康晓光：建设民主法治——重建合法性基础的长期行动

　　中国20年的改革并不仅仅局限于经济领域，实际上也涉及到了政治领域。率先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多人的想象。20年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变自己的形态。

　　1?“人大”与“选举”制度的改进

　　为了加强自己的民主合法性基础，1978年以来，中国政府有意识地着手“逐步完善”人民代表大会制度，使这一制度的实际状况与《宪法》的承诺逐渐接近；
与此同时，也着手“逐步完善”选举制度。目前，各级人民代表的选举、各级人民代表大会的各项活动特别是立法和对政府官员的任免，基本上都掌握在党和政府手中。尽管在总体上选举仍然是“走形式”，但是在改进基层选举方面，中国确实取得了历史性的进步。1978年以来，中国选择了一条自下而上的、渐进式的民主改良之路。到目前为止，最引人瞩目的政治改革成就，是以村民自治为代表的“草根民主”。80年代初期实行“政社分离”，撤消人民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。

　　尽管政府保持了对代表选举过程的有效控制，但是随着民主意识的普及和选举竞争的加剧，当选的人民代表的自主性在逐渐增强，相应地政府对代表的投票活动的控制能力也在逐渐下降。人民代表“不听话，乱投票”的倾向也开始抬头，上级指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这种情况下，为了顺利当选，各级政府官员不得不越来越关注“民意”。尽管在总体上政府仍然能够有效地控制选举结果，尽管人大仍然被恰当地誉为“橡皮图章”，但20年来人大的“议会功能”确实在逐渐加强。

　　2?拓宽政治参与的渠道

　　除选举之外，在目前的中国，有组织的政治参与渠道只向“民主党派”和“人民团体”开放。但老百姓和知识精英都有各自的政治参与渠道和参与方式。知识精英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了盛行于西方国家的“院外活动”的“苗头”。与此同时，地方政府作为“压力集团”对中央政府的“游说”活动正在迅速发展。

　　随着政治协商制度逐渐趋于“名副其实”，民主党派和工商联也日趋活跃。为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，各民主党派越来越积极地利用各种机会发挥“建议和批评”职能。1978年以来，各人民团体的“政府工具”色彩在渐渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。与十几年前相比，它们变得越来越像“利益集团”。例如，进入90年代中期以后，工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼号。但总的来看，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。

　　为了提高行政效率、遏制官员的腐败从而赢得民心，在“选举”和“议会”之外，政府还开辟了一些特殊的政治参与渠道。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见。但是，“热线电话”和“接待日”仅仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足，“意见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”、“村务公开”、“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了公共管理的透明度。除此之外，当通过正常渠道或正常方式无法解决问题时，老百姓会采取“极端方式”来表达自己的要求，如爆破，集体上访，游行示威，聚众冲击政府、党委、司法机关，等等。

　　中国的知识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大地拓展了他们参政的机会，尽管政府仍然对其保持高度警惕。尤其是那些致力于经济发展和社会稳定的经济学家的建议，受到政府的重视和鼓励，他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“两会”前夕，都会利用各种媒体发表意见，试图以此影响政府的决策。

　　综合来看，在当下的中国，真正有组织的压力集团是地方政府。如今为了竞争有限的中央财政资源，使本地区分得一块更大的蛋糕，通过密切地方官员与中央官员的个人关系，通过请客吃饭，通过下级政府给上级政府送礼，地方政府积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了“办事处”，办事处的主要职能之一就是联络地方政府和中央机构的感情，而联络感情最有效的手段之一就是“行贿”。在此“行情”下，那些不谙此道的地方官员甚至会遭到本地人民代表的谴责。

　　3?从“法制建设”到“依法治国”

　　中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但是司法独立至今仍然没有得到保障。尽管《宪法》把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但是党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具有实际上的决定权，而且法院和检察院的财政拨款也掌握在政府手中。法院和检察院自身的腐败问题也相当严重，并已引起社会的强烈不满。1998年全国人大会议上，“两院”的工作报告险些没有通过。这是中国“人大”的历史上从来没有过的事情。

　　从1979年至1997年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了328件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了791件行政法规，30多个省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了7000多件地方性法规[23]。如此规模的立法活动在中国历史上是空前未有的。这一时期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事诉讼制度，确立了“无罪推定原则”。当然，立法的成就并不等于法治的成就。“有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”、“党政干预”等现象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之势。“司法腐败”已经成为当今中国最令人切齿痛恨的腐败现象。

　　早在1979年中共中央就要求在大、中、小学开展法律教育。从1986年开始，中国发动了全民普法运动。1986～1990年期间，普法教育的对象是各级干部和青少年。1991～1995年期间，普法对象扩展到工人、农民、知识分子、干部、学生、军人、个体劳动者以及其他一切有接受教育能力的公民。与此同时，还在大、中、小学开设了法律课程。

　　中共“十五大”是中国法治建设的一个重要的转折点，标志着中国从“法制建设”阶段进入了“依法治国”阶段。“十五大”报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”毫无疑问，“依法治国”原则的提出是一个历史性的进步。这一原则要求，从普通公民到公职人员，从一般社会组织到国家机构，在法律面前都是平等的，都要受到法律的规范，都要服从法律。它强调“依法治权”、“依法治官”，强调不能仅仅把法治的对象局限于不掌握任何权力的普通老百姓。它强调不能把领导人的讲话当作“法”，不能把违背领导意志当作“违法”，任何个人意志不经过法律程序都不能成为治国准则。它追求的目标是国家政治生活、经济生活和社会生活的法治化，法律和制度的连续和稳定，避免“因言废法”、“因人改制”的历史规律重演。值得注意的是，“十五大”所确立的“依法治国”突出了“在党的领导下”这一前提条件，亦即依据什么样的“法”来“治国”还得由党和政府来决定，不过只4转型时期的政治稳定及其未来发展1978年以来，中国政治稳定最主要的标志就是“政权的稳定”。中国共产党稳定地把持了国家政权，武装力量牢牢地控制在执政党手中，令许多发展中国家政治家头痛的军事政变从来没有发生，甚至连发生的“迹象”都没有。其次是“政治制度的稳定”。中国的基本政治制度，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和“一国两制”制度等，都没有动摇。再次是“治国纲领的稳定”。尽管其间经历了或大或小的几次反复，但是“一个中心，两个基本点”的基本国策和党的政治路线基本上得到了始终如一的贯彻。最后是“社会的稳定”。除了“风波”之外，20年之间，中国没有出现重大的社会动乱。

　　奠定中国20年政治稳定的基础，一是持续的高速经济增长和人民生活水平的大幅度提高；
二是限制有组织的政治参与的发展，特别是坚决地、毫不留情地打击政治性结社尤其是建党活动。毫无疑问，这种政治稳定基础在短时期内是稳固的，也是有效的，但是随着时间的推移，那些侵蚀政治稳定基础的因素也在逐渐形成和发展。首先，随着市场经济的逐渐成熟和中国日益溶入世界经济，国民经济的自主性也将日益增强，相应地政府控制经济增长的能力也将不可避免地日趋减弱。因此，建立在经济增长基础之上的政治稳定也就越来越脱离政府的控制，或者说，主导政治稳定的力量逐渐转移到“异己势力”的手中。其次，20年来的政治稳定部分程度是通过“压制”社会的政治参与要求实现的。但是，随着社会政治参与要求的日益强化，随着社会领域的逐渐成熟，随着对外开放的持续扩大和深化，“压制”的成本将越来越高，而且政府能否继续拥有和保持强大的“压制能力”也是一个问题。

　　美国政治学家亨廷顿认为，在现代化进程中，政治不稳定的产生“在很大程度上是由于社会发生了急剧变化，新的集团急起动员参与政治，而与此同时，政治体制的发展却十分缓慢”[24]。“社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱”[25]。亨廷顿认为，现代化必然带来“社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高、工业化以及大众传播的扩展等”，而这些变化势必“使政治意识扩展，政治要求剧增，政治参与扩大”，还“削弱了政治权威的传统源泉，也削弱了传统的政治体制。”[26]

　　亨廷顿指出：“现代国家与传统国家的最大区别，在于人民在大规模的政治单元中参与政治和受到政治影响的程度扩大了。在传统社会中，参政在农村一级可能是很普遍的，但在农村以上的任何层次，参政仅局限于极小一部分人。大规模的传统社会在权威合理化与结构区分化方面或许已达到较高的水平，但政治参与还是局限于较小范围的贵族和官僚精英。因此政治现代化最基本的方面是整个社会的各种社会集团在村镇以上层次参政，以及发展了诸如政党那样的新的政治体制以组织参政。”[27]“现代化意味着：一切新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利。确实，现代化最惊人的现象之一是，它在许多社会力量中所产生的觉悟、内聚力、组织和活动的增强，而这些社会力量在传统社会中自觉认同和组织的水平都低得多。”[28]

　　如何解决社会集团的参政问题，即“集团化的”或“有组织的”参政问题，是不可回避的社会发展问题。美国是通过建立“多元主义政治体制”来解决集团化参政问题的。在美国，各个利益集团通过议会斗争实现利益的表达与综合。而一些欧洲国家和拉美国家则采取了“社团主义政治体制”来解决集团化的参政问题。欧洲国家的“社团主义政治体制”又与拉美国家有所不同。欧洲国家通过政府行政部门与职能社团的功能性联系，满足社会集团的参政要求。而一些拉美国家则通过政党组织与职能社团的“合二为一”解决集团化参政问题。毫无疑问，公民的有组织参政是社会发展的必然，任何力量都不能抗拒，因此开放“公开行政领域”只是一个时间问题。既然如此，那么中国将如何解决这一问题呢？笔者倾向于认为，“社团主义政治体制”也许是中国解决有组织的政治参与问题的有效途径。

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