管荣开：“省直管县”改革的关键是明确责任

　　当前在全国推开的“省直管县”改革，不是简单的权力上收，也不仅仅是绕开或越过“市”一级了事，而是行政权力在省、市、县政府间转移或调整问题。现代的公共经济学理论认为，公共经济体制安排应该合理配置责任和权限，权力应该受到约束，权限应与责任相对称。我们应在进一步探究职责与任务、权力与利益连带关系的基础上，用地方政府管理和服务社会的职责和任务纵向配置的角度来分析研究省、市、县三级政府的关系，按照科学发展的原理和原则进行“省直管县”调整，则可以自然和自如地达到国家职责和任务优化配置的目的。

　　“省直管县”改革中市级权力的转移———上收与下放

　　笔者先以河北省的“省直管县”改革为例进行一个简单探讨。河北省的“省直管县”改革从2005年搞“扩权强县”开始。当时，省政府为加快县域经济发展，推动城市化进程，按照“责权统一、重心下移”的原则，扩大了22个县的管理权限，主要体现在发改委系统审批权限的调整上，这22个县因此被称为“扩权县”。这次省、市、县之间行政权限的调整，主要是有些审批权从原市级或者上收到省级，或者下放到县级。这里有几个问题值得讨论：

　　1. 扩权不全面。扩大县管理权限的基本原则是“责权统一、重心下移、能放都放、依法依规”，这对所有县都有普遍意义。如果减少了管理和审批层次，就可以起到“提高工作效率，降低行政成本，增强经济活力”的功效，那么，它就可以推广到所有县，而不应只限于有限的这22个。而扩权的第一批试点县之后，至今再没有第二批。

　　2. 强县不平衡。这第一批22个扩权县(市)虽然只占136个县数目的16%，但其地域面积占全部136个县(市)的21%，2003年人口占22%，GDP占到28%，地方财政收入更占到31%，而可以反映发展速度的固定资产投资则占到27%。总之，这22个扩权县既是大县，又是实力雄厚、财政收入充裕的强县。这次改革目的是“扩权强县”，而现实情况却是“强县扩权”。

　　3. 区划不完整。在一个市的行政区划中，有少数县被扩权了，其事项不再属市审批或管辖;多数县没扩权，仍然属市管辖。这样，整个市的行政区划被分割而失去完整性，影响整体规划和布局。

　　4. 成本或提高。扩权的这些只是对过去的财政体制和部分管理体制有所突破，还没有真正涉及行政体制问题，与原隶属的省辖市管理还没有完全脱钩，还有上下级关系。这就增加了这些县协调工作的难度。再者，扩权县的有些事项可以自己审批了，但有些事项还要由市里或省级审批。这样一来，扩权县的公车不仅要往距县城较近的市区跑，而且还要往较远的省城跑。这必然在某些方面降低办事效率，加大行政成本。

　　从今年开始，河北省的43个产粮大县与原来的21个“扩权县”(原来有一个县改划为市区)统一称为“省财政直管县”，但它们只是在财政系统实行省直接管理，别的审批权限并没有扩大。

　　国家审批制度的改革，一方面是审批权限的下放，另一方面是审批权限的减少和取消，是将发展经济的权力由官方向民间过渡、转移。因此，扩大县的管理权限，一方面是扩权县的审批权限的扩大，是接收由设区市“下放”的审批权，而不是“审批权”向上的转移;另一方面是上级审批的减少和取消。问题的关键在于，如果管理方式不变革，不取消那些莫名其妙和莫须有的审批，假设省要对县“全管”起来，全省所有县(市)原来须报设区市审批的事宜统统都报省里来批，省里纵有“三头六臂”也忙不过来。因此必须加紧以“审批制度”为中心的政府管理体制改革。

　　政府当前管理体制中权力的运行———法治与人治

　　当年曾经的“地市合并”造就了目前的“市管县”体制，这是1983年以来逐渐形成的，对中心城市的形成和促进城乡发展起了一定作用。而今，期望值很高的“市带县”变成了被人普遍诟病、言必称抛弃的“市卡县”、“市刮县”，这种蜕变何以发生发展，必须深入探讨其机理和体制原因;从“市管县”到 “省直管县”的改革也不能仅是简单地绕过或越过“市”一级了事。只有认真总结这其中的经验教训，以后才能避免再走弯路。

　　当年推行“市带县”体制，许多人怀着一个美好的愿望：中心城市带动周围县区乡协调发展，同步富裕。但因为城乡二元社会结构的存在，从管理体制看，城市的不少规章制度同时也影响和限制着县域和乡镇经济的发展;从财政上看，上级拨付的资金专款在经过市一级之手再分配时，出现了截留、挤占、挪用等现象。这首先是因为经过了“市”这级，才出现此问题;但如果县级专款用法定形式公开发放，虽也经过市级而使它没有权力克扣和占用，那岂不同样可防止此类问题发生吗?

　　政府间的管理方式落后是我国的基本国情之一。如果是法治国家，凡事都有法律法规可循，可以照章办事，因此节省人力，减少行政层次。我国法律法规还不健全，多是实行人治式的集权，实行“人对人”、“面对面”的领导，凡事随机决策、一事一议、临时动议，现场办公的情况还时有发生，许多事全靠“一把手”说了算。这种“基本国情”与我国现行的较多政府层级有紧密的相关性。

　　现在流行的政府间管理方式改革，无论“市管县”，还是“省管县”，还有诸如“乡财县管”、“村财乡管”之类，纵然“管理者”与“被管者”有所改变，但总是离不开一个“管”字，就是政府间“谁是上级、谁是下级，谁管谁、谁被谁管”这种管辖、命令、所属、服从的关系没有变。总之是下级没有能力管好自己，必须要靠上级来管，上级说“管”拿过来就管。“审批情结”与这种命令与服从关系一脉相承，是它的具体表现。我们好像特别喜欢分等划级：县有县级市、扩权县、非扩权县;贫困县还有国家级和省级之分。有级别就有高低之分，有重点就有区别对待;有了级别和重点，就有了参差不齐、亲疏各异的政策倾斜，从而也必然需要有“下级申报、上级批准”这一整套程序。于是，上级的权力自然就凸显出来，加强起来。事实证明：权力的金字塔是靠社会等级制度来维持的。这正体现了中国的浓重特色———“人治”和“官本位”。这不是民主的做法、法治的做法，其与真正的法制社会相去甚远。

　　公共经济学论对政府权力的约束———与公共责任相对称

　　按照公共经济学理论，满足人群公共需要的物品称为公共物品;围绕提供公共物品在国家机构体系各环节、各部分、各层次之间配置责任、权力、利益的一整套规则和制度体系，就是公共经济体制。公共经济体制必须实现效率、公平、民主和增强国家凝聚力四个主要功能。为此，公共经济体制的安排应遵循“责任与权力对称;集中与分散适度;激励与约束兼顾;基本稳定，渐进调整，统筹设计，依法确定”等主要原则。

　　公共经济责权在各级国家机构之间的纵向配置，在整个公共经济体制的安排和创新中占有极其重要的地位。配置得是否科学、得当，既直接关系到国家宏观调控效果和国家整体凝聚力，也关系到公共资源配置的效率和公民民主权利的落实。要在多级政权机构之间科学地配置公共经济责权，要遵循“优先配置于基层政权机构、不同层级政权机构的比较优势”等基本原理。公共财政支出责任在各级政权机构间的纵向划分也要遵循“与公共经济责权一致性、成本补偿、与辖区居民受益紧密衔接和与财政收入筹集能力相适应”四项原则。

　　为了确保公共经济效率并防止公共权力的滥用，就必须将公共经济的责任与权力在横向并立的各个职能机构和纵向延伸的各级政权机构之间加以合理配置，围绕公共物品的最佳提供形成一整套科学的既分工协作又相互制约的规则体系。“依法治国”，就是实行法治，各级政府分清职责，明确任务，并且以法律形式固定下来，稳定起来。大家的行动除了遵循公认的伦理道德规范之外，主要还严格遵守法律法规的限制和约束，并不存在或主要不是“谁管谁”的问题，而是服从共同制定的社会行动规则。

　　“省直管县”重在职权明确

　　管理型的政府如果有了管理社会的权力，自然也就同时有了侵占社会利益的机会和能力。民众失去了监督和批评、纠正政府的权力，也就不能有效维护自己的利益。公共经济的责任与权力从其性质上是分为若干层次的，具体可分为决策性、执行性、监督性三大类。从横向上分，决策性权力应该由人大系统掌握，没有掌握的应该收回，从而利用权威，发挥权能;执行性责任应该赋予政府机构，政府应该回归本位，忠于职守，恪尽职责，完成任务;监督性责任与权力则可分散在人大系统、新闻媒体、社会公众等各界。这才应该是省直管县改革达到的目标。但在我国现在却存在着这样的一种现象：按道理，作决策的人应该多开会，充分讨论，从而形成公平、合理的决议;办事的不必多开会，应该多参加培训。而实际上我们的人大一年只开一次会议，政府官员却整天在文山会海中疲于奔命。现在，人大好像只是立法机构，而政府倒成为决策机构，这不能不说是国家权力机关职能的混淆，决策部门和办事部门关系的颠倒。

　　因此，说“责、权对称”，不如就说“责任明确”更恰当些。从最重要的财政体制上说，明确支出责任，就是要根据各级政府所负责的事情，确定应该拥有的财力，收入不足支出部分由上级政府转移支付解决。各级政府自己花自己的钱，把自己负责的事办好，对自己的事负全责。依据这种理论来实践“省直管县”，把“省直管县”改革纳入调整省、市、县之间的职责关系的框架中，“省直管县”改革就可以全面铺开，统筹安排，配套推行，深入拓展，才能保障改革的科学性、合理性，从而达到自然且“无阵痛”的优化调整的目的。(作者单位：河北省财政厅科研所)

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