陈光：四川灾区居民需求差异之公共政策启示

　　汶川地震灾后恢复重建是一项艰巨繁重的任务，如何认识巨灾对社会各层面特别是灾区民众的冲击，系统地研究解决过渡安置期公共服务和社会管理中存在的问题，是当前灾后恢复重建工作面临的一项重要课题。然而，灾区需求无限大，而灾区居民的需求差异性亦高，随着时间的不同，也会产生需求的变化。只有在充分了解受灾群众的真实需求之后，才能及时准确地锁定最需要帮助的地区和人群，确定灾后恢复重建工作的重点，出台具有高度灵活性和针对性的公共政策，并形成公共政策的柔性机制，提高灾后恢复重建工作的效率与品质。

　　由此，西南交通大学公共管理学院与香港城市大学于2008年8月15至18日联合开展了“四川震区灾后重建需求调查”。本次调查以板房为单位，实施抽样访问，调查员深入彭州市、绵竹市的灾区居民安置点及附近灾区，把受灾群众作为访问对象，共调查有效样本120个，其中男性62名，女性58名。11月3-5日西南交通大学公共管理学院对什邡市又进行了针对式的跟踪访谈，本次调查采用面访的方式进行，以安置点居民作为调查对象，共调查有效样本200个，其中城镇居民97人，农村居民103人，男性97人，女性103人。两次调查人群都是从18岁至60岁及上都有，有效问卷回收后，数据全部使用Epidata录入计算机，经spss统计分析，最后结合“零点5.12地震灾区居民生活需求监测研究报告”（两期）形成调查结果。连续跟踪监测的目的是对大地震发生后不同灾区民众在不同阶段各方面需求进行动态监测并进行差异对比分析，了解政府部门在灾后不同阶段的能力水平和服务表现，总结经验，出台具有动态性和针对性的灾后公共政策。

　　一、灾区居民需求理论概述

　　1．基于“ERG”理论的灾区居民需求类型

　　耶鲁大学克雷顿•奥尔德弗（Clayton. Alderfer）在马斯洛需要层次理论的基础上，进行了更接近实际经验的研究，提出了一种新的人本主义需要理论。奥尔德弗认为，人们共存在3种核心的需要，即生存（Existence）的需要、相互关系（Relatedness）的需要和成长发展（Growth）的需要，因而这一理论被称为 “ERG”理论。生存的需要与人们基本的物质生存需要有关，它包括马斯洛提出的生理和安全需要。第二种需要是相互关系的需要，即指人们对于保持重要的人际关系的要求。这种社会和地位的需要的满足是在与其他需要相互作用中达成的，它们与马斯洛的社会需要和自尊需要分类中的外在部分是相对应的。最后，奥尔德弗把成长发展的需要独立出来，它表示个人谋求发展的内在愿望，包括马斯洛的自尊需要分类中的内在部分和自我实现层次中所包含的特征。

　　根据阿尔德弗的“ERG”理论，本文把灾区居民需求分为生存需求、相互关系需求和成长发展需求。生存需求包括水、电、燃气、食物、物资、住房等基本生活需求以及享受基本卫生、生产自救和资金补贴等恢复保障需求；
相互关系需求包括个人心理辅助、慰藉需求和社会交往需求；
发展需求包括就业等生计重建需求、尊重和自我实现需求。

　　2．灾区居民需求的特点

　　汶川大地震，破坏力之大远远超出以往的任何灾害，给震区附近区域的人民造成了巨大的损失和伤痛。地震之后，灾区居民各方面的需要发展成为需求，即对原有正常生存条件的应激反应和恢复正常秩序的期盼。相对于一般的政策客体的需求，灾区居民的需求特点可归纳为：

　　（1）全面性。一场大灾难在瞬间破坏了人们原有正常的生活秩序，对灾区群众的生命财产造成重大损失，使得民众在灾后对各方面都有期盼回归正常的愿望。

　　（2）急迫性。地震的超强破坏性，使得灾区群众在极短时间内丧失所有积累，震后群众迫切需要恢复基本的生存、生活状态，对政府的公共政策提出更高要求，对政策效果提出更高期待。

　　（3）非理性。灾区居民对需求满足程度的感受多从主观感觉出发，心理因素占的比重大，评判标准缺乏一致性，甚至是摇摆不定的。

　　（4）高预期性。灾区居民在大灾之后存活下来，在尽快恢复原有生活的心理驱使下，对政策效果提出更高的期待，同时也会对自身能力的增长提出更高的要求。

　　（5）阶段性。大地震瞬间造成的破坏，不会在短期内恢复，从应激到逐渐恢复，再进入较长时段的重建，在不同的阶段灾区居民的需求也会呈现阶段性特征。

　　二、灾区需求差异表现

　　在地震中，不同地区、不同人群的灾区居民和社区受到的损失不同，原有的物质积累和社会关系积累也不同，再加上他们在灾后恢复重建不同阶段中的需求肯定也会不同，这也提醒政府的公共政策不可能采取一刀切。需要深入灾区民众进行需求评估，反映不同人群的不同要求，实行有针对的灵活性政策。

　　1．生存需求的差异

　　恢复住房是灾区居民的第一需求，数据显示，在彭州、绵竹安置区，73%的灾区民众认为住宅重建是最重要的，而什邡的调查显示，这一比例为65%左右；
关于重建方式，彭州、绵竹安置区分别有33%民众认为要在原址重建，什邡的这一比例则为23%。另外，通过深访发现，由于地处山地或平原，各区域对于板房设计及建材的要求也不同。

　　在水、电、燃气、食物等生活需求方面，生活用水的供应最为紧缺，彭绵安置区73%的受访者认为供应不足。而最近的调查显示有超过六成以上的受访者认为目前最紧缺的生活物资是过冬用的棉衣棉被。同时，三个月后灾区民众对于生活质量的需求也日益提升，对社区公共设施的需求有所提升。超过30%认为社区应该配套老年活动中心，其次为体育设施（30%），此外希望有供应热水的浴室也被广泛提及（23%），卫生间供应充足的生活用水也是民众多次提到的。另外，有近80%的民众对大地震后三个月的补贴期完之后，后续200元的补贴没有到位感到疑惑，一些农民和城镇个体户（包括城镇原靠出租房屋为生的）迫切需要有就业渠道和途径，开始担忧基本生活保障的安全性。

　　2、相互关系需求的差异

　　根据零点的调查显示，与应激阶段相比，重建阶段的各种正向情感体验普遍增强，选择满怀希望（36.6%）、感激（26.3%）和镇定（22.6%）的比例明显上扬。

　　不同地区、不同人群心理辅导存在差异化需求。前期对彭州绵竹的调查显示，有实际需要和自认为需要心理辅导的比例为28.9%、16.9%，其中22%接受过心理服务，而最近对什邡的调查中这一比例为18%。而地震初期零点对更广区域的调查则表明，最需要辅导的人群为受灾儿童，比例为78%，17岁以下未成年人接受过心理辅导的比例为15.5%。

　　在心理慰藉需求方面，城市、城镇、农村分别有30.8%、42.7%、44.5%的人需要得到工作机会。深访发现在彭州和绵竹安置点，虽然政府有儿童领养计划，但地震中不少失去孩子的父母，迫切希望能够再有自己的孩子，他们极需要得到专业人员的指导，使他们计划再生育的过程中，在生理、心理各方面作好准备。

　　灾区居民在社区内部交流频繁，对社会网络的感受增强。零点就震后三个月的调查显示，无论是成年人还是未成年人对远距离人际关系（包括社会中各种职业者）更加亲密，有87.75%的成年人对志愿者等公益组织工作者更加亲近，未成年中最亲近的人是家人和解放军、武警，比例为85.5%、83.2%；
最近的需求监测发现，在城市、小城镇和农村成年受灾群众中，沟通和交流比较多和非常多的比例分别是83.7%、74.3%、92.7%，而未成年受灾群众对社会网络的感受程度明显上升， 76.2%对老师的尊重程度增加，83.6%对社会的好感程度增加。同期，我们对彭绵的调查表明，61%的人愿意与家人和亲戚交往，其次为志愿者（59%）、朋友（50%）；
什邡调研显示，愿意与家人朋友在一起达到65%，与志愿者交往的有53%，参加政府举办的活动（46%）。

　　值得一提的是，受灾群众在应激和重建阶段对不同级别政府工作满意度也有所差异，特别是对地方政府和基层政府的满意度有相对较大的下降，这实际上显示了在不同阶段受灾群众的理性预期及受益感受的差异。

　　2．发展需求的差异

　　零点调查显示，震后三个月对18-55周岁灾区居民就业状况的调查表明，城市、小城镇和农村有工作的比例分别为56.5%、44.1%和33.1%,找到新工作的比例分别是2.2%、6.9%和7.7%，没找到工作的比例为41.3%、49.0%和59.2%，总体上，城乡找到工作、没有工作和有工作的比例是6.5%、52.0%和41.4%。而同期对彭绵的调查则显示这三者分别为18%、61%和15%。震后半年这一比例为15.4%、62%、和17.5%。此外不同年龄层次就业状况存在很大差异，41-50岁和51-60岁人群失业者最多，比例为43%和24%，31-40岁有固定工作的比例最高（20%），其次为21-30岁的（8%）。

　　调查同时发现地震发生初期有30.3%的人最希望工作得到尽快恢复，在随后的监测中27.6%，11.8%的人在安置点最希望参与就业和医疗、农业生产知识的培训，高达48.3%的居民最希望得到就业机会。最新的调查发现，有超过一半的受访者迫切希望得到工作，获取稳定收入；
在希望接受的技术培训中，有36%选择就业劳务指导，38%的人希望参加实用技能培训。

　　另外，在就业渠道方面有接近五成（42.9%）的人是通过亲朋介绍，市场就业的只有19%。在什邡的调查发现，18-55周岁人中有54%选择工作时最考虑的就是离家近，不愿意外出工作，其次才考虑报酬的高低（25%）。

　　三、需求差异原因分析

　　1.受灾阶段不同

　　灾区公众的需求随着时间的推移，随着各项恢复重建工作的开展和推进，会发生非常大变化，根据马斯洛需求层次理论，在低层次的需求逐渐得到满足后，就会进入下一阶段的更高一级的需要。例如按照国际惯例，灾后重建中的住房安置一般经过三个阶段：首先是灾难之后的大规模临时安置，其次是过渡性安置，最后是永久性安置。调查显示，灾区群众对于生活质量的要求日益提升，并开始关注板房的舒适性、便利性和人性化设计。同时，据零点调查（如下图），在重建阶段灾区居民对恢复正常生活的时间预期明显高于应激阶段，但其信心度却有较大提高，原因在于不同阶段灾区民众的心理感受能力产生了变化。

　　2.受灾程度和范围不同

　　汶川地震发生在广阔的山区和平原，造成的灾害范围非常广泛。不同的地区，由于自然条件、资源禀赋、地区经济发展水平等方面实际存在的差异以及受灾程度的不同，都会造成灾区居民实际需求千差万别，这些都需要政府科学分析，统筹规划，根据受灾程度、恢复重建对象的不同，实行因地制宜的分类支持，满足不同地域人民群众的真实需求。

　　3.灾前经济发展程度不同

　　灾前经济发展水平直接影响到灾后本地区重建的进度和灾区居民自我恢复及发展能力。经济发展差的地区，人民多靠山吃山，靠水吃水，尤其是偏远山区，多数人从事着接近原始的农业生产，生产资料、资本积累严重不足，一旦遇上大的自然灾害，缺乏自我修复的能力；
相反，在平原以及大城市、城镇周边的受灾地区，地方经济发达，以往积累比较多，从事传统农业的相对较少，相对来说，有比较好的基础进行相对迅速的家园重建和产业恢复。例如就灾后就业率而言，不同区域之间呈现出较大的差距。

　　如上图所示，不管是同一时间还是不同时间内，彭州、绵竹与其他区域的就业状况有较为明显的差异。

　　3．灾区居民结构不同

　　从人口结构上看，不同区域的受灾家庭性质、人口数量、受灾类型、居民素质和性别年龄等因素都会导致个体性的需求差异，况且，汶川地震的重灾区是少数民族的聚居地，民风民俗各异，民族文化各具特色，从尊重少数民族风俗习惯和保护少数民族文化的角度说，(点击此处阅读下一页)

　　也只有灾区的群众更具有话语权，并给予差别化的帮扶政策。

　　四、灾区居民需求差异之公共政策启示

　　灾后恢复重建的应急性，主要体现为实行不同于平时制度的特殊公共政策和特殊行政程序，这种特殊性很大程度上取决于差异性的灾区居民需求上，并具体表现为灾区居民政策问题界定、政策目标选定、政策制定过程及其手段选择的特殊性。

　　1.灾区居民政策问题的界定

　　政策问题不仅是一种客观存在的事实或者状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。

因而，灾区居民多角度考虑问题的视角所导致的需求冲突是必然的，作为政策分析者，关键是不要不经质疑就接受最初对问题的陈述，随着条件的变化，还必须不断核实这一问题是否依然存在，或者去重新界定陈述不清的问题。在巨灾面前保持这种“认定及细化”问题的态势十分艰巨，因为应急状态要求的是急速反应。然而，这正是关键所在，巨灾所造成的破坏范围及其深度都预示着其影响力是持续性和阶段性的。一旦在最初阶段对问题界定不清，其政策效果必然导致后续的连环效应。就灾区居民政策而言，必须做好前期的多角度、多层次的需求评估和差异性对比，实际上，在应激阶段所产生的需要并不一定成为灾区居民的政策需求，而客观需要与主观需求之间也有会一定的落差。

　　2.灾区居民政策的目标

　　目标的提出要从政策问题的实际出发，需求的差异导致了政策目标的分层，并要求其在不同的需求间寻求协调；
同时注重伦理考量，顾及特殊群体的利益和要求，保持其相对稳定性。

　　（1）对于生存需求，实现公共政策的精细化

　　在遭受近乎毁灭性的灾害破坏后，满足生存需求是灾区居民的首要选择，因而对其依赖度、关注度和期望度极高，灾后重建在强调专业性和效率化的同时,更应注重对受灾居民的生活便利型和丰富性方面的精细化服务和灵活性供给，并对受灾群众需求细分,加强服务的跟进和调整，以精细化实现人性化。实际上，第一阶段的精细化服务必然会带来灾区民众对于公共管理部门的极高满意度，提升其主导后续灾后恢复重建工作的公信力和支持率。

　　（2）对于相互关系需求，实现公共政策的差别化

　　相互关系需求所涉及的多为与心理、情感及个体差异相关性较大的内容，且往往建立在已经满足了基本生存需求的基础上。因而，灾区居民之间由于受害程度、原有积累、所处区域和心理承受能力及关注视角不一，会逐渐显示其需求的多样化和差异性，并对政策带来的实际受益感表现出相对理性的思考与评价。为此，有必要实施差别化的公共政策，满足灾区居民多样化的需求，某种程度上是为灾区居民恢复生产自求提供更全面、灵活的政策空间。

　　（3）对于发展需求，实现较长远的权利安排

　　正如阿玛蒂亚•森的交换权利理论所表达的，当灾荒发生时，不能只是采取发放救济食品、迁徙灾区居民等一般措施，更应该采取特殊的政策来使灾区居民取得他们期望得到食品的权利，政府要做的不是保证食物供应，而是保护食物权利。这一权利不仅包括灾难期间的食物分配，而且还包括通过社会保险、就业保障及制度变革（鼓励生产自救、合作互助）来实现的较长远的权利安排，其实质是一种资源禀赋的公平配置。实际上，有差别化的公共政策设计所针对的恰恰是长远的政策目标，即均等化的资源配置和公平的发展机会。

　　3.灾区居民政策的制定模型

　　心理学研究结果表明，面对不确定性和危险的人是不可能做出在内容上的合理选择。人们并不能掌握所有的信息，也不能确信信息的可靠性，而只能根据个人理解来依次地、部分地理解事物。西蒙认为，在这种情况下，程序合理性就成为必要的了。对于灾后恢复重建问题这样复杂而又包含不确定性的问题，能够保证程序合理性的因素有：批评的制度化、程序的公开化、程序的公平性和程序的适当性。当然，程序并非最终目的，事实上，既要保证灾区居民政策的快速应对效应，又要实现不确定条件下的政策合理性，必须实施政策制定过程中的参与式模型。按照约翰.克莱顿.托马斯在《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》一书中描述的，与公民共同决策有三种途径，即公共决策途径、整体式的协商途径和分散式的协商途径。

就灾区居民政策而言，即便灾区居民内部存在差异性需求，但其整体目标与公共管理机构的目标是一致的，灾区居民对政策的接受程度不仅不会给政策质量带来太大的威胁，反而能有效地实现政策的执行和灾区居民对公共管理机构的满意度，因而，公共决策途径是灾区居民政策制定的有效选择，即管理者采用最大限度的公民参与。

　　4.灾区居民政策手段的选定

　　（1）政策制定中的心理分析

　　正如上述论证，政策能否满足政策制定者、政策受益者以及与政策相关联的其它社会公众的心理需要，关系到政策的合理性，政策能否顺利制定执行，以及能否产生预期的社会效果。

特别是在灾区居民心理干预、公共健康政策、社会保障政策的制定过程中，采用心理分析方法和成果，不仅能确保出台政策更加具有针对性和人性化，也可作为政策评估的有效手段。

　　（2）灾区社会服务的多元供给

　　灾区居民需求的多样化与差异性，要求灾区公共服务和社会管理的多元供给，也给予了非营利组织参与灾区社会服务的拾遗补缺功能。零点集团的调查发现，在灾后重建中，政府、兄弟省份、非政府组织共同参与的多方合作的重建模式已经开始，非政府组织对于政府的重要补充作用被广泛认同。对受灾群众的调查数据显示，NGO组织可以在以下方面发挥重要的补充作用：生态环境保护（35.6%）、组织文化娱乐活动（34.4%）、提供心理辅导（34.1%）、宣传卫生防疫知识（33.5%）、提供就业技能培训（29.8%）、组织招聘会（29.6%）、提供就业指导（29.5%）。

　　参考文献

　　[1]陈振明.公共政策学[M].北京:中国人民大学出版社,2004:84.

　　[2]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005:77.

　　[3]胡象明,陈萌.简论美国公共政策制定中的心理分析[M].北京:中国行政管理,2008(07):15.

　　（本课题组成员包括郭金云，雷叙川，祁国栋）

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