许耀桐：改革开放以来政治领域的重大突破

　　在中国实行全方位的改革开放中，政治体制改革是一个重要组成部分，起着至为关键的作用。回顾改革开放30多年来，中国的政治体制改革取得了显著成果，从国家的政治意识观念到政治生活实践都发生了巨大的变化，并推动着政治建设沿着科学发展的轨道继续前进。改革开放进程中政治体制改革所取得的重大突破，择其大端有如下5个方面：

　　 （一）坚决、果断地废除了干部职务终身制

　　新时期起步的政治体制改革，是从改革干部制度着手的。传统的苏联社会主义模式有一个严重弊端，就是各级干部职务没有明确的任期和届期规定，领导人在任上一直干到逝世为止，斯大林本人就带头搞了党和国家领导职务的终身制。二战之后诞生的一系列社会主义国家包括中国在内，无一例外沿袭了斯大林的做法。干部职务终身制，是受到封建主义的影响，是封建社会的遗害，长此以往，就会造成官员老化、庸官充斥，给党和国家的稳定发展，埋下很大的隐患，必须予以彻底革除。

　　1980年8月，邓小平明确提出要废除终身制，强调指出必须健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期作出适当的、明确的规定。1982年2月中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》规定:担任中央、国家机关部长级和省一级的主要负责同志,正职年龄不超过65岁,副职年龄不超过60岁；
担任司局一级领导职务的一般不超过60岁。1982年12月《宪法》规定,各种国家最高职务的每届任期为5年,连选连任但不得超过两届。2006年8月《党政领导干部职务任期暂行规定》，规定了中央和国家机关工作部门、机构的正职领导成员和地方县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员以及省级工作部门、机构的正职领导成员的任职期数和任职年限，党政领导职务每个任期为5年，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；
党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任其他同一层次领导职务。对各级干部明确职务的任期、届期和退休年龄，废除、终结了终身制，由此掀开了我国干部队伍建设的新的一页，保证了干部队伍充满活力、朝气蓬勃。

　　（二）成功地破解了党政不分、以党代政的难题

　　政治体制改革的核心，是执政党如何正确地处理党政关系，形成适合社会主义国家发展规律的领导体制和执政方式。改革前我国政治体制的一个严重缺点，就是权力过于集中。实行党的领导，变成了党政不分、以党代政；
加强党的领导，变成了党包办一切、干预一切。党政不分、以党代政，成为政治体制的症结和改革的难题。

　　破解党政不分、以党代政的难题，关键在于区分党政不同性质。中国共产党是领导党、执政党，但党本身并不是政权机关，政府才是政权机关，直接行管理权。如果党直接行使政权机关权力，实际上把党的性质等同于国家政权机关本身。这一方面使党陷于行政管理的琐碎事务之中，妨碍了对整个国家进行整体的领导；
另一方面也导致政权机关的混乱，出现机构重叠、官僚主义的现象。实行政治体制改革后，中国突破了党的一元化领导体制，即党无所不能、事无巨细地对一切进行领导的格局，科学地定位了党政关系。历经多年，十六大报告对此作出了准确、完整的阐述：党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；
支持政府履行法定职能，依法行政；
支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。由于成功地破解了党政不分、以党代政的难题，使党集中了精力办好四件大事：一是党的领导是最高层次的领导，进行政治原则、政治方向和重大决策的领导；
二是党向国家政权机关推荐重要干部，同时向国家机关中的党组委派干部，以实现党的领导；
三是党通过自己的组织和党员，起先锋模范作用，做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众在国家政权机关的领导下进行社会主义建设；
四是党要管党，对自己的干部和党员加强监督。除这些外，其他的事则应交由人大、政府、政协以及人民团体等组织办理。

　　（三）积极推进基层群众自治组织和基层党组织的直接选举

　　我国的政权建设在“文化大革命”中曾经走向极端，连基层群众自治组织也国家政权化。在农村人民公社体制中，最基层的生产队也是一级政权组织；
在城市，1958年后随着政治运动的不断开展和深入，居委会逐渐演变为基层政权组织，在“文化大革命”中甚至成立了“革命委员会”的权力机构。按照原有的干部管理制度和条例，党对各级政权组织实行了干部的层层任命。群众只能接受被指派来的干部，而根本不能通过民主选举自行选择干部。

　　1982年我国制定的《宪法》，废除了政社合一的人民公社体制以及把生产队作为一级政权组织的规定，决定设立乡政权。1987年村民委员会组织法（试行）和1989年《城市居民委员会组织法》规定，村民委员会和居民委员会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这是我国政治体制改革的一项重大突破，它使国家政权边界得到合理的、清晰的划分，有利于向着民主化的方向发展。因为村民委员会和居民委员会是群众自治组织，其领导成员当然不能再由上级委派。所以，两个组织法颁布后，在我国形成了波澜壮阔的直接选举村委会和居委会这两个群众自治组织领导成员的热潮。农民和居民直接选举村委会、居委会干部，对干部实行监督，参与讨论和决定基层公共事务和公益事业等做法，激发了群众的民主意识和民主热情。这种“草根”民主的崛起，还起到牵引、带动的作用，逐步引发了乡镇以上领导班子的直接民主选举。现在，乡镇和县的领导班子进行公推直选的已经越来越多了。

　　不仅如此，农村村民自治的直接民主选举，还触发了基层党组织领导班子的直接选举。发展党内民主，也必须从基层党组织起步。2004年，党的十六届四中全会决定明确指出，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”，即推进基层党组织的直接选举。目前，已有不少的村党支部、乡镇党委，甚至一些县（市、区）党委，实行了直接选举。

　　（四）不断加强公民意识的培育、促进公民社会的成长

　　中国的封建社会曾经长达二千多年，它既给子孙后代带来了巨大的物质和精神财富，同时也遗留下很多思想观念的垃圾糟粕。由于饱受封建主义的影响，国人只有臣民意识和子民意识，而不知公民意识为何物。新中国建立后，实行高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，虽然极大地改变了国家贫穷落后的面貌，具有积极性的一面，却也存在着妨碍公民意识培养和成长的消极性的一面，致使我国的公民意识十分薄弱、欠缺。

　　公民意识薄弱，与我国长期只讲“人民”不讲“公民”也有关。“公民”和“人民”这两个概念，都是政治学的重要概念，但人民强调的是集合性，公民则突出其个体性和原子化特征。公民意识，是公民个人对其在国家中的地位和作用的认识，表现为以宪法和法律规定的基本权利和义务为依据，以自己作为国家的经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等活动主体的一种心理认同与理性自觉，反映出公民正确地对待个人与国家、个人与社会、个人与他人之间关系的价值取向和道德观念。公民意识构成民主法治国家制度的心理基础和思想基础，是市场经济的坚实保障，也是文化建设的根本导向。

　　有鉴于我国公民意识的长期缺失，在实行改革开放的进程中，我国高度重视公民意识的教育、培养问题。1982年，彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中要求，公民应提高自己作为国家和社会主人翁的自觉性，正确地维护和行使自己的各项权利，自觉地履行自己的各项义务，“养成社会主义的公民意识”。1986年，《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出，“要在全体人民中坚持不懈地普及法律常识，增强社会主义的公民意识。”2001年，党中央颁布了《公民道德建设实施纲要》，使公民行为有了明确的道德规范准则。2006年，胡锦涛总书记提出“八荣八耻”的社会主义荣辱观，强调了从道德建设着手培育公民意识。2007年，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记再次提出要“加强公民意识教育”。长期以来，正是在党和国家及其领导人高度重视和坚持抓紧公民意识培育的不懈努力下，在中国特色社会主义的经济制度和政治制度的积极影响和推动下，我国的公民意识有了长足的发展，放射出璀璨的光彩。今年5月12日，汶川发生大地震。地震虽无情，人间却有爱。这场大灾难，空前激发和凸现了公民意识的伟力，成为我国公民意识健康发展的最好见证。在汶川大地震中，公民意识集中体现在三个方面：一是公民的主人翁和自主自立的意识气贯长虹；
二是公民的责任感和积极参与的意识重如泰山；
三是公民的舍己救人和相互扶助的道德意识感动天地。整个抗震救灾的过程，就是我国公民意识处处闪光、蓬勃激越的过程。公民意识的教育培养，使公民拥有自主自律意识、民主参与意识、权益保护意识、道德公益意识等等，必将促使我国的公民社会不断地成长壮大。

　　（五）确立了民主至高无上的地位、致力于民主政治的制度建设

　　实行民主还是推行专制，是两种根本对立的治国理念。不实行民主，就难免滑向专制。历史不会忘记,十年“文化大革命”严重破坏了我国人民民主专政的国家制度,践踏了人民的民主权利,打断了中国社会发展民主的趋势,背离了人类政治文明的康庄大道。为了使中国回到正确的方向,在改革开放的历程中，中国共产党始终坚持认真总结民主遭到破坏的教训和发扬民主的成功经验，赋予了民主以至高无上的地位，坚定不移地发展社会主义民主政治。

　　1979年3月，还在改革之初，邓小平就认识到,在民主的实践方面,我们过去犯了错误。他提出,“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。”“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。社会主义愈发展，民主也愈发展。”发扬社会主义民主,是我们“坚定不移的目标”。可见,邓小平不仅视民主为社会主义发展的决定性手段,而且视民主为社会主义发展的根本目标,第一次明确提出民主化与现代化同步前进的科学命题。继承着邓小平关于“没有民主就没有社会主义”这样的民主与社会主义唇齿相依、命运相系的思想，江泽民在党的十六大报告中提出了“党内民主是党的生命”，胡锦涛在党的十七大报告中提出了“人民民主是社会主义的生命”，把“党内民主”和“人民民主”比喻成是党和社会主义的生命。生命具有最高意义的象征，提出民主是生命的论断，牢固地确立了民主的至高无上的地位。

　　实行民主,落实民主，关键是使民主制度化。民主制度化是社会主义国家的立国之本，高度的民主和完备的制度是联系在一起的，使民主有制可依，有制必依。从国家民主制度方面说，我国已经确立了四大民主政治制度，即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，并且不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。在党内民主制度建设方面，确立了22项制度，分别是：党内情况通报制度；
党内情况反映制度；
重大决策征求意见制度；
党的常委会向全委会负责和报告工作的制度；
党的代表大会代表提案制度；
代表提议的处理和回复制度；
市、县实行党代会常任制度；
干部民主推荐制度；
干部民主测评制度；
干部差额考察制度；
干部任前公示制度；
干部公开选拔制度；
干部竞争上岗制度；
全委会投票表决制度；
领导干部职务任期制度；
党内选举制度；
巡视制度；
谈话诫勉制度；
领导干部经济责任审计制度；
质询制；
问责制；
罢免或撤换制。中国民主政治的发展和民主制度的创新建设,还将不断取得新的成果。

　　原载《理论前沿》2009年第5期

相关热词搜索：重大突破 改革开放以来 领域 政治 许耀桐