湛中乐：高等学校大学生校内申诉制度研究

　　诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，仍暴露其不足：诉讼成本过高、遭遇学术自由对司法审查的限制等。故诉讼未必是大学生权利救济的首选或最佳选择（但一定是最后的选择）。而高等学校的校内申诉机制则有成本低廉、更符合行为者的文化心理特征、利于学校内部监控与纠错、尊重大学自主权的优势，故宜将其作为行政复议或行政诉讼的前置程序。不过也必须认识到校内申诉机制自身存在若干缺陷，有诸多亟待完善之处。文章通过比较分析域外国家或地区的校内申诉制度，提出借鉴、吸取先进经验，进一步完善我国高等学校的校内申诉制度，从而充分发挥校内申诉的作用，以有效地解决高校与学生的纠纷，并实现对学生权利的救济。

　　【关键词】高等学校；
大学生申诉；
权利救济；
纠纷解决机制

　　高等学校是培养人才的摇篮，是传授文明与科学的学术场所，是被人们誉为“象牙塔”的神圣殿堂。在这里人们总以为是平静如水，世外桃源。在中国传统文化里，鲜有涉及学校诉讼或学校会“吃”官司的。好象根本大学就不会发生什么争议和纠纷。到底是因为人的纯洁、无私？人们精神与道德的升华，乃至于在高等学校根本就不会发生争议？还是因为即使有争议，有纠纷，人们也根本不会去理会、去评说，去找人论辩？或者说是确实没有专门的机构或组织会受理和处理这种争议与纠纷，没有法定的程序可以遵循和遵从？或者干脆说就是存在制度缺失，当事人无处可以论辩？其实，产生争议的事实从来都是存在的。比如对违纪学生的处理，对于学校是否履行协议的置疑，对于教师是否得到聘任或解除聘任的争议，对于教师晋升职称的评定或降等的评定？对于教师或学生是否遵守学术道德规范的判断和处理的争议，对于个别学生是否应当为其颁发毕业证或学位证的争议等，历来都存在一些争议或纠纷。只不过过去人们不曾那么张扬，社会也不会那样关注。而现在由于人们维护权利意识的高涨，学校依法治校观念的加强与提升，国家法律制度的完善等多方面的原因，导致大量的纠纷开始浮出水面，进而走入正常的程序，得到一种有序的解决与处理。在当今诉讼“大爆炸”的年代，大量的涉及高等学校的法律纠纷出现，当然，涉及学生权益的纠纷也就同样的与日俱增。如何面对这种形势与挑战，需要冷静、理性地分析。诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，虽然有其优越性的一面，但未免也会暴露其不足。那么是否可以考虑建立高等学校的校内申诉机制，作为大学生维护权利体系的一个重要组成部分。下面笔者将对大学生申诉的有关问题，包括大学生申诉的含义与类型、大学生申诉的优势与局限，如何借鉴外国和我国台湾地区、香港地区的经验，来进一步完善我国的高等学校大学生申诉制度等问题进行分析，以达到充分发挥校内申诉制度的作用，有效地解决高校与学生之间的法律纠纷，并实现对学生权利的有效救济的目的。　

　　一、 大学生申诉的含义与类型　

　　1、大学生申诉的含义　

　　行政法意义上的申诉，是指受到行政主体违法或不当处理的公民向有关国家机关陈述事实和理由，要求重新处理的制度[1]。具体到高等学校的大学生申诉，则是指高等学校的大学生在接受教学管理的过程中，对学校给予的处分或处理不服，或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门或机构提出要求重新审查、审议并作出相应处理决定的制度。[2]　

　　自1949年新中国建立以后相当长的时期里，大学生申诉实际上是一个重大空白。或者缺乏制度规范，或者被人们认为那就是学校自身处理的事情。根本用不着所谓法律去规范它。至于是否受理，如何处理，由于缺乏明确的法律规范与依据，实践中多是不了了之，有的当事人往往以“伸冤”的形式寻求解决之道，但往往是“泥牛入海”或者说是“石沉大海”杳无音讯。最后当事人等待的大都是无果而终。进入20世纪90年代以后有所改观。先是原国家教委于1990年发布的《普通高等学校学生管理规定》（第7号令）第64条规定：“高校处分要适当，处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对于本人的申诉，学校有责任进行复查。”尽管该规定从原则上明确了高等学校应当建立申诉制度，但由于规定过于笼统、抽象难以执行，实践中落实的情况也极不理想。后来《教育法》、《高等教育法》等一些关乎大学生权益保护的法律陆续出台。根据我国《教育法》（1995年）第42条的规定，学生有申诉的权利。[3]根据《高等教育法》（1998年）第53条的规定，高等学校学生的合法权益，受法律保护。再加上实践中，有些大学生便根据相关制度提出了申诉，而有关学校的实践，加上有关教育行政机关，乃至人民法院在是否受理此类案件以及如何裁判这类案件的做法，引起了全社会的普遍关注，也进一步引发了人们对于相关制度的深刻思考。实践中总结出的经验或积累的丰富素材，越来越催促着大学生申诉制度朝着更加明确、规范和法治的方向发展。可以说共和国近60年的大学生申诉案件，绝大多数是发生在近十年里。[4]这里特别值得一提的是，最终通过人民法院的裁判让当事人看到了申诉的希望，看到了法律可能给他们带来真正的“公正”与“正义”。有关传媒的宣传、学者的评论，社会人士的关注，形成一股共同的力量，事实上在推进大学生申诉制度向前发展。如曾经在媒体上广为宣传的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案”等。[5]　

　　2、大学生申诉的类型　

　　2005年，教育部修改颁布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称“21号令”或 新《规定》）出台，该《规定》较为详细地规定了大学生申诉制度，并明确区分为大学生申诉的两种类型：校内申诉和行政申诉。[6]有相当数量的高校在2005年前后，还以校内申诉为名，出台了不少相关规章制度。[7]　

　　对于校内申诉，新《规定》从受理申诉的组织，申诉范围，提起申诉的条件，申诉的时效等若干方面作出了具体规定。新《规定》近乎强制性地要求高等学校应当成立学生申诉处理委员会，并规定学生申诉委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成[8]。申诉的受理范围包括学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉[9]。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。[10]但是，如果从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉，则学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉[11]。　

　　对于行政申诉，根据新《规定》，大学生对申诉复查决定（指校内申诉决定）有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复[12]。　

　　二、 大学生校内申诉的优势与局限　

　　1、 大学生校内申诉的优势　

　　众所周知，诉讼制度在解决争议方面一直有其优越之处，在解决大学生与高等学校的法律纠纷时亦是如此。但不可否认的是诉讼制度同样存在一定的局限性。笔者认为，与诉讼制度相比，申诉制度，尤其是校内申诉制度，可能同样是一种较好的可供学生选择的权利救济途径。它应是大学生救济体系中一个不可或缺的环节与重要组成部分。对于大学生校内申诉我们应该给予充分重视。笔者认为，大学生校内申诉具有如下优势：　

　　首先，从行为心理学的角度分析，首选校内申诉更符合大学生与高等学校管理层特定身份者的文化心理。对于学生来说，与学校“对簿公堂”绝非首选，往往是不得已而为之。其实相对于诉诸法院，高等学校也更倾向于内部协调、调停。因为大学生与人格化的高等学校之间不仅存在着一种特殊的法律关系，而且还存在着一种特殊的情感关系。这恐怕是一个有过受教育的经历者难以否定的。正如传统上大学生都形容自己所在的高等学校为“母校”。受教育者往往都很非常看重这一点，绝非个别现象，究其原因，就不能不说及中国传统文化的深刻影响。所谓“一日为师，终生为父”、“师道尊严”、“天地君亲师”等一系列传统儒家文化的观念深深影响着国人的心理。所以无论自己的行为是否有错或过错大小程度不同，如果学校给予自己的处分太重，甚或学校完全“冤枉”了自己，大学生往往都会恳求（乃至“哀求”、“跪求”、“哭求”，怎么表达都不为过）学校要么给予较轻点的惩戒，要么请求学校再次调查核实，给蒙冤的自己“洗清罪名”，还自己以“清白”。由于大学生们长期接触的管理者都是自己熟悉的老师或被称之为“老师”的学校管理者，一般即使有了争议，也愿意表现出极其诚恳的态度来，希望得到学校的宽容、谅解或是希望学校能调查研究后再作慎重处理，给自己以读书学习的机会。所以无论受处理的学生是否已经毕业或者是否拿到学位证书等，这种大学生与所在高等学校（“母校”）的特殊关系，就象很多孩子与父母亲的血缘关系一样，让人难以割舍。从我过去接触的许多案件的当事人的表现中都可以明显地感受到。[13]这也许是中国文化对国人的一种刻骨铭心的影响，让人挥之不去的文化心结。对于这一点，我认为绝不能简单地予以否定和批判，比如说批评大学生的主体意识不够强，自立、独立精神缺乏等。我倒是认为，可以在继承发扬尊师重教传统文化的同时，加强法治文化的宣传与教育。这里面更多的是让学生重视自己的权利与利益，在权益受到侵犯时，能及时有效地维护自己的合法权益。同时也要让学校管理者清楚地认识到自己的行为必须受到法律约束和规范，必须体现出“教育应以人为本”、“依法治教”、“依法治校”的原则与精神。所以在制度设计上，我们可以考虑到既要维护学生合法权益，又要兼顾保证学校正常教育管理秩序，维护其办学自主权，尊重学术自由和大学自治。　

　　其次，从权利救济的角度，校内申诉制度成本相对较小，有利于保障大学生的合法权益。　

　　北京大学在2003年6月开始试行的《北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法》第1条明确规定，“为了保护学生正当权益，防止和纠正违反规定的或者不当的违纪处理，保障和监督学校相关部门依照规定行使职权，学校成立申诉受理委员会，接受学生申诉。” 清华大学在2005年9月开始施行的《清华大学学生申诉处理办法》第1条也明确规定“为了保障学生的合法权益，规范校内学生申诉处理程序，……特制定本办法。”在其他高等学校的《学生申诉办法》或《听证及申诉规则》中也有类似的对申诉制度设立目的的规定。可见高校学生申诉制度就其本质而言，是为合法权益受到学校侵犯的学生提供的一种权利救济途径。透过高校及相关教育行政部门与学生之间以相互尊重和沟通为基础的申诉程序的展开，为及时、公正地解决和处理在教学管理中发生的冲突和纠纷提供了一种可能。　

　　诉讼制度作为救济途径，存在着成本高，耗时长等局限性，对于急于寻求救济且经济能力有限的学生而言，并非最佳的救济途径，相反很可能对学生权益造成二次伤害。而在申诉制度中，由于受理学生申诉的人员基本上都是熟知教学和教育管理的专业人员，他们会更多的从教育规则的角度协调双方的矛盾，而且也有能力作出实体判断，可以减少救济结果的不确定性和执行救济结果的难度，尽可能地避免二次伤害。而且，受理申诉的部门对学生的申诉处理是不收取任何费用的；
同时由于申诉制度程序控制上相对宽松，在耗费的时间上也远远少于诉讼制度。以校内申诉制度为例，从学生接到处分结论提起申诉，到高校受理申诉作出复查决定，如果严格按照新《规定》的程序进行——即“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉[14]；
学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人”——不会超过三十天[15]。可见，申诉制度可以大大降低学生寻求救济的经济成本和时间成本，是有利于保障学生合法权益的。　

　　再次，从高校管理活动自身的性质来看，校内申诉制度更能体现尊重高等学校的大学自治权。　

　　高校的管理过程中大量存在需要通过自治权解决的问题，尤其是在涉及学术评判的领域，高校才有真正意义上的决定权。(点击此处阅读下一页)

　　如果简单化地将涉及毕业证、学位证是否颁发或授予和是否录取、是否退学、留级或降级、如何给予纪律处分等类型的案件作为一般的行政诉讼案件诉诸法院，过多引入司法救济，也是极有可能导致“外部权力借此机会，以司法的名义干涉大学的独立，对学术自由和大学自治产生不利的影响。”[16]申诉制度中的校内申诉，作为高校内部的解决纠纷的途径和争端化解机制，其建立和运作都是依靠高校行使自治权来实现的，本身就是大学自治的一项重要内容。对于高校和学生之间因教学管理而发生的纠纷，经学生申诉先由高校自己处理，这样为高校提供一个自我纠正的机会，更有利于在良好的氛围中疏解纠纷，同时也实现了高校在处理自身教学管理争议上的自治权[17]。　

　　这一理论在我国台湾地区的教育法治实践中已经得到了确证。台湾地区1995年6月23日司法院大法官会议作出的《释字第382号解释》指出：“各级学校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所违退学或类似处分行为，足以改变学生身份并损及其受教育之机会，自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响，此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径，未获得救济者，自得依法提起诉愿及行政诉讼。”[18]可见，台湾地区已经将校内申诉作为行政复议和行政诉讼的前置程序，这一方面自有减轻司法部门负担的意图，另一方面也实际上承认了申诉制度对保护高校自治权的价值。　

　　最后，从解决纠纷的角度考虑，校内申诉制度是纠纷解决机制重要而有效的环节。　

　　以最小的成本和代价最有效地解决问题，同时尽可能的实现纠纷解决方式的多元化，无疑是设计纠纷解决途径的一个重要的原则。校内申诉制度的建立，为高校学生在诉讼之外提供了又一权利救济途径，无疑有利于权利救济途径的多元化。而由于程序上的相对灵活性，使校内申诉制度相对行政复议和诉讼制度而言，更加迅速、简捷和经济，其所需的成本是大学生所有可以选择的权利救济途径中最小的。可以设想，通过校内申诉和行政申诉两级申诉的层级设计，如果能与其后的行政复议与行政诉讼途径合理衔接，并框定好各自的救济范围，将有利于从整体上促进更公平、高效的纠纷解决机制的形成。　

　　同时，作为纠纷解决机制，其解决纠纷的效果也是评判该机制效率重要的标准之一。由于申诉制度是教育系统内部的监督和纠错机制，可以充分地利用高校内部和行政层级中上下级领导监督关系来平衡和解决纠纷[19]，对于高校自身而言，对于此类的监督和纠错不会存在很大的抵触情绪，从而有利于申诉决定的落实和高校与矛盾的化解。因此可以说，完善的申诉制度是大学生权利救济机制中一种成本较低而收益较高的制度，是纠纷解决机制中一个不可或缺的重要环节。[20]　

　　笔者了解到，最近发生在中央美术学院的一个案件。有两位毕业班的同学在参加2007年1月20日上午和下午分别进行的全国硕士研究生入学考试《政治》、《英语》课程时，涉嫌携带（使用）电子通讯设备作弊，被学校作出“当次考试成绩无效”的决定后，学校又以违反学校的规章制度为由，予以“开除学籍”的处分。[21]二人不服，向学校申诉委员会提出申诉。学校申诉委员会经过处理，认为学校过去的处理决定，存在程序上的问题。后来，学校听取了申诉委员会的建议，作出了“撤销开除学籍处理决定”[22]。当然，后来学校有关职能部门虽然拟作出对学生“开除学籍”的处分建议[23]，但这次学校则是严格根据北京市教育委员会的有关规范性文件和学校自己制定的规章的规定，分别于4月底或5月初举行了听证程序。而且根据我的亲身经历（我作为其中一名同学的代理人参加了听证），学校方面比较重视这次听证。我想这样的听证，无论对于学校的有关部门还是对于学生，都是非常有意义的。学校的最终处分决定，有可能通过这样的听证而改变，学生的命运，也有可能通过这样的听证而改变。　

　　2、大学生校内申诉的局限　

　　由于在2005年之前我国对申诉制度仅有原则性的规定，2005年修订颁行的新《规定》对申诉制度虽然有进一步的规定，但也谈不上至善至美，缺陷和不足仍然未能完全避免。加之实践中各高校的申诉制度也正处于初创阶段，因此，目前的申诉制度还存在不少问题，具体体现在以下几个方面：　

　　（1）法律规范过于原则，缺乏具体程序规则，未对校内申诉制度作出实质性的规定　

　　虽然2005年出台的新《规定》对申诉制度作出了一些规定，例如规定了受理申诉的组织，申诉的范围，申诉时效等。但是并没有从根本上对学生申诉制度作出更加具体而详尽的规定。　

　　首先，对实质性问题的规定不够，规则的可操作性有限，大量的制度设计仍然需要各高等学校自己完成。例如，新《规定》第60条规定，学校应当成立学生申诉处理委员会，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。但是，该规定只是从原则上规定了学校应当成立“学生申诉处理委员会”（后简称“学申委”），以及“学申委”的构成人员类型。具体到操作层面，“学申委”应如何设置？其人员构成比例如何？特别是学生和未兼行政职务的教师代表应占多大比例？其在校内的身份和地位是什么？新《学生管理规定》对此都没有作出明确说明，为高校留下了过于广阔的自主空间。实际上，“学申委”作为专门处理学生申诉的机构，固然与学校的职能部门有一定的关系，但更多地应有其自己的独立性。在“学申委”的人员组成上，应保证教师代表、学生代表和法律专业人士的参与。这也是申诉制度真正发挥作用的前提，否则“学申委”很可能流于形式，成为学校用来“做秀”的机构[24]。由于法律的原则性规定，各校完全可以按照自己的意愿来决定“学申委”人员的构成，这就存在削弱“学申委”的独立性的隐患。　

　　其次，在对校内申诉制度的规定中，仍然存在重实体轻程序的倾向。新《规定》中，仅规定了学生对处分决定有异议的，可以向“学申委”提出书面申诉。“学申委”对学生提出的申诉应当进行复查，并在将作出的复查结论告知申诉人。但是，具体应当怎样提起申诉，“学申委”应当怎样受理申诉，规定均未涉及。而对申诉结果的执行程序，则完全没有规定，成为当前高校学生申诉制度的空白地带。各个高校的申诉制度之所以在程序上会存在较多问题，一方面固然有高校自身的因素，轻视程序；
另一方面是因为法律规定过于原则，忽略了细密程序规则，使高校在申诉制度的程序规则上拥有了过多的自由裁量权。　

　　最后，是目前校内申诉机构实际发挥作用不够。对一套救济系统而言，大学生对其的信任和评价程度将决定他们采用这套系统的态度。如果信任程度高，则采用的可能性会较大；
反之，他们将不会把时间和精力浪费在一套他们认为实际上没什么作用的救济机制上。而实践中，目前各高校的申诉机制所发挥作用相当有限。[25]　

　　可见一方面由于在机制设置上的程序问题，造成了大学生对这样的校内救济机制普遍评价较低；
另外，即使看上去机制比较完善，但是在实际运行的过程中没有发挥理想的作用，甚至根本没有发挥什么作用，造成了大学生对校内救济机制的普遍不信任。[26]　

　　以北京大学为例。早在2003年6月开始，北京大学就已经成立了“学生申诉受理委员会”，并出台了《北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法》，建立了初步的申诉制度，然而笔者所看到申诉制度的实际运作情况是，只有极个别的学生通过申诉改变处分结果（通过访谈，了解到只有一个决定通过申诉得到了变更处理，对学生作出了从轻处理）。也就是说这个貌似完善的校内申诉制度实际上对维护学生权益，实现对学生受损利益的救济几乎发挥不了太大作用。而一旦这个制度长此以往不能满足当事人的需求，当事人会在这样的反向激励下越来越少地采用这种制度，最终使这个制度失去存在的意义。也就是说，如果不改变申诉制度实际发挥作用不足的现状，校内申诉制度将面临形同虚设的危险[27]。　

　　（2）受理校内申诉的机构法律责任不明晰　

　　新《规定》第64条规定，“学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉”。但是，这只是单方面地规定了学生行使申诉权的时间限制，以及逾期不申诉的法律后果。然而对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论，应承担何种法律责任，法律中并没有作出明确规定。同样，对学校不履行学生申诉处理委员会作出复查决定或不采纳相关建议的应承担何种法律责任等也未予以规定。　

　　权力和责任应是相对应的，缺乏责任的约束，既可能导致权力的滥用，也可能导致消极的不作为。法律虽然规定了申诉机构应当受理申诉并作出相应的结论，却没有规定相应的法律责任，这就为申诉机构推诿责任、迟延履行职责提供了可能。而学生行使申诉权，寻求对受教育权的保护，都是具有相当强的时间性的。一旦受理申诉的机构不作为或迟延履行职责，将对本来权利就受到侵害的学生造成又一次的伤害。因此，有必要在新《规定》或相关法律、法规中对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论、学校不履行学生申诉处理委员会作出的复查决定等情形，各自应承担的法律责任作出规定，以切实保障学校、“学申委”及时、高效地履行各自的职责，维护学生的合法权益[28]。　

　　（3）校内申诉与行政申诉、行政诉讼的衔接并不十分妥帖、稳固　

　　前文已述，校内申诉制度是重要的救济途径，但是否要将校内申诉作为行政申诉或者行政复议或行政诉讼的前置程序，如何理解、理顺它们之间的关系，从而使得这些制度如何形成一种合力，最大程度地发挥作用，理论界与实务界都存在着不同的看法，真可谓见仁见智。　

　　对此实践中有两种不同的做法。广州市两级法院在受理高校行政诉讼案件时就没有将申诉程序作为诉讼的前置程序，只要原告向法院提起诉讼，法院一概受理。他们认为：一则法律、法规并没有设置这样的前置程序，二则实际上原告往往在向法院起诉之前已穷尽了习惯上的行政救济途径，而教育行政管理部门往往基于各种理由对申诉者的申诉或不予答复或不予理睬（不作为），当事人不得已最后才走诉讼这条路。如果法院再要求当事人履行这样的程序，无异于剥夺诉权[29]。　

　　与广州法院的观点相反，天津市高级人民法院则认为，由于教育行政案件有其自身的特殊性，不宜将所有纠纷都直接纳入诉讼范畴，应确立申诉前置程序。他们的理由是：因为申诉是主要的行政救济途径，可以充分利用行政层级内部的监督关系来解决纠纷。如果学生在权利受损后提起申诉，其问题很可能在行政诉讼之前得到解决。特别对于一些涉及学术水平评判的纠纷，可以避免司法审查的有限性而无法从实体上保护当事人合法权益的问题。因此，设立申诉前置程序，不仅能保障教育管理秩序的持续和稳定，同时也能切实解决纠纷，减少各方当事人的讼累[30]。　

　　应该说以上两种观点都有一定的道理。第一种观点基于现实考虑，为方便当事人迅速获得有效的法律救济，认为法院可以直接受理。但问题是制度本身是可以合理设计的，或者说通过人为努力加以改变的。第二种观点认为，基于教育案件的特殊性，建议采用前置程序。校内申诉不是可有可无，而是必须先行经过此程序。只有在历经校内申诉后，不服申诉决定的，才可以向教育行政部门继续申请行政申诉或行政复议或行政诉讼。笔者基本认同第二种观点。因为目前有关法律规定的缺失和现阶段申诉制度的缺陷，都是可以克服的，因此从更长远的角度来看，以校内申诉制度作为诉讼的前置程序的制度选择为宜，而且可以作为借鉴的是，我国台湾地区在1995年司法院大法官作出的“释字第382号解释”中则明文规定将申诉作为行政复议和行政诉讼的前置程序，这也可以认为存在台湾地区制度实践的先例支持。　

　　由此，对于申诉制度与诉讼制度的衔接可作以下处理：首先，高校学生在对高校的处分不满时，应当首先向“学申委”提起申诉。受理学生申诉以后，学生申诉处理委员会如在规定时间内不做任何处理决定，那么学生可以针对该部门的不作为向上一级教育行政机关申请行政申诉。如果对行政申诉的结果仍不满意，则可以向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法监督纠正申诉受理机关的不作为[31]。其次，如果学生对校内申诉处理结果不服，应根据不同情况采取以下救济措施：（1）对涉及人身权、财产权的学校行为可以提起诉讼；
（2）如果学生受到的处理会影响其获得或失去作为学校成员学生这一特定身份，如不予录取、开除学籍等，由于这将改变学生的实质性地位，对学生受教育权利影响重大，(点击此处阅读下一页)

　　学生有权提起行政诉讼。（3）如果申诉人受到的是高校基于自身内部的教学管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分不足以改变其作为学校成员的实质性地位，此时申诉委员会对于申诉请求所作的决定应视为终局决定[32]。　

　　三、 如何完善高等学校校内申诉制度　

　　前已述及，通过诉讼途径来对学生权利进行救济，不仅成本高、收益弱，而且有侵蚀高校学术自由空间的危险。而申诉制度如果实施得当，不但成本低、效率高，而且可以使学生与高校通过博弈获得“双赢”[33]。所以，通过完善的校内申诉制度来对学生权利进行救济，应当是未来保障学生权利制度建设的重中之重。　

　　大多数学生在面对各种救济途径时，为数不少的学生倾向于选择申诉尤其是校内申诉来维护自己的权益，基于此，如何完善校内申诉制度应该是我们完善学生权利救济途径的核心部分。1995年《教育法》第42条第一次规定了学生享有的申诉权，但是仍然停留在原则性规定阶段。2005年新的《学生管理规定》（即21号令）对学生的申诉问题做了更进一步的规定，明确学生所享有的申诉权包括两种：一是学校内部的申诉，二是学校外部的行政申诉。其中，新《规定》第59-62条主要规定了学生向学校申诉的制度。可见，学校内部的申诉制度是整个申诉救济制度中的重点。但是，申诉救济，尤其是校内申诉救济要真正地发挥作用，还需要我们建立和完善从受理范围到申诉程序的一整套机制，以及富有成效的执行措施。否则，申诉救济也仅仅是停留在法条中的权利，而无法成为学生可以真正享有和运用的救济工具。下文也将通过对我国高校现有的申诉制度以及域外国家或地区的申诉制度经验的对比分析，探讨如何建构一套完善的校内申诉救济体制。　

　　（一）受理校内申诉的机构或组织　

　　1995年《教育法》确认了学生的申诉权，尤其是在2005年的新《规定》进一步明确了申诉制度之后，我国高等院校的内部申诉制度有了长足的进步和发展。但也应同时看到，相比于其他国家和地区，我国的校内学生申诉机制还有诸多值得完善之处，在受理申诉的主体机构这个问题上至少需要注意坚持以下两个原则[34]：　

　　一是保持独立、中立原则，需要学校在申诉机构的设置上更多地吸纳没有行政兼职的教授等学术人员，进一步说，学术人员而非行政人员应该成为申诉委员会的主要组成部分。这样一方面可以使申诉机构独立于学校的管理机关，尤其是独立于学校违纪处分管理部门，[35]只有这样学申委才可以独立地作出自己的判断和决定，而不过多地受制于大学内部各职能部门的压力。另一方面，因为校内的申诉机构处理的主要是学生由于学校的学术评价或纪律惩戒而产生的纠纷，主要由教授组成的学申委在处理这类问题上要更为专业和理性。这也正是我们强调校内申诉机制要优于诉讼的原因。　

　　二是维护学生利益原则，需要学校在申诉机构的设置上更多地兼顾在校学生的利益，因为他们才是申诉这项救济途径中真正的权利人和利益方。只有学生能够在受理申诉的机构中占有一席之地，申诉机构才能真正了解学生的处境、学生的困惑以及解决问题的最优手段，才能够避免因为信息不对称而单方面地作出任意的决定。　

　　校内申诉的受理机构应当是学生申诉委员会（学申委），根据新《规定》第60条第1款，“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”所以，学申委是法定的申诉受理机构，并且各个高校均“应当”成立类似的“学申委”以保障学生所享有的申诉权利。关于学申委的组成人员，新《规定》第60条第2款规定“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”但是，法条中对学申委组成人员的规定是非常笼统的，既没有明确学校负责人、职能部门负责人具体是哪些领导以及哪些部门，同时也没有明确各组成部分具体的人数比例，所以在实践中对于这些重要的问题各高校都有很大的自由裁量权。　

　　北京大学于2003 年6 月成立了 “学生申诉受理委员会”， 专门受理学生的申诉。其工作办公室设在学工部学生管理办公室。委员会的组成人员共有15 人， 其中校级领导2 人、学工部1 人、教务部1 人、研究生院1 人、校监察室1 人、校法律顾问1 人、北大医学部2 人、院系学生工作办公室代表2 人、教师代表2 人、学生代表2 人 （ 本科生学生会、研究生会） 。[36]　

　　浙江大学于2003 年10 月成立了“浙江大学学生申诉处理委员会”。委员会的组成人员共有13 人， 由校党政领导、有关职能部门负责人、有关学院负责人代表、法律顾问和学生代表4 人（分别是校学生会主席、校研究生会主席、校博士生会主席和申诉人所在学院的学生会或研究生会、博士生会代表1 人） 组成。[37]　

　　从以上两校设置学申委的先例来看，正如前文所言，现行的高校申诉委员会在人员的设置上，还是以校方行政管理人员为主，以校职能部门的领导为主，而具有学术权威的教授专家比例偏少，权利真正受到影响的学生群体在学申委中也只占到极小的比例，可以说现行的学申委仍然具有较浓厚的行政特色，而难以作为一个独立的机构发挥作用。　

　　台湾地区高等学府的申诉经验值得参考和借鉴。台湾大学的《学生申诉评议委员会组织办法》第三条规定“学生申评会由学务处、教务处、进修推广部各推派一人，各学院选荐副教授以上资格之教师各一人（其中未兼任行政职务者至少不得少于总额之二分之一），与大学部学生会代表二人，研究生协会代表一人为共同委员共同组成之。”[38]从台大的组织办法来看，其重点在于保障非行政人员的教授在学申委中的比例，对于学生所占的比例也并不是非常重视。而台中师范学院的《学生申诉制度评议委员会设置办法》第3 条明确规定：
“一、本会置委员十九人， 任期一年， 均为无给职， 由校长遴聘之教师、法律、教育、心理学者、学校教师会代表， 与由学生推选之代表组成之；

其中未兼行政职务之教师不得少于总额之二分之一， 学生代表不得少于总额之五分之一。二、本会主席由委员互选产生， 任期一年。” [39]从此条来看，台中师范学院的规定充分照顾了教师和学生在申诉受理机构中的比例。实际上，台湾师范大学学生申诉评议委员会的组成也大体相同。[40]　

　　接下来，我们再来考察美国高校对校内申诉制度的规定。在美国，各高校都有各自的申诉规则，这些规则非常的具体、详尽。仅以耶鲁大学（Yale University）本科生规章中有关申诉制度的规定为例：耶鲁大学的申诉受理机构由10名常设成员（regular voting members）和一名特设成员（ad hoc member）组成，其中10名常设成员包括3名终身教授、3名非终身教授、3名学生代表以及教务长或教务长指定的代表。[41]可见，在美国的高校申诉机构中，都是以教授而非行政管理人员作为机构中的主要成员，这样可以保证申诉机构相对于学校的职能管理部门具有一定的独立性，同时学生代表的作用在美国申诉机构中也得到了一定的重视，反映了学生的利益：可以说这样的申诉机构组成方式是比较科学的。　

　　（二）受理申诉的范围　

　　新《学生管理规定》第60条明确学生申诉处理委员会“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”，规定了学申委受理申诉的受案范围：
“学申委”只受理涉及学生身份变化的处理和学生对学校处分不服的情况。[42]而根据《教育法》第42 条的规定，学生也享有“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益， 提出申诉”的权利。而按照新《规定》第5条，学生享有“对学校给予的处分或者处理有异议，向学校或者教育行政部门提出申诉；
对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。可见，新《规定》第60条对学生申诉机构受案范围的规定是对学生所享有的申诉权利的一种限制，在实质上缩小了学生根据《教育法》和新《规定》的其他条文规定的可以行使的权利的范围。在我所阅读到的北京高校的内部申诉规则大都是与新《规定》的精神保持一致，缩减了校内申诉机构受理申诉案件的范围。　

　　我国台湾地区辅仁大学《学生申诉办法》第4条1款规定“本校学生有下列情形之一，认其合法权益遭受直接不当之侵害者，得依本办法经由学生事务处向申评会申请评议：（1）不服学校对其受教权益所为之处分者（含各类惩戒处分）；
（2）不服学校各一级行政单位之行政措施，经向原单位声明异议而未获合理之答复者”。[43]通过此规定，可以得知，辅仁大学的学生只要在认为其合法权益遭受“直接不当”之侵害时，都可以向校内申诉机构提出申诉，申评会都应当受理。　

　　再来看澳大利亚墨尔本大学的学生申诉程序，其中第3条规定了学生申诉的种类，主要包括：因学术事项的申诉（Academic Grievances），因学校行政行为的申诉（Administrative Grievances），以及因歧视、性骚扰和暴力行为的申诉（Discrimination， Sexual Harassment， Bullying）。[44]在这里，学校申诉机构受理案件的范围就不仅仅限于学生的受教育权问题，而是涉及学生在校的大部分合法权利。相比之下，美国普林斯顿大学的申诉受理规定就显得更为详细，涵盖了学校生活的方方面面：学术事项、学生的非学术行为、学生组织的非学术行为、教职行政人员的非学术行为、伤害行为以及初步程序中的程序不公。[45]只要是这些事项，学生都可以向申诉机构提起申诉。在范围上可谓是涵括广泛，力争对学生的在校权利提供周全的救济途径。　

　　我国高校的内部申诉体制在受案范围问题上最大的缺陷就在于限制了学生根据《教育法》和新《规定》第5条所享有的申诉权。建构完善的校内申诉救济制度，需要扩展申诉机构接受申诉范围的广度，恢复高校学生应有的权利。根据学校或教师的侵权行为和由此产生的争议的性质，可以将争议分为教育行政争议和与教育活动密切相关的民事争议。[46]教育行政争议是由学校单方面行使处分权从而影响学生受教育权而产生的争议，这一争议理应纳入学校申诉机构处理的范围。而与教育活动密切相关的民事争议，比如学校侵犯学生的财产权或其他人身权利等等，也应该纳入到申诉机构的处理范围中。根据这一原则，学生无论是对学校有关受教育权益所为之处分，或是有其他不当行为而损及学生权益，都可以向学校的申诉部门提出申诉，请求得到合理的解决。[47]只有如此，才能最大限度地发挥校内申诉机制的优势，以较低的成本维护学生的利益。　

　　（三）处理申诉的程序　

　　在我国的法治建设进程中，对程序问题一向没有足够的重视，在学校申诉制度上也是如此，反映了我们重实体，轻程序的思维倾向。新《规定》仅用两个条文的篇幅规定了校内申诉的基本内容，这两条分别是第61条“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”以及第62条“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。”可以说非常笼统和原则，学生如何向“学申委”提出申诉，“学申委”如何处理申诉，处理过程中学生当事人是否参加，是否公开进行或举行听证？ 新《规定》对此均无详细说明，申诉制度的贯彻还是要依靠各个高校制定具体的申诉程序细则。　

　　在笔者所在的北京大学，2005年9月以前，学申委在接受学生提出的申诉后，组织成员会议，并向成员单位提问，由作出处分的单位前来应诉。但是，被处分学生本人不参加会议，会议也不面向师生公开进行。[48]在《武汉大学学生申诉处理暂行办法》中，对该校学生申诉的程序做了具体详细的实施规定。其中第8条规定“学生申诉处理委员会的申诉处理程序由受理申诉、调查评议、作出决定三个环节组成，依次进行。”第13条“申诉处理小组成员与申诉人、被申诉事项有利害关系的应当主动回避，申诉学生也有权申请他们回避”规定了回避原则。第16条“申诉处理小组评议案件，不公开进行”规定了不公开原则。第19条“学校不得因申诉人提出申诉而加重对申诉人的处理”规定了不加重原则。[49]相对于武汉大学的规定，中国政法大学、北京师范大学等学校的申诉细则还强调了听证程序在申诉中的运用[50]。政法大学在其《学生听证及申诉规则》中规定，(点击此处阅读下一页)

　　如果申诉委员会认为有必要的，可以举行听证，并详细规定了听证的一系列程序。[51]　

　　值得一提的是，北京市教委2005年6月颁布的《北京市教育委员会关于普通高校学生违纪处分程序若干规定（试行）》中，就听证程序作出了较为详细的专门规定。该《若干规定》第17条规定：“学校拟对学生处以开除学籍处分时，应当书面告知拟被处分学生有要求听证的权利。拟被处分学生要求听证的，应当在学校规定的期限内提出书面申请，学校应在收到学生的申请后组织召开听证会。”其中“……学生要求听证的……学校应当组织召开听证会”的规定，实为明确规定了对于开除学籍这类对学生的受教育权影响重大的处分决定的作出，学生如果要求听证的，必须进行听证。作为目前为止全国唯一的在省级教育行政机关颁布的规范性文件对校内申诉程序中听证问题的强制性规定，北京市教育委员会的这一规范性文件无疑对校内申诉程序的完善有相当的意义。　

　　我国台湾地区台湾大学《学生申诉评议办法》第12条规定“评议采不公开原则，惟得通知申诉人、原处分单位及关系人到会说明”。《学生申诉评议委员会组织办法》第7条规定“评议会成员就该申诉案件为申诉人、关系人或直接参与申诉案件之裁决者，应行回避。”[52]台湾辅仁大学在程序公开和回避原则上亦有类似的规定。辅仁大学《学生申诉办法》第11条1项：“申评会之程序概不公开，但应通知双方当事人及关系人到会说明，亦得邀请辅导、法律或其他专业性教师或人士提供意见。”第2条第3款“评议委员会对于申诉案有利害关系者，应自行回避，不得参与评议。”[53]　

　　笔者认为，程序问题是整个申诉制度最关键的环节。中国自古就有轻程序的观念，这种观念本质上反映的也正是我们传统上轻视权利的思想。其实，程序性权利也是一种重要的权利，而且往往是能够决定实体权利正当性的权利。古老的自然正义原则，其要义就在于保证程序的正义，从而才能实现实体的公正。在高校申诉制度中，程序问题自然也就非常重要。只有尊重申诉学生的程序权利，高等学校内部的申诉受理机构才能够理性地作出决定。在高校申诉程序中，需要改进的方面有：　

　　一是申诉委员会审查和决定申诉案件是否要向师生公开，尤其是向提出申诉的学生公开？根据笔者了解，按照大多数学校的申诉规则和办法，学申委的审查和决定过程一般是不向学校师生公开的，这里主要考虑到保护申诉学生的隐私问题。但是，学申委的审查过程应当允许提出申诉的学生本人参与其中，至少应当听取他（她）的申辩意见和理由，并允许申诉学生与作出处理的单位进行类似法庭抗辩式的质证与辩论。因为按照程序正义的一般原则，当对一个人的权利进行处分时，必须要给予权利人发表不同意见和为自己进行辩解的机会。　

　　二是申诉委员会在处理申诉案件时是否有必要进行听证？众所周知，兼听则明。无疑，听证程序有利于申诉委员会弄清纠纷的真实情况，也可以给其他的师生以一定的教育意义。可以说听证程序是在申诉制度起着重要作用的。但由于我国新《规定》对此并没有做硬性规定，而且笔者认为，听证制度也确有成本较高、削弱当事人隐私权等消极面影响。所以并不主张将听证设为申诉审查的必经程序，而只是在有需要的情况下使用。当然，各高等学校可以根据具体情况，对涉及学生重大权益的争议或纠纷，规定进行听证。随着时间的推移，依法治校与依法治教的发展，应当逐步扩大听证的范围。如果实行听证制度，则要确立一系列听证的原则与规则，包括案卷排他性原则等，否则听证就流于形式而不能起到实质性作用。　

　　三是回避问题。根据自然正义原则的要求，“任何个人不得担任自己案件的法官”（任何人不能自断其案）。回避制度也因此而派生。但是具体到高校申诉制度上，笔者认为不能对这一制度作过于简单化的理解与处理。这里有两个问题需要明确。首先，何谓原来作出处分的单位？从适格的行政主体角度来看，高校本身才是作出处分决定的单位。但是显然，在校内申诉制度中，作为一个整体的高校是不可能回避的。而实际上应该回避的是作出处分决定的高校的具体职能部门，如教务处，学工处，研究生院等。其次，由于校内申诉制度的价值旨趣注重通过相对便捷直接的方式处理纠纷，因此在处理纠纷的过程中，作为原处分决定的具体作出者必须要参与调查过程中，以让学申委更全面直接的了解情况，因此各职能部门作为一个单位要彻底回避也是不可能的。因此最终应当回避的是原来作出处分的单位中参与处分决定的个人不应当参与到申诉案件的裁定过程中，这样才能保证申诉机构审理案件的客观中立。　

　　四是保证学生不会因其申诉行为而受到加重处罚，也不会因为其申诉行为从而受到学校或所在院系的歧视对待，彻底消除学生申诉的后顾之忧。在这个问题上，国内有些学校做得比较不错，如武汉大学在其《学生申诉处理暂行办法》中就规定了“不加重原则”；
北京市教委2005年6月颁布的《北京市教育委员会关于普通高校学生违纪处分程序若干规定（试行）》中也有类似的规定[54]。但是更多的高校并没有这方面的规定，往往会导致学生有畏惧心理，不敢申诉，或者担心申诉以后会遭到所在院系或学校“打击报复”或者担心“穿小鞋”、“遭人白眼”。　

　　（四）校内申诉机构的权力　

　　新《规定》第62条规定：“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”所以按照教育部的规章规定，学申委没有决定权，而只有建议权。各个高校的申诉细则也基本是按着这样的基调来规定的。北京航空航天大学的《学生校内申诉和听证程序》第22条规定，复查决定书可以作出两种说明，一是“维持原处理决定”，二是在某些情况下建议“原处理部门重新作出决定”。[55]而武汉大学的《学生申诉处理暂行办法》第18条2款“需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”[56]基本就是教育部规章的翻版。可见，我国高校的申诉处理委员会并不具有直接变更原处分决定的权力，而是要交由学校或原作出处理的机构重新决定。而这一规定，实际上是把高校内部的申诉处理委员会置于一个尴尬的境地：有管辖权，但没有决定权，使学申委在实质上被架空。　

　　但台湾地区高校申诉机构的制度设计与安排值得借鉴。如台湾大学《学生申诉评议办法》第16条规定：“原处分单位[57]对于评议决定认有抵触法规或窒碍难行者，原处分单位应自收到评议决定书副本之次日起十日内列举具体理由呈报校长， 并副知申评会；

校长如认为理由充分者， 得交付申评会再议。除有前项情事外， 评议决定书经呈请校长备查后， 学校应即执行。”[58]而辅仁大学《申诉办法》第17条也规定“申评会之决议书经校长核定后，应送达申诉人及原处分单位，并有拘束双方当事人、相关学生团体及本校行政单位之效力。”[59]可见，在这些高校，“申评会”是有对实质问题的决定权的。　

　　在我国的现行制度下，如果学申委认为有必要改变原处分决定，需要通过学校或原决定单位重新决定，这样就很可能面临学校或原决定单位拒绝理会学申委的建议，而坚持原处理决定的困境。因此如果不赋予学申委以一定的变更学校原处分决定的权力，则学申委的作用就形同虚设，根本无法维护学生权利。笔者认为，台湾大学《申评办法》的规定很值得借鉴，既赋予申诉委员会变更原处理决定的权力；
同时又给予原处理单位有再次表明意见、陈述理由的机会，平衡了双方的权力，从而为实现学生权利的救济奠定了基础。　

　　四、 结语　

　　随着大学教育的开放化与国际化以及大学生权利意识的觉醒，高校在行使特定权利（权力）的过程中不可避免会与学生的权利发生矛盾与冲突。在众多的化解纠纷、救济权利的机制中，行政诉讼固然是权利救济的终局性手段，但基于校内申诉的经济性、便捷性和专业性等特点，我们更有理由在诉讼之外选择校内申诉作为学生权利救济的前置程序，通过校内申诉避免高校与学生矛盾的进一步激化，通过校内申诉防止“行政”与“司法”对大学自治的过度干预，更为重要的是通过校内申诉真正切实有效地解决问题。　

　　这样我们需要自上而下地，从国家法律法规，到高校规章制度，建立一套完备的校内申诉以及行政申诉机制，保证申诉机构的独立性、中立性、代表性和专业性。大多数的高校纠纷都能在这一机制内得到较为妥善的解决，大学生权利的维护就有可能通过心平气和却又不失理性的公正的方式来实现。　

　　【注释】

　　作者简介：湛中乐，男，法学博士，北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学宪法与行政法研究中心（教育部人文社科重点研究基地）副主任，研究员。研究方向：行政法、行政诉讼法、教育法。

　　[1] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社，1999年版，第405页。

　　[2] 这里的“高等学校”和“大学生”都是泛指。正如《普通高等学校学生管理规定》（21号令）第二条所指，“高等学校”指普通高等学校、承担研究生教育任务的科学研究机构（以下称高等学校或高校）；
“大学生”则是指接受普通高等学历教育的研究生和本科、专科（高职）学生。但是，笔者认为，事实上，一些非学历教育的学生也应当被包括进去，似乎显得更加周延。因为当这些接受非学历教育的人员以“学生”身份不服学校的有关决定而提出申诉时，理应纳入“大学生申诉”的范畴。当然实践中，绝大多数情况下还是在校大学生申诉所占比例大。根据《北京大学学生违纪处分条例》（2005年）第2条规定：本条例所指的学生包括在我校正式注册并参加正常学习活动的专科生、本科生、第二学士学位学生、硕士研究生、博士研究生。可以看出，这里并没有以是否学历教育还是非学历教育来划分，而是强调“正式注册”、“并参加正常学习活动”。

　　[3] 过去也有人将不服省级教育行政部门的处理决定而向省级人民政府或国家教育部申请重新审议并作出相应决定的活动，称之为“申诉”。但是自从1990年《行政复议条例》尤其是1999年《行政复议法》颁行后，学术界和实务界则大多认为它不应当是一般的“申诉”，而应是典型的“行政复议”了。所以，从新《规定》看来，规章中所谓的“申诉”主要是指高等学校内部的校内申诉与向省级教育行政部门的行政申诉。所以本文也是在此意义上使用“申诉”一词的。

　　[4] 因为《规定》（第7号令）颁布于1990年，在此之前几乎没有涉及学生申诉的法律规范。可由于惯性的作用，人们陈旧观念的影响，学生不提起，学校不受理的情况依然普遍。只是到了1995年《教育法》颁行后，才有所好转。故言，申诉案件主要是近十年来的事情。

　　[5] 参见：湛中乐主编：《高等教育与行政诉讼》，北京大学出版社，2003年版。该书记载了该典型案件的完整的裁判文书和有关评论。

　　[6]《普通高等学校学生管理规定》（21号令）第六十条规定：学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。第六十一条规定：学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。第六十二条规定：学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。

　　[7] 如《北京交通大学学生校内申诉管理办法（试行）》、《北京航空航天大学学生校内申诉和听证规定（试行）》、《北京理工大学学生校内申诉管理规定》、《北京中医药大学学生校内申诉管理规定》、《国际关系学院学生校内申诉条例》、《中国矿业大学（北京）学生校内申诉管理规定（试行）》、《中国劳动关系学院学生校内申诉管理规定（试行）》、《华北电力大学（北京）学生校内申诉管理规定（试行）》等。参见北京市教育委员会编：《北京地区高等学校学生管理规定选编》（二），2006年3月。

　　[8]详见《普通高等学校学生管理规定》（21号令）第60条

　　[9] 同上，第61条。

　　[10] 同上，第62条

　　[11] 同上，第64条

　　[12] 同上，第63条。

　　[13] 如我了解或代理的某些大学生不服学校处理决定案件中（有涉及开除学籍的，(点击此处阅读下一页)

　　有受到记过等处分的，有未颁发学位证或毕业证的，有涉及退学处理决定的，等等），有的学生及家长则是多次来回反复地找学校，甚至在学校作出了申诉处理决定后，还希望学校能给予学生机会。有的看到学校死活就是不给机会的话，则再也不继续寻求救济了。不管是出于何种原因，反正就此止步了，不再去告学校了。也许认为自己理由不充分，缺乏信心。也许认为学校太强势，找教育行政机关或找法院都没有用处。所以干脆放弃算了。再有就是一种复杂的情感关系，导致学生与学生家长若选择告学校，太重的心理负担甚至难以承受，思前想后，最终决定放弃复议或诉讼。

　　[14] 同上，第61条。

　　[15] 当然，实践中不按申诉程序的时间要求，对学生申诉久拖不决的情况也有发生。但笔者认为，这个问题只能说明校内申诉制度存在进一步完善的空间，并不能因此否认校内申诉制度本身。

　　[16] 湛中乐主编：《高等教育与行政诉讼》，北京大学出版社，2003年版，第461页。

　　[17] 尹晓敏：“高校学生申诉制度研究”，载《高教探索》，2004年第4期，第25页。

　　[18] 李建良：学生惩戒与行政救济——兼论“开除学籍”制度的合宪性问题，载湛中乐主编：《大学自治、自律与他律》，北京大学出版社，2006年版，第97页。吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局，1996年增三版，第205页。

　　[19] 天津市高级人民法院行政审判庭：《关于审理教育行政案件的调查报告》，载《行政执法与行政审判》，总第12集，法律出版社，2004年版，第138页。

　　[20]实践中校内申诉和教育部门的申诉都在发挥作用，有部分学生通过校内申诉或教育部门申诉得到了“改判”。如，中南财经政法大学两名学生因偷窃而被勒令退学，通过校内申诉得到较轻的处分。（http：//www.cctv.com/news/science/20050708/101604.shtml0）。

　　[21] 见2007年2月1日《中央美术学院开除某某学籍处分通知书》（教字[2007]030-21号、22号）。这些学校所作出的开除处分的决定，都被公布于该校的网站上。

　　[22] 见2007年3月16日《关于撤销〈中央美术学院关于对某某开除学籍的决定〉的决定》（院发[2007]22号）。同上

　　[23] 见2007年3月28日《中央美术学院拟开除某某学籍处分的通知书》（教字[2007]032-02号）。同上。

　　[24] 黄传慧．“学生申诉制度”实践中可以多元—北京大学法学院湛中乐教授解读《学生管理规定》—人民政协报·教育在线周刊， 2005-04-27

　　[25] 以2006年中央民族大学开除10名考试作弊的学生为例。一部分受处分学生两次不服学校所作出的“开除学籍“处分。但是学校的申诉似乎根本未起任何作用。每次都是简单的“维持”。最终是靠两次教育行政部门的“撤销”来予以解决的。当然最终结果是在各方努力下，中央民族大学让学生返校学习的同时，也给予了学生“留校察看”的处分。参见徐笛：市教委再撤民大“开除令”，载《北京青年报》2006年9月11日。郭少峰：教委撤销民大开除学生决定，载《新京报》2006年9月11日。个别学生原本不服学校的“留校察看”处分的，但是后来想到维权成本太高，再说也考虑到继续诉讼下去，结果难以预料，弄不好还会更加激怒学校。最终也就放弃了诉讼，只好无奈地接受了学校的“留校察看”处分。当然前文中提到的中央美术学院的申诉委员会的处理则是为数不多的起到一个重要作用的例子。

　　[26] 在笔者接触的若干起学生不服学校处理决定的案件中，几乎百分之百地都是以“学申委”维持而告终。如张捷不服复旦大学开除学籍案、苗颖不服复旦大学开除学籍案，刘兵不服北京印刷学院开除学籍案、刘路不服大连外国语大学勒令退学案、段然不服北京机械工业学院退学决定案等，不胜枚举。通过“学申委”改变学校决定的，极其罕见。

　　[27] 值得一提的是，2005年上半年，湖北省高校首例校内申诉案的审结，因盗窃被勒令退学的两名在校大学生被重新给予留校察看一年的处分，获得了继续在校学习的机会。这次“改处”说明了申诉制度的实效问题已经逐步得到了各高校的重视。

　　[28]尹力，黄传慧：“高校学生申诉制度存在的问题与解决对策”，载《高教探索》，2006年第3期，第44页。

　　[29] 刘跃南，鞠晓雄：“超越理论争议和现行制度局限的实践——广州市两级法院裁判学生诉高校行政案件的实证研究” 载湛中乐主编：《大学自治、自律与他律》，北京大学出版社，第210页。

　　[30] 天津市高级人民法院行政审判庭：《关于审理教育行政案件的调查报告》，载《行政执法与行政审判》，总第12集，法律出版社，2004年版，第138页。注意这里的“申诉”其实都是相对于“诉讼”而言的，事实上应包括校内申诉、行政申诉以及向省级政府或教育部提出的行政复议三大板块内容。

　　[31] 聂启元，“简析高校学生申诉制度的构建”，载《滁州学院学报》，2006年2月，第8卷第1期，第23页

　　[32] 蔡晓平，前引注，第52页。

　　[33] 当然这里的所谓“双赢”，只能是相对而言。学校可以改变或变更处分，给自己挽回一点“面子”，而学生的处分得到了减轻处理，也获得了一定程度上的心理慰籍与满足。

　　[34] 至于学申委成员的具体比例，笔者曾经建议：在申诉处理委员会成员中，应当明确规定教师、学生的比例均不得少于三分之一，而且还应有法律专家或律师以及教育专家等参加。学校负责人与职能部门的总人数应予严格限制，而且该方的人士不应担任听证主持人。引自：湛中乐：《关于高校学生处分中程序公正问题》，载于《教育发展研究》，2006年第15期，第51页。

　　[35] 聂启元，“简析高校学生申诉制度的构建”，载《滁州学院学报》，第8卷第1期，第23页。

　　[36] 尹力，黄传慧，前引注，第41页。

　　[37] 尹力，黄传慧，前引注，第41页。

　　[38] 资料来源：台湾大学学生事务处相关法规http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/lawindex.htm，访问时间：2007年3月5日。

　　[39] 资料来源：www.ntctc.edu.tw/secr/rules/doc/3st/3_1.doc 29K，访问时间：2007年3月2日。

　　[40]资料来源：台湾师范大学学生事务处相关法规：《国立台湾师范大学学生申诉评议委员会组织办法》第三条规定：本委员会由校长聘请委员若干人组成之，并得视需要聘请有关专家为谘询顾问。教师代表由校长遴聘之，每学院至少一人，其中须纳入法律、教育、心理学者及教师会代表，且未兼行政职务之教师不得少于总额之二分之一。学生代表由学生议会各学院议员互选，每学院一人；
研究生代表一人由研究生互选产生，进修推广部学生代表由进修推广部学生互选一人产生。已担任与学生奖惩相关委员会委员者，不得聘任为本会委员。另置秘书二人，均为无给职，委员及秘书之任期为一学年。本委员会由校长聘定委员后，于二周内召开委员会议，互推一人为召集人。第四条规定：本委员会接受学生有关学习、生活、奖惩及受教权益等问题之申诉，并依申诉案件性质需要，成立调查小组。调查小组由本委员会委员三至五人组成，学生代表不得少于总额三分之一，如有必要得邀请其他专业相关人员参加，负责查证工作，并将调查结果提报本委员会处理。

　　http：//www.ntnu.edu.tw/dsa/1/input/sa/8_01.htm，访问时间：2007年3月5日。

　　[41] 资料来源：耶鲁大学网页，http：//www.yale.edu/yalecol/publications/uregs/complaint.html，“Yale University Undergraduate Regulations--Student Complaint Procedures”，访问时间：2007年3月5日。

　　[42] 尹力，黄传慧，前引注，第41页。

　　[43] 资料来源，辅仁大学网页，http：//140.136.121.248/night/admin/student/article/94/82.htm輔仁大學學生申诉辦法.PDF，访问时间：2007年3月5日。

　　[44] 资料来源，墨尔本大学网页，http：//www.vca.unimelb.edu.au/studentgrievance/#cs_573 “The University of Melbourne-Student Grievance Procedure”，访问时间：2007年3月5日。

　　[45] 参见普林斯顿大学校规：http：//www.princeton.edu/pr/pub/rrr/05/01.htm#if，“Rights， Rules， Responsibilities of Princeton University-Resolution of Grievances and Complaints”。访问时间：2007年3月5日。

　　[46] 范履冰，阮李全，“论学生申诉权”，载《高等教育研究》，2006 年4月，第78页。

　　[47] 尹晓敏，“台湾地区学生申诉制度及其启示”，载《现代教育论丛》，2005年第5期，第62页。

　　[48] 尹力，黄传慧，前引注，第42页

　　[49] 资料来源，武汉大学学工部，《武汉大学学生申诉处理暂行办法》，http：//xgb.whu.edu.cn/sscl2006.htm，访问时间：2007年3月5日。

　　[50] 除了中国政法大学、北京师范大学外，在北京的高等学校中规定了专门的申诉听证制度的还有：对外经济贸易大学、华北电力大学（北京）等院校。北京大学等高等学校在申诉规定中进行了笼统规定。参见北京市教育委员会编：《北京地区高等学校学生管理规定选编》（二），2006年3月。

　　[51] 资料来源，中国政法大学学生工作处网页，http：//xgb.cupl.edu.cn/showmessage.asp？id=437，访问时间：2007年3月2日。

　　[52] 资料来源，台湾大学学生事务处相关法规，http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/All_Law/4/4-03.html，访问时间：2007年3月5日。

　　[53] 参见李建良，“学生惩戒与行政救济——兼论开除学籍制度的合宪性问题”，载湛中乐主编，《大学自治、自律与他律》，北京大学出版社，第101页。

　　[54] 参见北京教委2005年6月颁布的《北京市教育委员会关于普通高校学生违纪处分程序若干规定（试行）》第11条。

　　[55]参见北京市教育委员会编：《北京地区高等学校学生管理规定选编》（二），2006年3月，第113页。

　　[56] 资料来源，武汉大学学工部，《武汉大学学生申诉处理暂行办法》，http：//xgb.whu.edu.cn/sscl2006.htm，访问时间：2007年3月5日。

　　[57] 笔者认为，此处的“原处分单位”应指具体作出处分决定的高校职能部门，而非高校本身。

　　[58] 资料来源：台湾大学学生事务处相关法规，http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/lawindex.htm，访问时间：2007年3月5日。

　　[59] 李建良，前引注，第74页。

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