扈大威：地中海联盟的成立与欧盟周边政策重心的转移

　　7月13日，为期一天的首届地中海峰会在巴黎召开。法国总统萨科齐和埃及总统穆巴拉克共同主持了峰会。与会43国领导人决定正式启动“地中海联盟”计划。尽管这一联盟的组成、机构与运作与其倡导者法国总统萨科齐的最初设想相去甚远，但它的成立依然是法国外交取得的重要成果，是欧盟地中海政策的充实和提升，也标志着欧盟周边政策的重心正在由东进转为南下。

　　地中海联盟成为巴塞罗那进程的升级版

　　关于成立地中海联盟的计划早在法国总统萨科齐去年竞选总统期间就已经浮出水面。在竞选成功后，萨科齐开始积极推动该计划的实施。萨科齐原先的构想较为宏大，倡议由地中海沿岸的欧盟、北非和中东国家按照欧洲一体化早期煤钢联营的模式组建一个政治、经济和文化联盟，在能源、安全、反恐、移民及贸易等领域开展实质性合作。地中海联盟将独立于欧盟，与欧盟密切协作，并在条件成熟时与欧盟组成联合机构。该计划提出后，得到西班牙、意大利、希腊等国的原则支持以及北非国家的谨慎欢迎。但是遭到包括德国在内的部分欧盟成员国以及欧盟机构的批评和抵制。

　　批评者认为：该计划排除了非地中海沿岸的欧盟成员国，在欧盟既有的巴塞罗那进程和欧洲睦邻计划（ENP）之外另起炉灶，此举不仅会分裂欧盟，造成欧盟现有地中海政策的边缘化，而且还将形成地中海联盟与欧盟相互竞争的态势。德国尤其不满自己被排除在拟议中的联盟之外，但同时却要为该联盟提供资金，质疑法国的计划是出于狭隘的国家利益考虑，意在彰显法国的大国地位和在地中海地区的影响力。德国总理默克尔指出：地中海地区面临的主要问题如移民、安全、贸易、能源、环境等都将影响欧盟整体，而不仅仅是沿岸国家，因此不能将其他成员国排除在地中海联盟以外。英国、土耳其等国则怀疑法国成立地中海联盟意在阻止土耳其加入欧盟的努力，通过成立一个新联盟，让土耳其在其中发挥支柱作用，从而打消土耳其加入欧盟的念头。欧委会机构则担心地中海联盟会取代巴塞罗那进程以及欧洲睦邻关系等现有政策机制，并且将分走宝贵的财政资源。

　　在德国等国的强烈反对下，萨科齐被迫作出重大妥协。在今年3月的欧盟峰会上，地中海联盟改头换面，被冠以“巴塞罗那进程：地中海联盟”的称号而得到批准，成为欧盟现有地中海政策的充实和提升。新的联盟是一个多边伙伴关系，旨在通过实施一系列地区性或跨国性项目促进地中海地区一体化和相互融合。它将是欧盟与地中海沿岸国家双边关系的补充，并与欧盟睦邻政策、扩大政策以及欧盟非洲政策相衔接。除原有的巴塞罗那进程参与国外，新增了利比亚（原为观察员）、摩纳哥以及亚得里亚海沿岸国家克罗地亚、波黑、黑山。欧委会按照理事会要求，在向各成员国和各界进行广泛谘商之后，对这一新的联盟机构设置进行了初步规划，从三个方面提升巴塞罗那进程的水平：一是提升政治对话的层级。该联盟将每两年召开一次峰会，通过政治声明，批准今后两年的具体行动计划；
每年召开一次外长会议，监督行动计划的落实情况。二是使双方关系更加平等。峰会采取联合轮值主席国制度，由欧盟方面及其他伙伴国分别推举一个轮值主席国，同时还将在布鲁塞尔设立常设委员会，辅助高官会议开展工作。另外联盟还将成立专门的秘书处，负责日常工作，工作人员由相同人数的欧盟和地中海伙伴国人员共同组成。三是开展一些地区乃至次区域合作项目，使巴塞罗那进程更加务实。在7月13日的成立峰会上确定了第一阶段的6个重点合作倡议，包括地中海污染治理、连通地中海东西部的海上通道建设（港口基础设施等）、民事保护与自然灾害预防、替代能源特别是地中海太阳能计划、欧盟－地中海大学计划以及地中海商业发展倡议等。

　　法国力主推动成立地中海联盟的考虑及背景

　　环地中海地区对欧盟具有重大的经济、政治、安全和战略意义。早在1995年欧盟就启动了巴塞罗那进程，通过政治、经济/金融、文化/社会、以及移民政策等四个领域的合作，力图建立一个涵盖39国、7亿人口的和平、安全与共同繁荣的地区。2003年12月出台的《欧洲安全战略》要求进一步推动巴塞罗那进程，并扩大与阿拉伯国家的接触。2004年，欧盟出台欧洲睦邻政策（ENP），与地中海伙伴国逐一谈判制定行动计划（Action Plan），督促这些国家按照欧盟标准进行国内政治经济改革。但是，与东进政策的成功相比，欧盟地中海政策进展迟缓，收效甚微。这主要表现在北非和中东国家在按照欧洲的要求实行民主化改革和促进人权方面进步不大；
该地区在改善投资环境、改进经济治理结构方面乏善可陈；
地区内国家经济增长迟缓；
贸易自由化谈判裹足不前；
双方经济社会发展差距不断拉大。欧盟认为对这些国家的改造没有取得预期效果；
南方国家则抱怨欧盟合作缺乏诚意和实质性的投入。在2005年纪念巴塞罗那进程启动10周年的峰会上，地中海伙伴国反应冷淡，埃及、叙利亚、约旦、阿尔及利亚、摩洛哥以及以色列等国领导人都没有出席。

　　事实上在冷战结束后，欧盟发展周边关系一直面临东进与南下的战略方向之争。自1994年欧盟埃森理事会开始，欧盟在其周边政策方面一直有所谓东-南平衡的原则：欧盟在中东欧发起的任何倡议，都应在南部有相对应的计划，反之亦然。这也是法德之间围绕欧盟对外关系优先事项达成的基本妥协。

　　然而，整个二十世纪九十年代和二十一世纪初，欧盟周边政策的重点一直是与北约东扩相配合，消化吸收前苏东阵营国家，巩固冷战胜利成果，拓展地缘政治边疆，最大限度获取中东欧地区的政治、安全和经济利益。在这个战略格局支配下，尽管存在着东南平衡原则，但是欧盟对地中海政策一直是相对滞后的。

　　经过2004年的大爆炸式的东扩，以及西巴尔干地区局势的逐步稳定，欧盟在东方和东南方向的地缘扩展基本完成，南下地中海就顺理成章成为下一步的主要目标。

　　法国、意大利、西班牙等南欧国家由于地缘位置和历史渊源的关系，与地中海南岸和东岸国家有着千丝万缕的联系，它们一直把地中海地区作为自身外交政策重点，也一直试图以种种方式提高欧盟地中海伙伴关系在欧盟整体对外关系布局中的地位。此次地中海联盟的成立无疑是南欧国家外交上的一大胜利。

　　此外，从欧盟安全环境变迁和对外战略调整的角度，地中海联盟的成立也具有深刻背景和重要意义，主要体现在以下几点：

　　首先，911事件发生以后，欧洲的安全环境发生了重大变化。恐怖袭击威胁、伊斯兰极端主义蔓延、大规模杀伤性武器的扩散以及有组织犯罪等成为威胁欧盟安全的重要因素。马德里、伦敦爆炸案之后，欧洲更感到恐怖威胁迫近。而由于欧盟隔地中海与阿拉伯国家毗邻而居，且目前欧洲生活着2300万穆斯林，如何处理与伊斯兰世界的关系、避免文明的冲突、妥善融合吸纳欧盟国家内部穆斯林人口等问题就变得突出起来。为制止来自非洲等地的大规模非法移民，更要取得地中海国家的合作，通过促进北非地区经济发展，从源头解决非法移民大量涌入欧洲的问题。

　　其次，美国出台大中东改造计划之后，明显加大了对中东、北非地区的地缘战略扩张力度，大力推动阿拉伯国家的民主化改造，在伊拉克直接出兵进行政权更迭，在阿以冲突中执行偏袒以色列的政策，这些政策不仅激化了阿拉伯国家与以色列之间的矛盾，而且导致阿拉伯国家民众中反美、反西方情绪的抬头，客观上推动了伊斯兰激进势力的滋生和蔓延。欧盟由于与阿拉伯世界隔地中海相望，将会成为反西方情绪的首要受害者，这就要求欧盟从整体上提升与北非、中东国家的关系，对阿以冲突、伊朗核问题等问题上采取更加积极的外交姿态；
同时，在地区内阿拉伯国家民主化问题上采取较为温和、审慎的方式，以抵消美国政策所可能产生的不利影响，稳定自己的战略周边。

　　第三，目前欧盟从中东和北非进口的石油占其总消费的31%，天然气占14%。重点合作的国家是阿尔及利亚、利比亚等国。出于确保能源供应安全的考虑，欧盟必须加强与北非和中东国家的关系，力求打造一体化的共同能源市场，把北非作为能源过境通道，确保撒哈拉以南非洲的油气资源源源不断输送到欧盟。而加强对中东事务的介入，则可以确保未来欧盟从中东获取能源。

　　第四，为进而提升对非政策，加强对非洲的外交投入打下基础。近年来面对部分亚洲国家在非洲影响力的迅速上升，法国等老牌殖民大国忧心忡忡。在法国的推动下，欧盟提升与非盟的合作，努力维持和扩大在非洲的影响。萨科齐声称地中海联盟将搭建欧洲与非洲之间的桥梁。地中海联盟的成立将加强欧盟在北非地区的影响，进而改善欧盟在整个非洲大陆的地位。

　　地中海联盟未来发展面临的困难和阻力

　　“巴塞罗那进程：地中海联盟”的建立，使法国单独主导欧盟地中海合作的设想落空。目前作为欧盟计划，其实施受到欧盟议事程序和运作机制的制约，法国对该计划的主导权受到很大限制。

　　但是从另一方面看，联盟成立架设了新的多边外交平台，必将促使欧盟更加积极地介入到中东、北非问题的解决中，把更多的政治、经济和外交资源投入到地中海沿岸地区。在巴黎峰会期间，叙利亚和黎巴嫩宣布建交，而以色列和阿拉伯国家领导人共同出席峰会活动，以色列总理埃胡德·奥尔默特和巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯还一起步入爱丽舍宫。所有这些使峰会成为一次密集的中东外交尝试。在这个过程，法国依托欧盟的外交资源，发挥了突出的主导作用，在这个意义上，峰会的召开、联盟的成立又不能不说是对法国大国地位的巩固和提升。

　　目前，欧盟各国智库纷纷开始反思巴塞罗那进程的利弊得失，探讨未来地中海联盟开展合作的具体方式和途径，欧盟内部对地中海政策的兴趣空前高涨。各方都希望影响联盟未来的发展方向。该联盟如何找到切实推进区域合作的切入点，真正在巴塞罗那进程的基础上更上层楼，还需要在实践中摸索。目前看来，囿于内外因素的掣肘，地中海联盟短期内恐难以取得重大进展。原因如下：

　　首先，地中海联盟在具体操作层面只是罗列了一系列技术性问题作为合作的起点，但是这些问题大多数是已经在其他欧盟计划中开展合作的项目，真正创新性的合作不多。法国指责欧盟现有地中海政策框架不成功，但是事实上又拿不出可行的替代方案。同时，联盟成立宣言回避了对欧盟而言真正具有战略意义的问题，包括如何在北非和中东推进民主和人权，如何改进伙伴国经济政策，以及如何应对伊斯兰激进主义等问题，都没有提出具体的、有针对性的改进之策。这就使联盟的具体行动能力与萨科齐勾画的具有战略历史意义的宏大计划之间产生强烈反差。

　　其次，欧盟内部需要达成妥协和平衡。目前法德达成的妥协只是暂时平息了内部的争吵，而并没有认真思考如何发挥合力，推动欧盟地中海伙伴关系。原来普遍认为巴塞罗那进程步履艰难的重要原因是参与国家众多，议事效率低下；
现在成立地中海联盟，成员不但没有减少，反而有所增加，效率问题变得更加突出。不少有识之士指出：只有在地中海联盟的整体框架下探索小范围的合作，才能取得实质性进展。在这方面，北欧国家开展地区性合作的一些模式值得借鉴。同时，欧盟内部东进与南下派之间争夺资源、预算的斗争还将继续。目前除原来拨给巴塞罗那进程的联盟经费外，欧盟将不再向地中海联盟计划拨款，萨科齐只能号召政府以外的私人及企业参与联盟项目，希望融资140亿欧元用于各项目的开支。

　　第三，欧盟的影响力和政策杠杆较少。欧盟对中东欧国家的影响在很大程度上建立在入盟前景的诱惑上。但是在北非和中东，这个杠杆就没有作用了。同时，北非和中东的发展中国家不满欧盟以教师爷的姿态自居，对他们的内部事务指手画脚，对于欧盟借口推广民主化干涉各国国内政局更是高度警惕，对于双边关系实质上的不平等感到不满。他们更加关心的问题是地中海南岸国家如何从联盟中得到实际的好处，切实推动经济发展，解决就业等问题。利比亚领导人卡扎菲更是拒绝参加峰会，公开批评欧盟的这项计划是要分裂非洲国家和阿拉伯国家的团结。同时，推动地中海联盟最热心的南欧国家恰恰是在民主化、人权、农产品市场准入、人员自由流动等敏感问题上最小心谨慎的国家。因此，即便成立了地中海联盟，在短期内双方关系取得突破的可能性不大。

　　最后，巴以冲突问题将继续困扰着欧盟与地中海国家的关系。长期以来，巴以冲突一直造成巴塞罗那进程的内部分裂，特别是造成了政治安全领域合作进程的瘫痪。地中海联盟将继续受到巴以紧张关系的制约。例如拟议中的双轮执主席国制度，一旦将来出现以色列担任轮值主席国的情况，就势必引发全体阿拉伯国家的共同抵制，因而导致联盟运作的瘫痪。此外，西撒哈拉问题等一些区域内的“冻结冲突”也将成为联盟深化合作的障碍。

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