陈伯君：提升政府危机应对能力需要辅以健全的社会自助体系

　　当中国南方瑞雪兆丰年的喜悦刚挂在脸上，就被越来越猛的纷纷大雪所堆积的忧虑和惊慌凝固了。受大气变暖和拉尼娜事件的影响，一场突如其来持续猛烈的雪灾，席卷中国南方贵州、湖南、湖北、安徽、江西、广西、重庆、广东、浙江、福建、四川、陕西、江苏、云南、甘肃、河南、青海、西藏、山西、上海等20个省（区、市）。这场雪灾其强度之大，长江中下游地区的最低气温降至-6～0℃，日最高气温与最低气温接近，武汉和长沙两市连续半个多月日平均气温接近或低于0℃，湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等７省（区）成为重灾区，受灾人口达1亿多人，专家估计可能给中国造成近千亿元的直接经济损失（见《上海证券报》），特别是对交通运输、能源供应、电力传输、通讯设施、农业生产和群众生活所造成的损失尤其严重。

　　一、政府危机应对能力明显增强

　　面对如此之大如此之重的雪灾，与2002年“非典”相比，中国政府危机应对能力明显提高。一是党和国家高度重视灾情，中共中央、国务院都及时召开会议商讨应对措施，国家主席胡锦涛亲赴山西省、河北秦皇岛等地，总理温家宝赶赴湖南长沙等地，包括贾庆林、习近平、李克强在内的政治局常委受胡锦涛总书记委托，分赴安徽、贵州、四川等地慰问，发动全国人民积极援助灾区，鼓励灾区人民众志成城，共同夺取抗击雨雪灾害的全面胜利。灾区人民深感党和政府以及全国人民在与他们共同迎战雪灾。二是反应灵敏，国务院迅速组建了由中宣部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通部等23个单位组成的国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，及时掌握有关方面的综合情况，及时制定处置各种重特大突发事件的预案，及时发布政府信息，统筹协调煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区的工作，从整体上迎战雪灾，使各地区、各行业、各部门抢险救援得以协调，有条不紊地进行；
三是各级政府相关机构高速运转，深入灾情一线，不惜牺牲生命，就为了将党的温暖、政府的关怀早日送到灾民手里，极大地增强了灾民抗御雪灾的信心。这场抗御雪灾的战斗，检验了政府处理公共事务的应急能力和组织协调能力，“强政府”在这场抗击雪灾的图景中得到了完整的呈现。是中国政府应对危机的能力强大有力，才使其这场雪灾的损失得以降至最低程度。人们深受感动，国外高度评价。环球时报环球网讯报道：中国南方连续三周遭受暴风雪袭击和降温天气，政府领导人纷纷赶往受灾一线地区，查看灾情，安抚民众，慰问伤者，鼓励自救。在民众最关心的时刻，以温家宝总理为首的中共中央常委连日来深入灾区，看望当地群众，并向他们保证政府会迅速恢复水电供应和交通运输。这是自2002年胡锦涛担任国家领导人后，中国共产党高层领导人首次走访受灾乡村地区。英国牛津大学中国观察家史蒂文•唐说：虽然那些滞留旅客多少有些愤怒和失望，虽然上百万受灾居民在断电状态下的生活极为困难，但政府显然获得了民众的广泛理解。

　　二、社会自助体系亟待完善

　　然而，在迎战雪灾突显政府的强大和有作为的同时，非政府组织的社会力量倍显弱小。随着中国经济快速发展、社会进步加快和人民生活水平不断提高，个体对自然灾害的抗御能力和承受心理会随之脆弱，从而放大灾害的程度。比如停水停电停气交通堵塞，对原本就不曾使用水电气和汽车的人来说，根本就不是什么难题；
比如人世温暖社会关怀，对原本就生活半径小、山高皇帝远的人来说，当自然灾害来临，根本就不期待什么细致入微的呵护。如今，中国已进入建设全面小康社会时期，世界更加扁平，信息覆盖面扩大，人本关怀不分贵贱照耀每一位生命，每一位弱小生命的安危都牵动全社会的心。世界由过去更多地听天由命向今后更多地依赖社会力量转型。人心更加博大，善举更加广泛。并非只有诸如奥运会之类的举世狂欢才能将不同国家、不同语言、不同身份、不同信仰的人连接起来，重大的自然灾害仍然有连接不同国家、不同语言、不同身份、不同信仰的人的内在力量。社会蕴涵着越来越多、越来越大的关爱。面对雪灾，一些有社会责任感的企业积极行动起来了。中国石油天然气集团公司向6省（区）捐款1400万元，中国银行向受灾地区捐款1000万元人民币，中国人寿与中国平安各捐款1000万元援助南方灾区。一些有社会责任感的人也积极行动起来了。如贵州都市报报道，贵阳商人颜昌峰连同亲友将自己的5辆私家车开上街头，并在车玻璃上贴上“需要帮助请招手”的提示，免费接送需要帮助的市民和给停水居民义务送水。“帮助别人是很开心的事”，“社会的和谐，是靠全体公民来共同营造的”。但这些善举，还没有形成能够自动应对危机、组织化程度高的力量。

　　一个健全的危机应对体系，是由以政府组织为主力和主导、以社会非政府组织为辅助两大部分组成的。由于中国与国际接轨的时间还很短，与现代化生活和生产相适应的政府转型和社会组织建设还处在起步过程，对规模化的民间善举如何组织还没有制度性安排，社会自助组织还相当弱小，众多自愿援助的手还不知道伸向何处，“强政府—弱社会”的历史格局没有从根本上改变。诸如雪灾之类的自然灾害，对灾区的每一个人都是切肤之痛。政府能量大，大有大的长处，能够控制局势，可避免自然灾情恶化。而大有大的短处，短在面对突发危机处置力量难以在第一时间到位，难以细致入微，许多事情鞭长莫及。在这种情况下，如果有健全的社会自助组织，这些组织机构小，分布广，机制灵活，反应敏捷，刚好弥补政府应对危机抓大放小的不足，使更多受灾群众的危难困苦得到更多及时的援助，使灾害的后遗症得到更大程度的缓减。

　　全球气候变暖已成趋势。世界政府间气候变化问题小组根据气候模型预测，到2100年为止，全球气温估计将上升大约1.4～5.8摄氏度。根据这一预测，全球气温将出现过去1万年中从未有过的巨大变化，将给人类居住的地球带来重大影响。2008年1月8日，伊朗遭到十多年来最大降雪影响，北部和中部积雪有50多厘米厚。1月11日伊拉克飘落100年以来的第一场雪。1月中旬，阿富汗遭遇罕见的全国范围持续降雪并引发雪灾，一些地区积雪深达2米。1月29日至31日，极为罕见的强烈暴风雪天气袭击了素以气候温暖著称的地中海东部的中东国家，地中海掀起10米高大浪，叙利亚和黎巴嫩交界处积雪厚度超过1米。如此等等，可见，大面积非正常性气候灾害随时都可能袭击世界任何角落。一方面是随着气候变暖重特大自然灾害往往猝不及防袭来，稍有疏漏就有可能扩大甚至加重受灾群众的苦痛；
一方面是随着生活水平的提高而致使个体承受灾害的心理降低，抵御灾害的期望提高。两个方面都在增加灾害严重的系数。随着人们社会化程度日益提高，自然灾害也成为社会问题。人们有理由问责政府。只有辅以健全的社会自助组织才能提升政府危机应对能力。十七大报告将“完善社会管理”，“完善突发事件应急管理机制”作为社会建设的重要任务提了出来。“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理”。未雨绸缪，当前首先需要在法律和政策上规范和引导社会自助组织健康发展，尽快形成健全的、由政府和社会共同应对危机的机制和体系，将危机的危害降到更低程度。

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