赵俊臣：天津宅基地换城镇房的成功经验与失误

　　自2005年下半年开始，天津市率先在“三镇”(大良镇、华明镇、小站镇)“两村”(南北辛庄村、后蒲棒村)开始了一场自上而下的土地变革，试验以“宅基地换房”的方式推进小城镇建设。到目前，天津市除没有农业的 6个区，其他 12个区县的“宅基地换房”已全面铺开。根据天津市发改委的说法，以“宅基地换房”，就是在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变，以不减少耕地为前提，高标准规划、设计和建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。

　　据报道，天津市探索的“宅基地换房”试点，受到了社会各界的普遍关注。赞扬的，主要是行政机关，例如，国家发改委认为，天津用宅基地换房建设小城镇，富有新意，符合我国保护耕地基本国策，有利于在建设社会主义新农村方面探索出一条新路子。国土资源部把天津列为全国土地挂钩试点城市。持批评态度的，不满意的，主要是一些资深媒体记者采访的一部分当事农民，原因在于改革试点过程中工作粗糙，没有广泛征求意见，有的出现强迫命令;名曰是宅基地换房，实际上换的是农民宅基地上的房子，城镇房屋补偿面积太小，以市场化比较的土地增值被政府和开发商拿去太多;多数农民进城后没有工作可干，收入比过去种水稻时有较大减少;农民集中居住之后，集体经济组织的资产以及土地增值收益怎么分配、农民如何入股等尚无具体办法;搬迁到城镇的农民如何参与原住地复垦项目的收益分配仍不明朗，如此等等。这些批评意见非常中肯，非常重要，说明了改革方案还有继续完善的必要，值得天津市领导认真吸取。

　　我完全赞同批评者的意见，如果天津市不把这些意见当成一回事，那么一个出发点好的改革就有可能酿成大错。我还认为，如果放在全国农村改革的全局中考察，天津市“宅基地换城镇房”的改革试点，确实具有历史性的重大意义。

　　一、可以复制成功的农村城镇化模式

　　城镇化是衡量现代化过程的重要标志。所谓城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程;是以工业、服务业为主体的非农产业集聚发展的必然结果;是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程;是传统农村向现代城市文明的一种变迁;是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。

　　农村城镇化可以有多种方式和途径，各地都曾出现过依靠行政力量大力发展小城镇而不成功的案例，至今使人记忆犹新。想当年，决策层肯定了著名社会学家费孝通先生的“小城镇，大战略”后，许多地方闻风而动，把乡镇政府驻在地规划为小城镇，企图利用行政中心的政治优势，启动经济发展。作为政府所在地，当然是行政中心，但是要成为经济中心，就必须要有一定的企业作为基础。我在中西部的农村调研时，许多乡镇政府所在地的规划确实很宏伟，钱化了不少，房子也盖了不少，什么交易中心、信息中心、服务中心一应俱全，但是事与愿违，除了少数发达地区外，几乎所有的乡镇政府驻在地并没有成为经济上的小城镇，原因就在于没有经济作为基础，没有企业给予拉动与支撑。

　　与政府规划所不同的，是1980年代中期后出现过的农民办乡镇企业、集聚村民成小城镇，被学者们总结为“有特色的城镇化道路”。但是，这一道路受到了两个因素的制约：一是政策规定乡镇企业不准占城镇土地，于是也就不得不“村村冒烟”;另一个是后来国家整顿“五小企业”，许多企业或因污染环境、或因技术含量低下而被关闭，有的则是因与国有大企业大集团公司争原料、抢市场，而被“勒令停产”了。搞得好的仅仅是个别的，例如国人曾经欢呼过“华西村模式”，早已是名副其实的城市，而不是“村”了，那显然归功于有一个有头脑的“当家人”，不过经验没有推广价值;另一个国人曾经欢呼过“南街村模式”，由于是依靠从中国农业银行累计贷款17亿元多，来大办村办企业，也成为了一个小城镇，脱离了“村”的外壳和实质，不过全国所有的村都是学不来的。这是因为，中国农业银行再也拿不出也不能够再拿钱来“无偿”地“垒”典型了。

　　天津市的试点是一个全新的小城镇建设模式，在原有的小城镇里建盖生活设施齐全的住宅区，安置让出自己宅基地村民，从而扩充了小城镇的人口，提升了人气，具有了外部复制的可能性。

　　但是，天津市试验的美中不足是，所建造的新城镇没有考虑进城农民的工作问题。事实早就证明，没有产业、企业作为基础，小城镇是“站立”不起来的。据报道，华明镇政府在规划中早就提到，未来安置区会有工业园区，将是村民谋求新职业的主要场所。当然，从经济社会发展规律来看，凡是有人群生活的地方，老百姓会自发形成自己服务体系的。君不见，当迁移来不久，走进华明镇的各个小区，随处可见村民家窗户上的“超市”、“理发”、“诊所”、“裁剪”、“小学生辅导班”等字样。原来的农民经过转变，成了“售货员”、“理发师”、“医生”、“裁缝”和“老师”。不过，这种自我服务毕竟容纳就业人数不多。在此，人们期待着政府规划的“工业园区”，早日变成现实。

　　二、农民市民化的一条捷径

　　农民市民化是人类社发展的必然趋势，是一个不以人的主观意志为转移的规律。当前，农民市民化有着十分重视的意义。按照学者们一致的看法，农民市民化对于“三农”来说，是快速减少农民数量，直接提高农民收入的必由之路;是促进土地的流转和规模经营、提高劳动生产率来增加农民收入的不可少的手段;是提高农民素质，促进农民全面发展、增加农民收入的重要途径;是拉动对农产品的有效需求，改变农产品价格疲软状态，增加农民收入的有效措施;是促进人口、资源和生产向城市集聚而辐射带动作用，促进农业和整个农村经济的发展，提高农民收入水平的重要条件。农民市民化对于城镇来说，是快速增加人口、刺激需求、活跃市场的途径;是提供稳定劳动力、尽量满足社会需求的需要。对于整个国家与社会来看，是顺应历史潮流、国家繁荣昌盛的必走之路;是体现社会公平，促进人的全面发展，维护社会稳定的有效措施。

　　农民市民化有多种形式和途径。例如，农村青年通过上大学，毕业后就可以理所当然地成为官员、学者;参军退伍后，也有可能留在城市工作;农民工进城打工变成为产业工人，其中极个别的成为城里人，但是百分之九十九点九九的都仍然是农民，而且不论他她们在城里如何苦干，都很少被官方和城里人认可;至于有个别人能够掏钱买城市户口，前提是必须有钱。

　　始于上世纪70年代末的新一轮城市化浪潮，并没有按“农民市民化”的模式推进，而是在“离土不离乡”的理论指导、“盲流”口号指责和户籍制度的严格控制下，以牺牲农民工的劳动权、收益权、城市城镇居住权、社会保险权、家庭生活权等代价的。文人们用“迁徙候鸟”来形容进城打工的农民工的处境，是非常确切的。这一“中国特色的农民工”模式，带来的是社会的极大不公平、春节期间的交通大拥挤。

　　最受人垢病的是“暂住证”。明明是中华人民共和国公民，在中国领土上居住却不被允许，而只能是“暂住”，被许多人叫做“打工仔”、“外来妹”、“进城嫂”。后来，有的城市发明了“居住证”，以与当地长住居民——城里人的区别。据报道，这“居住证”，可以让进城农民工享受免费的就业培训、和本地居民一样参加社会保险、免费获得艾滋病等特定传染性疾病的检查和治疗、在街道和镇计生服务站享受免费计生服务。而这些所受服务在原来“暂住证”时代是没有的。

　　现在，天津市的试验，为农民市民化，提供了一条新的途径。一方面，农民们整村的搬掉迁到小城镇，仍然保留了“村集体”的建制，。另一方面，据报道，天津市政府还从社会保障入手，多渠道解决搬迁村民的就业问题，通过增加农民的“薪金”、“养老金”、“租金”、“股金”，使农民真正安居、乐业、有保障。政府将土地增值收益用于搬迁农民的社会保险，搬迁农民达到规定的年龄(男60周岁、女55周岁)，可以享受到每月400至500元不等的社会保障金，不但解决了后顾之忧，而且还为在城市扎根创造了条件。

　　但是，天津市的试点也还有不完善的地方。例如，据报道，华明家园的村民身份至今并没有改变,仍然是“农业户口”。由此，生活在城镇中的华明镇村民，只能叫作“准居民”。而在全国其它地方，已经开始从对农民工的歧视包含制度歧视和社会歧视两方面，进行比较彻底的改革，例如从称谓上把“农民工”改称“新市民”，从最初排斥、歧视“农民工”，到现在逐步认可、接纳“农民工”为“新市民”，凸显社会态度的转变。天津市的村“宅基地换房”改革，如若不能在对待“新市民”的理念、态度和政策上有一个脱胎换骨的转变，则是没有抓住改革的真正要义。

　　三、国家坚守18亿亩耕地红线的一块“大肥肉”

　　我国是一个人口众多、耕地较少的大国，为了解决吃饭问题，决策层制定了一系列被称为“硬”的措施，监守18亿亩耕地红线就是其中之一。2005年，在制定“十一五规划”时，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。

　　坚守18亿亩耕地，无外乎两种办法：一是减少现有耕地改作非农用地的步伐。这一直是中央政府严格要求的，出台了许多措施，例如大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动等，不过实践中收效甚微;二是新增耕地面积，问题是现实中没有那么多的可开垦的土地。因为荒地被列入林业部门严格管理的范畴，农民开荒是严格禁止的。所以，许多专家对能不能坚守住18亿亩耕地红线，持怀疑态度。用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元教授的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006底全国尚存的18亿3100万亩耕地只能支撑区区五六年时间。尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。

　　现在，天津市宅基地换房，找到了一条增加耕地的有效渠道，让人鼓舞。在天津市的试点期间，国土资源部发文要求，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成“建新拆旧”项目区，通过“建新拆旧”和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。2006年4月14日，天津等五省市获得国土资源部批准成为第一批试点，“宅基地换房”项目由此获得政策支持。正如关注天津市改革的专家所说，能否真正把农民宅基地复垦成耕地，实现耕地总量不减，质量不降，动态平衡，是宅基地换房成败的关键。天津市的有关官员也承认，复垦需要时间，因为旧宅基地是生土，要变成熟土至少需要三年。只有复垦成功了，才能说换房换出了效益最大化。

　　据有关资料统计， 中国农村有建设用地24800 万亩， 其中 80%(约2 亿亩)是农民的宅基地。在十七届三中全会明确了农村土地流转的原则思路后，农民的宅基地正在成为各方力量争食的“金矿”。在此有三种思路：一是把2 亿亩宅基地的一部分复垦成耕地。二是2 亿亩宅基地商品化或者流转，可以成为农民增收的渠道;三是象天津市那样把农民腾出的宅基地作为城市扩张的空间。据报道，天津市宅基地换房模式是：一块宅基地征为国有，三分之一的土地给农民盖楼，三分之一的土地给开发商商业开发，以此收益为农民盖房，剩下的三分之一政府自用，比如建开发区招商引资等等。在此，根本没有宅基地复垦的任何计划，这不能不让人大失所望。

　　天津市宅基地换房改革另一个让人忧虑的问题，是怎样正确处理和保护农民土地承包经营权。据新华社/瞭望东方周刊记者报道，2007年3月份起，天津市葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，把全镇土地包括耕地收归镇政府，通过耕地指标“占补平衡”的整合后，将农地转为国有再招拍挂出售。但当地政府并不承认这一尝试，葛沽镇副书记齐勇解释说，这一做法目前只是滨海新区综合管理配套改革设想,并没有实施。在记者采访过程中，当地村民表示，政府确实征收了部分耕地。一份由葛沽镇发给当地村民的整合工作协议书上，明确指出“村民需要放弃在本村的所有集体土地的承包经营权，并放弃对原承包经营土地的所有权和权益，交给村委会，由村委会负责集中流转给镇政府和联合公司。”如果这一报道属实，确实有一个农民土地承包经营权属的保护问题。

　　农民土地承包经营权属的保护问题，理论界早已形成共识，一致认为现有征地模式的实质是剥夺农民利益。，即“政府低价从农民手里征地，‘三通一平’后高价卖给开发商，开发商开发后高价卖给城里富人”。在这一过程中，地方政府可以说是玩了空手道，“空手套白狼”，又显示出了“政绩”，积极性非常的高;开发商获得了超额利润，积极性也很高;农民手里的土地被迫以低价被征用后，为数不少的补贴费还不能如数分给各个农户，生产劳动没有了对象，低保又太低，生活陷入了困境，成为了作贡献者和“牺牲者”，除了上访别无办法，由此造成的社会不公平、社会不稳定，不可小视。总体上看，这样的模式到了彻底反思、认真纠正的时候了。希望天津市的改革不要重复这一模式。

　　作者单位：　云南省社会科学院

　　(本文原载：中共中央党校《理论前沿》杂志2009年第15期)

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