罗峰：反思与借鉴：治理视野中的中国政党研究

　　摘要：在中国的政党研究领域，治理或善治理论的引入多少显得有些寂寥。治理可能导致失败、善治的意识形态色彩、治理结构与政党制度特征上的冲突以及治理社会基础的缺失，这四个方面影响了治理理论与中国政党政治研究的有机关联。实质上，治理并不必然导致失败，治理可在工具层面上运用，并不与意识形态有内在的关联；
治理结构与政党制度具有内在的适应性；
同时，随着社会主义市场经济的深度拓展，治理在中国的社会的主体性力量正在逐渐成长，其社会基础并不缺失。因而，治理理论和中国的政党问题研究具有强相关性。治理或善治理论可以成为中国政党制度理论研究的新的生长点。

　　关键词：治理 善治 政党

　　治理（governance ）和善治（good governance ）的概念在近几年被引入中国，学术界对此有着广泛的讨论，产生了一批比较有价值的学术成果。这些成果在客观上促进了中国学者的理论反思，即运用治理和善治的理念去描述和阐释中国的客观现实，去反思一些传统的做法和理念。在我的印象中，国内对治理或善治的论述主要是从以下三个层面来展开：一是在国际层面，即国际社会为了解决全球公共问题，如环境问题、武器扩散问题、恐怖主义等人类社会所面临的共同威胁，而创立一种全球治理（public governance）机制，去动员和协调国际社会中的各种力量去减弱或消弭以上各种问题所带来的负面影响；
二是在政府层面，在以市场机制为导向的经济体制改革进程中，存在着市场失灵（market failure）和政府失败（government failure ）这“双重失效”，这在客观上要求政府在面对公共问题和处理公共事务的过程中，要创立一种公共治理（public governance ）机制，即政府在提供某些公共产品和公共服务的过程中，要发挥包括社区、志愿者组织、中介组织等“第三部门”的作用，这对政府的角色定位、职能转变和行为模式的创新产生了一定的影响；
三是在社区层面，在推行社区自治的过程中，要创立一种社区治理（community governance）机制，充分发挥社区内各种主体的力量，整合各种社区资源，以提高社区的自治能力和社区民众的满意度。这些不同层面治理机制的倡导和运作使治理或善治理论在中国得到了快速的传播，其本土化进程也在大大加快。但是，我们认为，在政治组织生态不断变迁的今天，治理或善治理论的运用不应局限于以上三个层面，对其他的社会主体或政治主体来说，比如说政党，从一定意义上说，治理或善治理念仍具有一定的启示意义。而这一点，在学界里，比较充分地探讨并不多见。

　　（一）

　　统治和治理遵循着不同的逻辑，如从权力的结构来看，统治追求的是一种线性的权力结构，权力沿着层级线自上而下或自下而上流动，治理追求的是一种网络化的多中心结构，权力的流动呈现出网络状的特征；
从权力的主体来看，在一定的范围内，统治强调的是一种“单一中心式”的主体，而治理强调“多元多中心”的主体；
从权力的运作来看，统治侧重于行政式的外在控制，治理侧重于法治式的参与、激励等等。经过世界银行等组织的阐析，善治比治理更进一步，强调透明化、责任性、参与性、法治化、回应性等，与统治之间的差异就更大。在组织生态环境发生了极大变化的情况下，相对于传统的统治观念，借鉴治理或善治的理念或模式对解决国际层面、政府层面或社区层面的问题具有一定的合理性，也有一定的有效性，所以，我们很容易看到治理理论在这些领域中的广泛应用和发展。经过文献检索，我们发现，与治理或善治理论在行政领域里的兴盛相比，在中国的政党领域，只有寥寥几篇文章涉及到此问题，多少显得有些寂寥。究其原因，在笔者初步看来，可能有以下几个方面的原因：

　　1.治理有可能导致治理失败。治理理论的一个困境是，面对着多元治理主体的兴起，一个重大的问题是如何保持治理的有序性和有效性，如何防止在多元的利益诉求中淹没掉公共利益，或是使公共利益根本无法实现，从而导致治理的失败。将治理理论引入中国语境中的政党领域，如果存在着治理失败，将会使中国共产党最基本的利益诉求--代表最广大人民群众的根本利益，无以实现，这种消解执政党合法性基础的做法，自然会阻碍治理理论的推广。并且，在多元治理主体存在的情形下，也容易给给执政党的社会整合带来了一定的困难。

　　2.善治可能是西方推行“和平演变”的工具。如果说治理可能导致治理的失败，那么善治应该是一种值得追求的价值目标。但问题并不那么简单，世界银行等国际组织对善治进行了规范，它指出了符合善治标准的政治体系应具备的基本价值特征，并且把它与经济援助、提供贷款等联系起来，使治理沿着设定的路径展开。这种以西方的价值标准为基本内核的善治及其与经济援助上的关联，使善治在客观上起到了宣扬西方价值观念的作用，在某种程度上使善治带有“和平演变”工具的色彩。这就使得一部分人在政党研究中不得不小心谨慎，力避将善治理论与政党问题关联起来。

　　3.治理或善治理念与我国政党制度的特征不相符合。中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”这十六字方针的指引下，共产党和各民主党派之间是一种通力合作的友党关系，民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。但由于中国共产党是领导党，在党际关系上，共产党具有明显的政治优势。正是基于此，一些人认为治理或善治的理念是西方语境的产物，在存在着比较优势的政党与其他政党之间不可能形成一种治理型结构，因而治理型的政党根本不符合中国的现实国情。如果在中国的政党领域强行嫁接所谓的治理模式，就会否认共产党与民主党派之间的政治差别，从而不利于保持共产党的领导地位。

　　4.治理型政党缺乏一定的社会基础。与治理型政党相依存的“多中心”的治理结构的形成，在客观上需要一定的社会基础。在治理型的政党结构中，除了有政党组织之外，还需要有具备一定利益诉求能力的社会组织，它们与各政党一起构成了治理型政党的结构性要素。只有那些能对这些社会组织的利益诉求进行有效回应并与之互动的政党才能称之为治理型政党。因而从规范意义上讲，这些社会组织的存在是这种治理模式运作的前提条件。而当代中国的社会组织在某种程度上受到了政治组织的挤压，其生存和活动的空间有限，其利益表达的能力和愿望有限，因而不可能成为“多中心”治理结构中的一个“中心”。如果说，上面第三个方面构成了治理型政党建立的政治性约束条件的话，那么，具备一定利益诉求的社会组织的缺失就构成了治理型政党创立的社会性约束条件。

　　（二）

　　从治理失败到善治概念的意识形态的色彩，从中国政党制度的特征到一定社会组织的缺失，上述四个方面似乎在一定程度上揭示了在中国的语境下政党政治的研究与治理理论具有弱相关性，也似乎说明了作为一种工具意义的治理理论在解说中国政党政治的运作时存在着诸多的障碍。但是，笔者认为，上述四个方面的分析论证都有失偏颇，实际上治理理论与中国的政党问题具有很强的相关性。

　　1.由治理可能导致治理失败并不能总是得出治理的无效性。推行治理可能导致失败，但是沿着正确路径行进的治理却能达至良好的局面。作为工具理性的治理，由于配套措施的不完善，如法律规范不到位、机制的不健全等原因，完全可能产生失误、甚至是超越公共利益等问题。但是，在政府、政党等组织面临着财政约束或合法性等问题的情况下，强调包括各种政治组织在内的多元主体的合作共处，是缓解矛盾、消除危机的一种较好的选择。在找不出一种更好的解决方式的前提下，发挥这种治理结构的积极作用并用法治手段去消除其负面影响不啻为一种理性选择。这就像市场一样，它作为一种资源配置方式，完全可能存在“市场失灵”的情况，但在人类还没有找出一种有效率的替代性手段之前，还是要充分发挥其积极作用，并通过政府的作用，将市场的负面影响降至最低。而且，在治理型的政党结构中，其他的主体，特别是一些市场主体、社会主体，确实存在基于自身的利益而影响执政党决策的情况，在表面上看可能超越了公共利益，但是在这种治理结构中，只要执政党占据主导地位，其他主体在增进自身利益的过程中仍使公共利益得以实现，因而，这种治理型政党的最终目标指向仍然是最广大人民群众的根本利益，并不会发生由于治理的实施而使政党发生异化的问题。至于说治理的推行可能使执政党的社会整合发生困难，这完全没有道理。社会多元利益的产生并不是推行治理造成的，它是市场机制启动后的必然结果。公共治理提供了一种利益表达的平台，它并没有为执政党的社会整合设置新的障碍，相反它为执政党的社会整合找寻到了一条较好的途径。

　　2.对善治的内容要进行具体分析。诚然，如上所说，世界银行、国际货币基金组织等组织为贷款设置了一系列的政治标准，要求一些受贷国在政治体制上作一些相应的变革。乍一看，这不是干涉别国的内政吗？从表象上看，这有一定的道理，国际上其他地方就有先例，我们应对此提高警惕。但如果细加分析，问题并没有想象得那么严重，我们没有必要谈虎色变。问题的关键是，我们要弄清楚一些国际金融机构所提出的善治标准到底是些什么东西，它们抛出的善治标准除了人们通常认为的政治因素以外是否还有一些技术上的考虑？

　　从善治的基本要素来看，我国学者俞可平教授曾指出，善治作为国家与公民社会之间的一种新颖关系，是两者之间的一种最佳状态，它有合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效等5个基本要素。细加分析，这些基本要素是任何一个走向现代的负责任的法治政府应该具备的，换句话说，即便没有世界银行等世界经济组织所施加的外在压力，要建设一个具有较强行政能力和较成熟的公民社会并使这两者达至一种良性的互动状态的政府，以上的5个要素是必不可少的。

　　从这些国际组织提出善治标准的本意来看，法国学者阿尔钦塔拉认为：治理作为一个技术性的手段可以降低政治敏感度，通过讨论“治理”而不是“国家改革”或“社会政治变革”，便可以就一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不至于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政。可见，这种观点认为，治理或善治的提出主要是基于经济上、技术上的考虑，而并不是完全基于政治上的考虑。

　　所以，从善治提出的本意及其所包含的内容来看，我们应更多地关注这个概念背后所蕴涵的东西，而不是其表象。我们反对的是不加分析的盲目引用，人云亦云；
不要用意识形态的有色眼镜去看待来自域外的一切东西。所以，在政党问题的研究中，我们当然要警惕一些西方国家的政治图谋，但这并不能成为我们不能关注治理技术层面的理由。

　　3.执政党的领导地位并不妨碍我们建立具有善治理念的政党。上面说过，由于中国共产党是领导党，是执政党，因而在党际关系上，共产党具有明显的政治优势，在力量不平衡的政党之间不可能形成一种治理型的政党结构。这既是对治理型政党的误读，也是对领导党内涵的误解，还是对我国政党所具有的适应性特征的现状视而不见。

　　首先，治理型的政党是指在一定的生态环境中，政党与其他主体间保持一种合作、协商、对话的关系，从而推进一定范围内公共事务的妥宜解决。这些主体不仅仅包括政党组织，还包括其他的一些社会组织和市场组织。另外，各种主体间的力量并不要求完全一致。在中国的语境中，在治理型的政党结构中，除了有中国共产党和民主党派外，还包括社区组织、企业、中介组织等等。在现实中，中国共产党具有充沛的政治资源、广泛的组织网络、有效的工作机制和先进的价值理念，但是这些并不妨碍善治运行机制的创立，因为中国共产党可以凭借这些优势来动员民众、凝聚阶层和进行利益综合，从而在更大范围、在更深层次上推进治理机制的建立。说在力量不平等的主体间不能建立起治理机制，这实际上是对发生在我们身边的现实视而不见，如，我国有地方的基层民主就是在以国家与社会互强的格局中展开的，即在基层治理结构中，基层民主的推进同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力。

　　其次，中国共产党是领导党、执政党，党的领导地位和执政地位是保证这种治理型结构创立的重要政治条件。党的领导不是向其他国家机关和社会主体直接发号施令，而主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策以及向国家机关推荐重要干部，并且这种领导遵循着法治化的逻辑。(点击此处阅读下一页)

　　在新的形势下，党作为执政党，改变了以前一元化的执政方式，在发挥党的“总揽全局、协调各方”的作用时，党将其活动纳入法治化轨道，即党的活动要符合宪法和法律的规定，党的“依法治国、建设社会主义法治国家”方略的确立和“依法执政”的提出就是明证。党通过改革和完善其执政方式和领导方式（尽管在现实生活中还存在着一系列问题），来保证其他主体的政治地位、法律地位和有效的利益诉求。也就是说，党的领导地位和执政地位的确立并不是要否认或削弱其他主体在治理结构中的作用，而勿宁是创设了一个新的平台以调动它们政治参与的积极性。

　　最后，中国的政党制度具有明显的适应性特征。说这种制度具有明显的适应性特征，一方面是说党能通过党内民主、以民主集中的方式能将党内的意见收集起来，从而党能对党内的问题作出有效的回应；
另一方面是说，通过这种政党制度及其运作机制，党能从民主党派及其所联系的社会群体中吸取合法性资源，同时回应民众的利益诉求。中国的政党制度之所以有这种适应性特征是因为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度本身就是一种治理型的制度结构。具体来说，它不仅为民主党派的参政、议政设定了制度框架，也为民主党派所联系的利益群体的政治参与打下了制度基础。通过这种制度框架，不仅保证了民主党派的政治地位，而且民主党派能将各自所联系的群体的利益诉求集中起来，并在党的治理框架中将这些利益诉求输入到党的决策中去，承担利益表达的中介功能，从而为党决策的科学化和民主化奠定制度性基础。当然，说中国的政党制度具有适应性特征不是说这种制度是十全十美的，实际上，在具体的操作层面，还有许多环节亟需进一步完善，这里不具体展开。

　　4.治理型政党的社会基础并不缺乏。上文已论述过，在治理的多中心结构中，各种治理主体的力量并不要求完全对等。实际上，治理或善治追求的是多元主体间的互动、交流和对话，而不是其中一个超强主体的强力整合，因而，其他主体的存在和发挥作用是治理机制创立的前提条件。对中国的执政党来说，其治理机制的有效运作并不是仅靠党强大的政治优势和组织基础等这些要素作用的发挥，或者说完全靠党自身组织力的发挥，重要的是，执政党要通过一定的制度设计、机制的创新和观念的转变等来发挥其他主体的作用，激发其他主体的活力。毕竟推进中国的现代化进程，仅靠执政党自身力量的发挥是远远不够的。党的十六大也对此作出了明确的规定，“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。” 因而，其他主体的依法活动，是执政党治理机制发挥作用的重要条件。随着中国改革开放的全方位推进，尽管在一定范围内，行政力量过分强大，阻碍了某些经济活动、利益诉求的自主展开，但从总体上看，公民社会还是得到了长足的发展，如私有财产的保护、人权的尊重和保护等问题都写进了宪法，从而为公民组织的壮大和发展奠定了法理基础；
并且，“私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。” 因而，在新的形势下，除共产党以外的其他社会主体，尽管他们并不占有政治力量上的比较优势，但其活动的空间日益得到拓展，其利益诉求日益被纳入到法律的轨道，治理型政党的社会基础并不缺乏，从而以共产党为领导的多元治理结构的形成就成为顺理成章的事了。

　　（三）

　　总之，中国执政党执政的生态环境同计划经济年代已不可同日而语，变化了的环境要求执政党创新执政方式和领导方式，以全新的姿态和面貌来迎接经济全球化所带来的政党现代化的挑战、来迎接利益多元化所带来的社会整合的挑战等等。在此过程中，面对着“舶”来的“治理”“善治”等理念，我们要保持清醒的头脑和理性的态度，既不要谈虎色变、一概拒之，也不要不加分析地照单全收。从上面的分析中可以得出，将执政党塑造成治理型的政党或者是具有善治理念的政党，是执政党在环境发生置换的情况下提高执政力的比较有价值的举措。具体来说，在共产党的领导下，通过创立与执政党合作共事的“多中心”结构，来调动广大人民群众建设社会主义的积极性；
通过增加执政党对民众的回应性来提高认同度和合法性。因而，开展治理理论与中国语境下执政党建设的研究具有很强的现实意义。同时，将政党问题与治理理论连接起来，还有许多理论问题需要深入研究，如执政资源问题、执政党的自平衡机制问题等等，在一定意义上，这些问题构成了政党理论研究新的生长点，因而具有较强的理论意义。(中国选举与治理)

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