把上海搞得好好的，区域性政府如果是有一个所在地的话，这个所在地肯定是特权政府，北京市绝对是特权政府，美国的华盛顿DC就是有点特权政府，房价涨得不得了。如果首都不在北京的话，北京的房价也不会涨成这样。

　　区域性政府和实体性政府应该分开，区域性政府和实体性政府的特殊关系应该切断，中央财政直接面对任意的实体性政府，中央不要把钱直接给省，给了省以后再挨个走，有什么项目直接面对，全国符合条件的都来申请，没有必要让省都跑到北京来找，而且都是公开的，4万亿给谁都公开，哪些省有条件来申请，哪个镇有条件都来申请，不要有办事处，中央有专业的人员帮帮忙就可以了。省直接面向市和乡镇就可以了，县就没有必要了，区域性政府直接获得收入，或者是通过平衡获得收入。区域性政府是直接支出或者是转移支出，区域性政府有区域性协调的工作，省高院是区域性的，这个省的高院是省政府直接支出的，区域性道路网的建设，邮政补助，这个省的大学，这个省的消防系统，公安厅、国家安全等等，肯定有一个特殊区域规划可以财政支出的。还有一个原则是公共服务尽可能在下一层是最好的，中央不要直接提供教育，教育部部属大学没有意义，我上部属大学的就是中央的人，上了地方大学就是地方的人，人为地把人分为不同档次，你是中央的所以你是老大，而且是中央财政给予某些大学是没有必要的，每个人都应该平等地获得公共资源，而不是说跟省一样，靠得中央越近，越是中央级的机构越能够得到更好的财政支出。

　　从这个意义讲，区域性政府是直接支出，而不是支出特权性质，中央搞个幼儿园就麻烦了，中央级幼儿园，总政的，全国人大幼儿园，中南海幼儿园，外交部也有幼儿园，从小抓外交官？体育总局幼儿园，北大幼儿园，人大幼儿园，人大附中可以上人大，北大附中上北大，子弟中学就是子弟中学，不要讲附中。好像中学和大学连读，没这个意思。不是说因为离中央近，部级大学就一定要办成好中学，重点中学，国家猛投钱。所有的公共服务都是尽可能贴近老百姓，如果不贴近老百姓肯定是特权，以后这种特权肯定会取消的，现在没有取消，当然我们的理想应该是这样的。不是说我们家孩子必须上中央级幼儿园。中央级的食堂也不见得就很好吃。

　　公共服务的下沉使公共事业单位，公共服务单位都没有官本位的体系，级别都没有关系了。

　　第二，理想的层级关系，国家—省—地级市—社区；
或国家—县—乡镇—自然村，这几个不是等级关系，没有说国家是一品官员，省级是二品官员，到县级是七品芝麻官，到了村级就什么都不是。市场经济的好处是一个村的资产达到几百个亿，凭什么说村就什么级别都没有？一个县级市的市长财政才一亿，人家一个村几十个亿，凭什么说村长不比县大？所有的实体性政府大小级别一律平等，官员除了聘用的，其他都应该是本地化的，什么是本地化？就是他本人在当地消费，孩子在当地上学，在当地有住房。不能在北京纳税跑到上海当官，个人所得税在哪个地方纳税，在哪个地方享受公共服务，人和公共服务有是关系的。如果要选择也可以，到其他的地方就当聘用官员。全国“面向”各级政府，而不是“领导”各级政府，国家的专有职权是面向全国企业、事业、个人，而不是通过地方政府面向企业、事业、个人。所以不应该存在所谓“中央级企业”，国企最后变成国家的特权企业，中央所有的部委都拿它没有办法，说环境保护部的官还没有他大怎么管他，国有企业财大气粗，你环境保护部的部长一个月多少钱？顶多一万，我国企是280万，这还是中央管的，我五千多万你算老几？所以中央级企业这种称法都不对，应该是政府直接面向企业，企业给当地政府交税就行了，给当地提供公共服务。

　　整个政府是块块化管理，而不是垂直管理，如果是垂直管理就是地方的公共服务单位的完整性得到破坏，只要有条条就会有非正常的转移支付。我是教育部，教育厅，教育局，肯定有转移支付关系，想切断财政关系不可能，市长和省长两个人说好互不要钱，但是厅长和局长两个人就不好说了。财政部可以说，财政厅不问财政局要钱，市财政局不问县财政局要钱，但是其他的职能部门，尤其是上下垂直的时候，到底算谁的？所以条块关系没有了，只存在块块关系的辅助性原则，而不存在条条的上下级领导关系。财政收入和支出的理想关系应该是块块化是核心，财政支出的转移支付是辅助性原则，上级政府对下级政府是辅助，而不是管理或者领导的关系。省财政直管县里面包含的很多原则实际上是跟未来的理想模型越来越接近了。

　　省财政直管县的另外一个意义就是，从现行自上而下复杂而内耗的体制，走向各自分治，上级辅助下级，合作共治的多中心治理体制。财政省直管县，是很关键的一步。要降低交易成本，突出分级提供公共服务的体制意义，公共服务突出政府是为了服务而不是统治的治道新理念。政府的层级应该按照公共服务的需要角度思考政府的层级关系。这是一个新的治道理念。这个变化很难变，我们常说多中心制度在中国是理想，辅助性原则是理想，实际上是空想，但是省直管县走出来，还有其他的法规都可以看到这个方面。通过关键性的技术性的变革，为理想的政府间关系提供良好的财政基础，这是一个良好的渐进之路。

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