房宁：温岭“民主恳谈”机制的观察与分析

　　发展民主政治，走民主之路，既是中国社会的共识，也是中国的现实。问题是中国如何走民主之路，走一条什么样的民主道路。与80年代相比，当下中国社会的民主语态发生了很大变化，追求中国本土形态的民主体制，走中国自己的民主之路，已逐渐占居了主流话语地位。

　　中国共产党人继承了中国近代以来追求民主的社会诉求，建立了人民民主的新型民主政体。改革开放以来，随着市场经济体制形成，中国经济社会结构发生了广泛而深刻变化，来自社会的民主需求增强，实践中民主形式的新探索、新实验此起彼伏，渐成蓬勃开展之势。

　　与民主实践不断前行的现实相比，中国思想界、学术界关于民主问题的关注与认识似乎有些停滞。由于历史的原因，由于缺乏民主实践等原因，中国思想界、学术界的民主话语历来是以表达意识形态诉求为主要内容。不同的人，在不同时期，针对不同问题，从不同的角度讨论民主，这类研究文献相同之处在于：人们谈论的都是民主的理想、民主的价值、民主的方案，总之是关于民主的意想。中国的现实早已走到了前面，中国的政治实践已经超越了“启蒙”，关于“启蒙”的教诲恐怕该下课了。在基层，带着草根芬芳的民主实践犹如雨后春笋般地生长出来。现在是把中国的民主话语拉到实践层面加以重构的时候了！

　　一种发自草根的新民主

　　在中国基层社会大量的民主政治实践中，有一种具有很强生命力，充满希望的民主形式，非常值得人们关注。这就是十年前诞生于浙江台州温岭的“民主恳谈”。所谓民主恳谈，简言之即公共事务的人民会商制度。如今，在温岭，在台州，小到村庄道路的修建，大到市级财政预算，甚至市委重大决定，都要经过民主恳谈，听取各方意见，特别是听取利益相关方面的群众代表的意见，由当事方与利益相关方进行会商，并形成具有一定约束性的意见进入决策、决定程序。民主恳谈，在台州已经成为一种涉及民主决策、民主管理、民主监督的应用范围相当广泛的民主形式，成为党委民主决策、政府民主行政的必要环节和人大制度的补充完善。

　　民主恳谈出自基层，国际话语称“草根”。和许多事情一样，民主恳谈最初发生有些偶然。

　　1999年6月，浙江在全省开展农业农村现代化教育。台州温岭市委确定松门镇为试点镇。松门镇党委希望改变多年来形成的单向灌输说教的集中性教育模式。为此，松门镇党委在市委工作组的指导下，在开展教育活动前派出干部到基层进行调研，请群众提意见，提建议。调研组向群众询问他们最关心的问题，最不满意什么，最想解决什么。在调研中，松门镇党委和市委工作组逐渐意识到，改革开放以来，由于经济、社会环境发生了很大变化，在基层，尤其在农村，人民群众和党组织疏远了，感情淡漠了，群众对干部的意见很多。如何解决这些问题，松门镇党委一班人认为，要高度重视基层和农村中出现的新情况，必须采取新的方式来解决新形势下出现的新问题。有人提出搞类似记者招待会的形式，把群众召集起来，共同就村镇公共事务提意见。在这一创意的启发下，松门镇党委和市委工作组决定设立“农业农村现代化教育论坛”，这便是民主恳谈的最初形态。

　　1999年6月，第一期“农业农村现代化教育论坛”正式在松门镇召开。由于是第一次搞这种活动，当时镇党委既怕群众不愿参加，又担心讨论场面失控。为避免冷场，镇党委特地让各村组织好骨干的工作，保证一定参加。同时，特意将论坛安排在便于控制的场所举办，规定了论坛的规则和纪律。结果出乎意料，消息传出后群众参与的积极性很高，而且第一次论坛现场的秩序很好，完全符合镇党委的预期。当时有100多名群众自发前来参加会议，大家在会上踊跃发言，大到村镇建设发展规划，小到邻里纠纷等事宜，畅所欲言，热烈讨论，论坛效果非常之好。出席论坛的镇领导对群众提出的问题当场作答，能够当场解决的当场解决，不能当场解决的，作出了解决时间和措施的承诺。半个月后，市委工作组到松门镇回访，发现承诺的问题基本都得到了办理。

　　此后，松门镇连续举办了四期“农业农村现代化教育论坛”，参加的群众达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件，当地群众将“农业农村现代化教育论坛”誉为松门的“焦点访谈”。论坛的良好效果和作用，引起了温岭市委的高度重视，并及时总结推广了松门的做法，号召全市学习松门的经验。很快温岭各乡镇出现了形式多样、名目繁多的沟通、对话活动。

　　初期阶段的民主恳谈实质上是一种对话机制，在民主恳谈会上群众对基层工作提出意见和建议，或者就个人问题提出要求。开始时，民主恳谈名目繁多，为了使其规范化，温岭要求各镇组建民主恳谈领导小组，对恳谈进行初步的规划设计。逐渐地，民主恳谈有了一些规范：如由领导小组确定题目、时间、地点以及参加者，在恳谈会举办的五天前，将恳谈的题目、时间和地点以通告的形式在各村和居委会公布。民主恳谈的议题也逐渐由乡镇党委、政府提出，发展为也可由乡镇人民代表或群众联名提出；
在村一级，可由村党委（支部）、村委会提出，也可由村民代表或村民联名提出。民主恳谈的参加者包括乡镇人大代表、政府部门代表和村民代表，普通村民或关心相关问题的群众均可自由参加。

　　在民主恳谈运行初期，恳谈内容比较宽泛，参加恳谈会的群众关心和讨论较多的主要是关系个人或家庭的议题。在后来的发展过程中，道路交通、社会治安、学校教育、计划生育、环境卫生、城镇建设、工业区的兴办等问题，逐渐成为主要议题。民主恳谈会的程序，也逐渐从会上才发给材料的方式，改变为会前将相关材料或初步解决问题方案向群众公布，使与会群众代表有较充分的准备，有利于恳谈的深入进行。在恳谈会上，主持人负责掌握会议进程，让各方代表充分表达观点，充分听取群众意见，为保证恳谈内容的准确性，并有专门安排的工作人员负责现场记录。会后，召开领导小组会议，将群众提出的问题和所承诺的事项督促落实到相应的单位和个人，正式发放交办通知书，跟踪检查督促落实的情况，完成交办任务后还要收回落实汇报书。最后，将完成情况以书面形式反馈到提问者本人，并在镇、村的政务公开栏上公开落实情况。

　　2000年8月，温岭市委在松门镇召开了现场会，组织各乡镇、街道和市政府职能部门的负责人观摩。会上将此前已经在各地开展的、形式多样的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一命名为“民主恳谈”。民主恳谈建立了一种群众事前参与基层公共事务决策，事中进行民主监督，事后进行民主评议的比较完整的新的民主形式。总体上，民主恳谈可以称为公共事务的人民会商制度。

　　民主恳谈的制度化

　　政治制度是统一规范的社会规制，本质上政治制度是不能分割、不能实验的。而在中国特殊的时代背景下，草根性的制度创新得到了一定的允许，而其生命力的关键是取决于制度化。大量的草创性的制度实验，实际上都自生自灭了。发生于浙江台州地域相当偏僻的温岭的民主恳谈，可以坚持、发展起来，关键是民主恳谈能够较快地制度化，尤其是与人大制度的有机结合，使民主恳谈在现有政治制度中有了稳定位置，而不至于像许多创新的制度引起制度内部摩擦而被湮灭。

　　2001年初，在台州市委的支持和指导下，温岭市委对民主恳谈的形式和内容作了规范化设置，形成了村、乡镇、市县三级民主恳谈的规范。

　　村级民主恳谈是对全村重要的村务和公益事业作出决策。参加恳谈的对象是村干部、村民代表和其他村民群众。基本程序是村两委提出需要作出决定的事项和初步意见，经村民代表和其他村民共同讨论修改后，由村民代表以适当的方式表决，作出符合多数村民意愿的决策。对涉及全村村民利益的重要事项，则召开由全体村民（或每户派代表）参加的恳谈会进行公议公决。

　　乡镇（街道）一级的民主恳谈，参与者主要是当地人大代表、相关的各社会利益群体和与决策事项有关的群众，其他群众可以自愿参加。恳谈会上，政府提出初步意见、方案，在听取群众的意见后，经集体研究作出初步决定，然后向群众反馈，再次征求群众意见。对于多数群众反对或不同意见较多、较集中的事项，要暂缓决策，重新论证，充分考虑和吸收群众合理的要求建议，并作出相应的修改或调整后再作决策。决策的实施过程和结果由镇人大主席团监督。

　　市县一级的民主恳谈涉及政府职能部门，恳谈的内容主要包括：制定出台新的政策或调整原有的管理制度、管理方式和办事程序，调整或增加新的服务、收费项目，以及其他涉及公众权益的政务或公共事务。2008年初，温岭交通局的年度财政预算制订工作引入民主恳谈，这是民主超越基层，向地方政府行政领域迈进的重要步骤。

　　依法治国是执政党的治国方略。村、乡镇、市县三级规范化是民主恳谈制度化的重要一步，但这还不是实质性问题。民主恳谈制度化的实质是法律地位问题。民主恳谈作为一种草根政治并不具备法律地位。无法律地位的实践，实际上是依靠“人”。而如果只依靠人，人亡政息就难于避免。

　　从2003年上半年开始，首先还是在温岭的乡镇开始探索民主恳谈与基层人大结合的途径，并以此推动基层人大的改革。温岭市先后在温峤、松门、新河等地开展试点，指导由各镇人大召开民主恳谈会，将民主恳谈纳入人大工作范围，将民主恳谈结果以人大决议的形式组织实施，把基层重大公共事务的建议权和决定权交给了人大代表和基层群众。2005年，温岭新河镇的预算改革引入民主恳谈，为各方瞩目。台州的民主恳谈也以此为标志引起了外界，包括国内外学术界的广泛关注，成为中国民主政治建设中的一个关注点。温岭新河镇引入民主恳谈的预算改革涉及预算草案的初审、审议与批准、执行与监督等三个步骤。民主恳谈增加了预算草案初审程序，增加了预算过程的公开性和透明度，加强预算审议的公众监督。2006年初，新河镇人代会通过了《财政预算民主恳谈实施办法》，正式将民主恳谈与人大制度结合，确定了民主恳谈具体的法律地位。与人大制度结合，既提高了民主恳谈的制度化水平，又推进了我国人民代表大会制度的完善发展，使民主恳谈具有了中国特色社会主义民主政治制度创新的重大意义。

　　民主恳谈的价值

　　民主恳谈出现有偶然性，但生命力旺盛，说明其产生和发展有深刻的合理性、必然性。

　　民主政治的发生机制是学术界长期以来关注和研究探讨的问题。泛泛而论，民主政治是社会经济结构变化、经济社会关系变化的产物，是经济基础变化的条件下社会意识发生变化的结果。一般来说，经济社会关系变化，人民的权利意识增长，参与意识增强，民主化的制度演变是对人民权利意识和参与意识的反应。但是，如果仅仅用结构性变化和人民的权利及参与意识变化，解释和认识台州、温岭的实践显然是过于空泛了。台州与温岭的实践意义在于，它大大丰富了中国人关于民主的经验，也将我们的认识大大加深和具体化了。民主恳谈的实质或者说它的生命力在于：社会群体间的制衡。制衡，恰恰是自世界近代民主政治的发生点——英国大宪章运动以来便具有的民主的基本价值与实质内容。

　　民主恳谈：新的社会平衡机制

　　民主恳谈的价值，首先在于它反映了在一个发生了广泛而深刻的结构性变化的社会中，上层建筑对经济基础、对社会结构变化作出的反应和制约。

　　中国改革开放，实行社会主义市场经济体制，显然是所有当代中国社会的、政治的乃至思想文化变革的基础与背景。但这种变化需要具体的分析，需要经验层面的认识加以支撑。

　　最初发生在温岭的工作方法上的一个小小的改动，能生发成为一种新制度，背后反映的是乡村社会关系的深刻变动。

　　温岭属于地处浙江东中部沿海台州的一个县级市，“七山一水二分田”，土地贫瘠，夏季多台风等自然灾害。上世纪70年代，加之文革的影响，台州以及温岭百业凋敝，一片萧条，人地矛盾十分尖锐突出。当改革开放的春风吹起的时候，台州与温岭与我国其他地区，特别是与内地相比，反应差别很大。内地多数地区，人民公社束缚一经打破，广大农民立即把他们的生产积极性热情地投向他们脚下的热土，而在台州一带情况则是，大批农民挣脱了土地的束缚，向工商业和异地转移。上世纪80年代在中国城市里，尤其是北京、上海这样的大都市，随处可见走街串巷的农民，他们在城市计划经济体制刚刚松动出现的缝隙中寻找着生计。他们或贩运或摆摊，或修理或收购废品，从事简单的商业和手工业劳作。北京的中老年人现在还会记得，当年大批出现在街头巷尾的缝鞋匠、卖豆腐的小商小贩，他们中间相当多的人就来自于浙江的台州温岭一带。(点击此处阅读下一页)

　　他们靠着顽强与执著，在城市的夹缝中，在生活的边缘上生存了下来，甚至海赚了他们日后创业的“第一桶金”。

　　当从两个“转移”中赚取创业的“第一桶金”以后，台州、温岭地区大量的外出务工者回到了家乡，开始了他们的创业生涯，台州工业化由此起步。经过十多年快速发展，在先发效应的作用下，台州地区从原来一个资源禀赋差，经济基础薄弱的偏僻之地，变成闻名遐迩的中国加工制造业重镇。

　　台州工业化进程的社会结果是社会关系的重新分化组合。到上世纪90年代中期，台州地区，特别是农村社会结构性分化已经明显化和固定化。人民群众中出现了不同的社会阶层。新的富裕群体迅速形成。这个先富裕起来的群体，经济实力强，参与意识高，在基层公共事务中享有更大的话语权，成为基层和乡村中的强势群体。相比之下，人数更多的普通群众，无论经济实力、生活水平和参与公共事务的意识和能力，都要逊色于强势群体。虽然他们更加需要公共服务和政策扶助，但往往对基层公共事务缺乏影响力，由此也形成了基层和乡村中的事实上的弱势群体。特别需要指出的是，自20世纪80年代开始的农村基层自治，尤其是村委会的竞争性选举，进一步促进和强化了强势群体对乡村权力的执掌，给乡村的分化套上了一个政治结构，使得社会分化进一步稳固化。

　　乡村的分化，在上世纪90年代后期逐步成为一个问题，为各级党委和政府所关注。显然，在市场经济条件下，强弱群体的分化和固化难于避免，而对此的社会经济政策的调整更不是地方党政组织力所能及的。另一方面，控制社会矛盾和调节社会关系，直接关系到地方的稳定与和谐，这又是地方党政组织的重要职责。地方党政组织能够有所作为的地方，显然主要是在经济领域以外。当时，台州市委的一些领导干部已经隐约意识到：对于社会分化和强势与弱势群体的形成，需要在上层建筑中采取某些手段加以调节，即需要有一种新的制度机制，来平衡强势与弱势群体在公共事务中的作用，协调人民内部矛盾，防止因基层权力失衡而进一步导致分化的“马太效应”。当温岭的民主恳谈刚刚出现时，台州党组织敏锐地意识到这就是一种可资运用的调节新形势下人民内部矛盾——特别是制衡基层和乡村群体利益关系——的有效方式和途径。于是，民主恳谈作为一种新型的基层民主制度便应运而生了。仅从这个意义和角度看，民主恳谈是一种新社会条件下，化解人民内部矛盾和平衡不同社会群体利益的新型民主制度。

　　中国民主政治的新生长点

　　中国共产党第十七次代表大会提出，要进一步扩大基层民主。进一步扩大基层民主的方向和途径是什么？十七大后引起了各方关注。应当说，民主恳谈至少提供了一种在中国现实制度框架内发展民主的重要途径。

　　中国特色的社会主义民主政治道路，即民主的中国模式，即共产党领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度模式。这是当代中国社会发展阶段性的深刻体现，是现代中国政治制度的功能要求。现阶段中国民主政治需要满足国家现代化的双重目标：保障人民权利和集中国家权力。保障人民权利可以焕发社会活力，调动广大人民的积极性、主动性和创造性，而这正是实现国家现代化的基本要求。但因为中国是个后发的现代化国家，中国的现代化不能复制西方工业化国家的道路，必须实现跨越性发展。跨越性发展的要求，在政治以及制度上的表现即为国家的动员和管制能力，高动员与管制能力的制度载体便是核心政治组织以及相应制度体制机制的形成、存在与运行。总之，“三统一”制度架构是当代中国走向现代化和民族复兴的必然要求。

　　在“三统一”的制度框架内如何探索新的民主生长点，实际上构成了当代政治发展，特别是民主政治发展的基本问题。从台州实践看，民主恳谈是在“三统一”的制度框架内发展民主政治的好形式，它体现了在基层治理领域坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

　　首先，民主恳谈议题的确定，时机的把握，程序的控制，结果的运用，都是在党组织领导下进行的。民主恳谈程序、规范也是党组织和各级政府在实践中和群众一道摸索制定的。这充分体现了坚持“党的领导”。

　　其次，民主恳谈的参与主体是人民群众，不仅议题来自于人民群众，表达者是人民群众，更重要的是，它满足的就是人民群众的利益诉求，且置于人民群众的监督之下，汇聚的是民意，归聚的是民智，凝聚的是民心，集聚的是民力；
而且，民主恳谈还是通过参与，通过协商，依照人民群众的意愿聚合起来的——这体现了坚持“人民当家作主”。

　　第三，民主恳谈早在实施之初就清醒地确立了不与现行政策法规构成“硬碰撞”以及不违背基本的民主精神两个原则。台州各个层次、各种类型的民主恳谈，都始终做到不逾越现行法规的边界，它虽然较多地涉及决策，但始终限止在决策前集聚民意的阶段，决不取代决策本身，更不改变决策权限；
它虽然重在创新，但务求在法规没有禁止的范畴内进行。这体现了坚持“依法治国”。

　　台州的民主恳谈从创建至今已延续了近十年时间，这种最初产生于基层和体制之外，继而得到地方党委、人大和政府关注和培育的“草根”民主，通过不断发展完善，显示出独特的价值和旺盛的生命力。民主恳谈的意义不仅在于顺应了基层群众参与公共事务的愿望，有助于解决基层经济社会发展中出现的新问题、新矛盾，更为重要的意义在于，它在中国特色社会主义政治发展的既定制度框架内，即在坚持共产党领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的前提下，扩大了基层群众自治，促进了人民群众有序的政治参与，形成了一种新的民主协商机制，落实了民主监督，创造出一种新型的民主政治形式。

　　（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）

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