严泉：理念与利益：抗战时期宪政运动的反思

　　选举政治实践对朝野政治人士行为的重要性。地方选举政治的存在，可以保证各政党拥有比较稳定的选民群体，形成一定的社会基础。同时，正常的选举政治，必然会定期造成权力更迭，形成一定的政治发展空间。对反对党精英人物来说，只有能够在地方选举中实力不断增长，就必然有一天会迈向中央层面的选举，进入最高权力层。这样，他们就不会仅仅关注于类似联合政府之类的政治分赃。其实这类政治分赃往往只是一次性的，反对党政治人物由于缺乏稳定的选民基础与实力，并不能保证在下次政治分赃中再次受益。1948年民社党、青年党与国民党的联合政府、1949年中共与民盟的联合政府，都是很好的历史经验。相反，台湾由于在1950年后，持续进行各个层次的地方选举，使得选举规则深入人心。不仅反对派人士获得丰富的民主政治经验，其社会基础与影响力不断扩大。1987年解严后民进党经过13年的努力，就在2000年总统选举中获胜，不能不说是此前选举政治实践的结果。同样地，国民党领导人在失去政权前，也是常年投身于激烈选战。经过多年的民主政治实践，选战胜负对国民党来说也是家常便饭，即使是丢掉总统大权，他们也坚信经过努力，还有机会重新夺回。从这个意义上讲，作为既得利益者的国民党，对民主化的认识就会丰富得多，对民主化的抵触也会小一些。所以，1987年前台湾持续存在的地方民主选举，它的作用实在是不容低估的。正是在这近40年的民主政治初级阶段学习中，民主化巨大的政治障碍才能够逐步化解，妥协、宽容的民主政治习惯才能够逐渐养成。

　　闻黎明先生的《第三种力量与抗战时期的中国政治》，是近年来国内不可多见的一本研究抗战时期第三种力量（中间势力）政治活动的专著。该书以史料见长，不少篇幅涉及到抗战时期两次宪政运动，过程叙述相当精彩。不过遗憾的是，闻著在对史事平铺直叙之时，却很少深入挖掘政治现象背后的复杂原因。同样地，在近年来学界陆续出版的一些有关中间势力精英人物的传记文章中，出于历史的原因，人们也多是同情他们在1949年后的政治遭遇。但是，回顾抗战时期的宪政运动，我们不难发现，这一时期恰好是中间势力领导人的黄金时代，他们的民主宪政理念在当时盛行一时。然而迟至今日，当人们在津津乐道那两次宪政运动时，但却很少有人能够不为尊者讳，仔细发掘当年宪政改革口号背后的利益诉求，进而认真反思抗战时期宪政运动的得失经验。

　　在宪政制度设计方面，“期成宪草”一般被认为是抗战时期第一次宪政运动（1939-1940年）的唯一成果，是当时中间势力借鉴西方代议制度，对“五五宪草”进行了一次较大的修改，初步实现了从“五五宪草”的总统制到“期成宪草”的议会制的转变。不过，很少有人提到，“期成宪草”矫枉过正，最后形成的“议会制”却是一种有缺陷的宪政制度，主要是在权力制衡方面存在较多问题，立法、行政、司法三权之间分立有余，制衡不足。

　　例如，“期成宪草”在设计立法权与行政权的关系时，作为民意机关的国民大会及议政会对总统及行政院的制约是单向的，没有形成双向的均衡关系。主要表现为：1、罢免权。国民大会选举、罢免正副总统，亦可罢免经总统任命的行政院、司法院、考试院院长。2、同意权。总统经议政会议决方能公布法律案,并得依法行使宣战、媾和、缔结条约及大赦、减刑等职权，依法宣布戒严和解禁。3、不信任权。议政会通过对行政院正副院长及各部委长官的不信任案时，上述行政官员即应去职。4、弹劾权。议政会通过监察院提出的对行政院正副院长的弹劾案时，被弹劾的院长即应去职。5、议政会受理监察院提出的对正副总统的弹劾案时，总统应即召集临时国民大会，以作出罢免与否之决定。以上五点表明，总统及行政官员在诸多方面受国民大会及议政会的有力制约。

　　与此形成鲜明对比的是，总统牵制议政会的权力却是乏力的。虽然“期成宪草”规定对于议政会通过的行政院正副院长的不信任案，总统有不同意权，可由总统召集临时国民大会为最后之决定。如国民大会否决国民大会议政会之决议，则应另选国民大会议政会议政员，改组国民大会议政会。不过在实际政治中，很难想像与议政会同属立法机关的国民大会能够否决议政会的决议，所以总统的这种间接否决权，并没有多大的实际作用。

　　更重要是在立法与行政两权关系中，与议会不信任权形成制衡关系的总统解散权却没有明确规定。在议会制度中，为确保立法与行政两权之间的平衡，针对立法机关的不信任权，行政机关同时保有解散议会的权力。“解散议会成为内阁责任的对应物。这样就建立起行政与议会之间的制衡，因为如果议会解散政府，政府也可以解散议会作为回敬。这就使内阁能够避免完全屈从于议会。而使两个相互反对的力量多少旗鼓相当，这才会造成两者之间可能和必要的合作。”1

　　立法权与司法权的关系也是如此。在“期成宪草”中，议政会只要通过监察院提出的对司法院正副院长的弹劾案，则正副院长即应去职。而且国民大会及议政会创制、复决的法律一旦生效，司法院就必须执行，除非它被宪法解释委员会宣布为违宪。但是司法对立法权的制约同样没有实际意义。“期成宪草”规定的宪法解释权并不是司法院单独享有，而是掌握在宪法解释委员会手中，司法院只是宪法解释委员会的三名成员之一，同样地国民大会议政会也是其中的成员（第三位成员是监察院）。这种规定，与一般宪政民主国家都是将宪法解释权作为一种司法权力，让最高法院或宪法法院等司法机关单独行使的做法截然不同。由于司法院在宪法解释委员会中并不占有多数地位，这就使得司法机关在审查法律是否违宪的处分权上大打折扣。

　　“期成宪草”在立法权制度设计方面，依然延续了民国初年《天坛宪法草案》的某些做法，主要是为了防制行政权过大，过分突出立法权的地位与作用，从而违背了分权与制衡的基本宪政原理，不切实际地形成了立法（国会）至上，权力之间缺少互相制约的关系，行政权对立法权不能发挥平衡作用、司法权对立法权也不存在制约作用，立法权却可以过度侵占行政权与司法权，凌驾在两权之上，形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。“在这种体制下，不仅国民党的党治将难以持续，而且国民党的权力亦将受到严重束缚并被置于强有力的监督之下而难以再为所欲为。”2

　　因此，国民党对此的反应可想而知。1940年4月，在第一届五次国民参政会上，许多国民党参政员反应强烈，蒋介石本人也非常不满，“对于宪草中牵制政府势力之规定表示不满。”3据梁漱溟回忆说，当时蒋介石的态度之强硬“为向来所少见”，蒋在即席演说中不但批评该案“袭取欧西之议会政治”，与孙中山的五权宪法“完全不合”，进而指责期成宪草“对执政之束缚太甚”，实“不能施行之制度”，“今后国人如以国事倚畀于人，亦就不要束缚人才行。”4

　　在翌年10月民主政团同盟成立后公布的《中国民主政团同盟对时局主张纲领》中，一些政治主张也相当激进。如第二条要求当局实践民主精神，结束党治，在宪政实施以前，设置各党派国事协议机关；
第六条主张军队属于国家，军人忠于国家，反对军队中之党团组织，并反对以武力从事党争；
第七条强调在党治结束下，应严行避免任何党派利用政权在学校中及其他文化机关推行党务；
政府一切机关实行选贤与能之原则，严行避免为一党垄断及利用政权吸收党员；
不得以国家收入或地方收入支付党费；
取消县参议会及乡镇代表考试条例。5 这其实是对国民党统治合法性的全面否定，无异于宣判国民党训政体制的死刑。而且在成立宣言也特别强调军队民主化在先，政治民主化在后，这样不仅中共不能接受，国民党反应更为激烈，张群曾对梁漱溟说：“老实对你讲，国民党的生命就在它的军队，蒋先生的生命就在他的黄埔系，……你向谁要军队就是要谁的命！”6

　　但是中间势力并没有停步不前，相反在1941年11月开幕的二届二次国民参政会上，民盟按照成立宣言与政纲目标要求，提出了《实现民主以加强抗战力量建立建国基础案》，直接向国民党方面提出了政治民主化的激进要求。其中在改革目标方面，要求“政府明令于最短时期结束训政，实施宪政。”在立法权方面，要求成立战时正式中央民意机关，其职权必具备现代民主国家民意机关最基本的本质；
在政党体制方面，要求“任何党派不得以国库供给党费。”同时，政府机关不得歧视无党、异党分子，及利用政权吸收党员并强迫公务人员入党。在军队国家化方面，要求“停止军队中任何党派之党团组织，籍以防止以武力从事党争。”7

　　提案在递交到参政会秘书处后，秘书长王世杰就认为它的要点在于“主张取消学校、军队中之党部及早日实施宪政，迅即扩充战时民意机关之职权。”8而这些正是蒋介石最为忌讳的。蒋下令禁止将提案提交大会讨论，并怒气冲冲地指责张澜，“把我当成宣统了。”国民党机关报中央日报也发表评论：“任何国家，一值战争，便需权力集中，行动迅速，对于平时的传统民主政治，无不迫于形式，略加修正。因苟不如是，不足以应付非常，克服时艰。”9民盟方面的反应同样激烈，主席张澜在与蒋介石发生冲突后，不顾国民党方面的反对，自行将提案油印散发。事实上国民党方面对民主化进程问题已经作出妥协，在王世杰起草的《促进民治与加强抗战力量案》中，就提出：“（一）抗战终了日召开国民大会制宪；
（二）扩充战时民意机关职权；
（三）用人不歧视党外之人；
（四）保障人民之合法自由。”10

　　第二次宪政运动时期（1943-1944年），特别是中共提出建立联合政府主张，而国民党以召集国民大会相抵制时，中间势力的政治行为更加激进。一些激进分子先是主张取消国民参政会。青年党主办的《新中国日报》刊文指出：国民参政会自设立以来，“不但不能与民主国家的议会相提并论，而且对于国事是依然无权干预的，它仅仅是政府的一个咨询机关而已，说得不客气一点，则是政府的装饰品、点缀品。”民盟云南支部则以昆明文化界的名义发出通电，全面否定参政会成绩与作用，反对民盟参政员出席参政会，“至最近数届会议中，参政会不但不能主持公道，调解党争，且每每以冒牌民意机关之名，供一党排斥异己之用，卒使重要在野党派之代表，深惧被迫同流合污，裹足不敢列席。于是国内党派之分裂冲突，乃不得不愈演愈烈，而所谓国民参政会者亦已名存实亡矣……就实现民主而言：直至今日，国民参政会之组织、职权、工作，乃至其一切表现，殆无一不与民主精神背道而驰。”11

　　随后中间势力又反对召集国民大会，人们愤怒地谴责蒋介石宣布召集国民大会是“蒙蔽国际视听”，“拖延国内民主”，是“国民党内的少数分子要继续维持权位，”不肯接纳“各党各派开诚合作共挽危局等等要求，”认为这简直是“拒绝抗战胜利”。要求以“国是会议为战时过渡的最高民意机关，由该会议产生举国一致的民主联合政府，以执行战时政纲，并共同负担抗战及参预一切国际会议、奠定世界和平的责任。”在军队国家化问题上，主张“彻底改组国家最高统帅部，使统帅部成为超党派的国家机构，以统一全国军事指挥，集中全国军事力量，以便配合盟军反攻，彻底消灭日寇，争取抗战胜利，并保障在民主政治基础上实现军队国家化的原则。”12

　　与此相呼应的是，出席国民参政会的黄炎培等以不参加讨论国民大会参政会会会议的做法，间接表示反对召开国民大会的立场。青年党参政员们则直接表示反对，左舜生等人提出的召开国民大会的议案，左案提出目前急需解决的绝不是召集国民大会，而是“由政府正式承认各党派之合法地位，听其公开活动。”“由国民政府从速召集全国各党派及无党派人士所组织之政治会议，解决一切重大问题，包括政府改组，并重订召集国民大会之时期与具体之办法。”13在提案说明中，左强调召集国民大会一事“关于国家前途甚大”，“必须先行实现民主措施，协调全国意见，始可再行定期召集国民大会。”左用强硬的语气宣称：若国民大会非在本年召开的话，“我们依于我们对这个问题的看法，依于我们对国家的责任感，我们便只好采取另一步骤，保留提出另一最后声明。”14

　　中间势力之所以反对召集国民大会，支持中共提出的联合政府主张，表面原因似乎是为了宪政改革理念，但是最重要的还是自身的政治利益考虑。对中间势力来说，联合政府主张若能实现，无疑意味着长期在野的中间势力领导人，第一次有机会直接参与政治决策，获取政治权力。有学者指出：“联合政府的口号一经提出，立即显示出巨大的政治吸引力。如果说宪政只是为第三方面提供了一个‘研究明午之菜肴’的前景，那么，联合政府则提供了‘眼前如何得食’的可能性。(点击此处阅读下一页)

　　联合政府就是多党联合执政，从而最大限度地代表了第三方面的政治利益”。15而国民党召集国民大会的主张如果能够实现，中间党派并不能保证在未来的国民大会选举中取得优势。权衡两种政治方案的利弊得失，中间势力当然不会再支持自己过去一直主张的召开国民大会的政见。其实从宪政理论上来说，此时中间势力心仪的联合政府主张并不符合民主普选理念，但国民党的召集国民大会制宪主张却是一种宪政改革纲领。

　　其实国民党在抗战时期还是能够根据形势变化，在巩固自身权力的目标下，采取渐进式的政治改革道路。抗战期间，蒋也不止一次发表过渐进式政治改革的讲话，其中以1945年3月1日宪政实施协进会的演说最为著名。蒋在演讲中表示：“共产党最近的要求是要中央立即取消党治，将政权交给各党各派组织的联合政府，是准备容纳其他政党（包括共产党）与全国无党无派的有志之士参加政府。但在国民大会召集以前，政府不能违反《建国大纲》，结束训政，将政治上的责任和最后决定权移交于各党各派，造成一种不负责的与理论事实两不相容的局面。”“吾人只能还政于全国民众代表的国民大会，不能还政于各党各派的党派会议或其他联合政府。”蒋提出解决国是会议的办法，其中包括：1、定于本年11月12日召集国民大会，以实现宪政，自实施宪政之日起，各政党均有合法平等地位国2、国民政府拟在下届国民参政会中，将召集国民大会办法及其他宪政问题，提出审议；
3、国民党决定还政于足以代表全国民意之国民大会，而不能交付政权于有几方面所提议组织之“党派会议”；
4、在过渡时期国民政府拟请其他政党与全国无党无派的有志人士，参加政府决定政策之机构。5月5日，蒋在国民党第六次全国代表大会开幕式上正式提议于11月12日召集国民大会。14日，大会通过《关于国民大会召集日期案》，声称“关于国民大会职权问题，以及其他与国民大会召集有关之各项问题，交中央执行委员会慎重研讨后酌定之。”16

　　而且国民党内一直存在要求宪政改革的民主派，其中以立法院长孙科为代表。孙科是民主色彩浓厚的人物，曾多次指出：“如果宪政不能推行，则民权主义便无从实现，三民主义也无从实现，而所谓政治建设也只等于一名空话。”他承认，宪政时期应当允许别的政党存在，“不许他党的合法存在，便不是真正的宪政。”1944年元旦，孙科在中央广播电台讲《认识宪政与研究宪政》。他一方面批评国民党内某些人在宪政问题上的错误观点，说这些人“忽视抗战建国同时并进的最高国策，不明白宪政运动就是我们政治建设的根本。”一方面他强调宪政的实施是“人类生活和国家组织的进步，”它使“古代战斗厮杀的野蛮行动进到了近代和平礼让的文明行动”，因此必须迅速完成我们民主宪政的建设。抗战胜利后，“人民的思想和能力，不但不是民国初年的时代所能比拟，也许比现在进步得多。”他坚信“三民主义的宪政必能随着这次中华民族起死回生的抗战胜利而彻底实行，”也相信“因为宪政有效，训政未竟的工作，在未来的一二年内必有更大的进展。”17其他人物像国民参政会秘书长王世杰，曾著有《比较宪法》，是一位知名的自由主义宪法专家。他在草拟参政会组织条例时，在参政会的职权、参政员的遴选条件、在野党派在参政中的人数与比例等问题上，均采取了较为开明的立场，并且极力主张赋予参政会立法权，使其成为民意机关。

　　国民党持渐进政治立场，还有一个重要原因是不愿意重蹈民初议会政治的覆辙，蒋早在1939年9月就说过，“各位对于既往的议会历史，一定有很多的感慨，为什么我们一样的有宪法有议会，而不能有益于国呢？……在北洋政府时代，我也并不是说袁徐曹段政府没有过错，但我们当时的议会，实在不能不负很大的责任。……我以为民国以来，我们宪法和议会，都是没有根基的，宪法是虚伪而不合国家的需要的，国会是不明了自身对于国家和人民应负的责任的，议员本身是不能尊重人民代表应有的职分和道德义务的。”18

　　中间势力从政的精英人物，并不是不知道国民党方面的政治目标与策略，但是作为在野的政治势力，长期以来，他们的权力目标与利益诉求一直被当局压制，一旦有机会参与政治决策，就迫不急待地希望在未来的制度设计中进行有利己方的权力安排，以增进自身的政治利益。从理性选择的角度来说，这种做法是符合利益原则的，但是它却忽略了严酷的政治现实，作为掌权的实力派，不仅不会同意自己在未来的制度改革中太多的利益损失，而且还希望通过制度改革增进自己的利益。一旦发现改革有损于自己的根本政治利益时，国民党政府的反应，与民国初年袁世凯北洋政府的反应并无不同。所以无论是“期成宪草”的立法至上，还是民盟政纲中的军队国家化主张，都不可能得到当局的积极回应。中间势力的激进政治策略，特别在抗战后期极为有利的情势下，无法做到与国民党妥协，推动渐进式政治改革的深入发展，这是非常令人遗憾的。从这个意义上讲，抗战时期的民主派精英，与民国初年的议会政治精英相比较，似乎并无大的进步，依然延续了民初激进议会政治传统。

　　闻黎明：《第三种力量与抗战时期的中国政治》，上海书店出版社，2004年10月版

　　（删节稿发表于《书屋》2006年第10期）

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　　1 施雪华：《当代各国政治制度-英国》，兰州大学出版社，1998年，第148页，注37。

　　2 王永祥：《中国现代宪政运动史》，人民出版社，1996年，第303页。

　　3 《王世杰日记》，台湾中研院近代史研究所1990年影印本，1940年4月6日。

　　4 梁漱溟：《论当前宪政问题》，《民宪》（东南版）第1期，1945年9月1日。

　　5 《中国民主政团同盟对时局主张纲领》，《中国民主同盟历史文献（1941-1949）》，文史资料出版社，1983年，第8-9页。

　　6 梁漱溟：《我的努力与反省》，全集第6卷，山东人民出版社，1993年，第961页。

　　7 《实现民主以加强抗战力量树立建国基础案》，《张澜文集》，四川教育出版社，1991年，第136-137页。

　　8 《王世杰日记》，1941年11月22日。

　　9 《民主宪政与抗建》，《中央日报》社论，1941年11月26日.

　　10 《王世杰日记》，1941年11月24日。

　　11 《昆明文化界致国民参政会电文》，中国革命博物馆手稿原件。

　　12 《昆明文化界关于挽救当前时局的主张》，中国革命博物馆藏。

　　13 左舜生等：《请先实施民主措施从缓召集国民大会以保证团结统一而利抗战建国案》，《国民参政会第四届第一次大会纪录》，国民参政会秘书处，1946年1月编印，第132-133页。

　　14 《左舜生等对提案的说明》，《国民参政会纪实》下卷，重庆出版社，1985年，第1472-1474页。

　　15 邓野：《联合政府与一党训政》，社会科学文献出版社，2003年，第37-38页。

　　16 《关于国民大会召集日期案》，《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第960页。

　　17 孙科：《认识宪政与研究宪政》，《宪政要义》，第103-107页。

　　18 蒋中正：《实施宪政应有之确切认识》，转引自胡春惠编《民国宪政运动》（台北正中书局，1978年）第887-893页。

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