迟福林：以政府转型为基本目标——论“十一五”时期的政府行政管理体制改革

　　去年，中共十六届五中全会明确提出，加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。为什么在我国改革发展的新阶段，政府行政管理体制改革成为“十一五”时期改革攻坚的重点？新阶段的政府行政管理体制改革同以往历次机构改革有哪些不同？搞清楚这两个问题，对于顺利推进下一步的政府行政管理体制改革至关重要。

　　一、社会矛盾变化与政府转型的特定背景

　　“十一五”时期的政府行政管理体制改革，有人认为还是以精简机构、提高行政效率为目标；
也有人提出其实质是一次政治体制改革。这些观点从不同的侧面强调了这次政府行政管理体制改革的目标和背景。我认为，关键在于分析“十一五”时期政府行政管理体制改革的特定背景，其主线是社会矛盾变化与政府转型。

　　1. 我国面临日益突出的两大矛盾

　　（1）经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。改革开放28年，我国在保持经济持续快速增长的同时，面临着日益突出的诸多矛盾。第一，区域发展不平衡、尤其是城乡发展不平衡问题相当突出。我国已成为世界上城乡差距比较大的国家之一。第二，伴随着我国工业化进程，能源、资源等问题全面快速凸显出来。第三，环境问题开始成为制约我国经济发展的重要因素。面对这些矛盾，我们必须对影响经济快速增长的制约因素做客观分析。

　　（2）全社会公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。第一，公共需求的主体增大。不仅需要解决城镇中低收入群体快速增长的公共需求，而且需要加快解决1亿多农民工的基本公共需求，需要逐步解决8亿农民的基本公共需求。第二，公共需求的结构变化很大。至少有六大方面：一是就业与再就业；
二是义务教育；
三是公共医疗；
四是社会保障；
五是卫生、食品、生产等方面的公共安全；
六是环境保护。第三，公共需求的增长速度加快。

　　公共需求的全面快速增长是一个十分现实的问题，并且对公共服务提出极大的挑战。一是政府的公共服务理念与公共需求的现实不相适应。例如，把发展等同于经济总量的增加。发展是全面的发展，经济增长的目的是为了促进社会事业的发展。二是公共服务体制建设严重不适应于公共需求增长的要求。这些年来，在建立市场经济体制方面取得重大突破，但是公共服务体制建设严重滞后。三是基本公共产品的供给总量与社会需求差距甚大。尽管这些年社会事业的投资数量有所增长，但总体来说，比例不但没有增长，反而有所下降。1998年我国用于社会事业方面的投资，教育是13.1%，科技是3.3%，，医疗是3.8%，2004年这一比例分别降为11.7%，2.9%，3.0%。四是基础设施与公共服务的投资结构失衡。例如，这几年国家投入了大量的资金用于改善西部的基础设施，这对西部地区的开发建设起到了重要作用。但是，国家在西部公共服务方面的投资远不到位，离基本公共服务均等化的目标还有很大距离。

　　2. 两大矛盾深刻地反映了我国发展的新阶段

　　（1）由粗放型增长向集约型增长的转变。目前，我国的经济增长方式仍然具有明显的粗放型特点。经济增长在一定程度还是建立在能源、原材料和廉价劳动力的基础上，技术创新在经济增长的贡献率并不高。

　　（2）由生存型社会向发展型社会的转变。全社会公共需求的全面快速增长，反映了生存型社会向发展型社会转变中的客观要求和趋势。

　　（3）由人口大国向人力资源强国的转变。到目前为止，我国劳动力的总体受教育程度同发达国家相比，有相当大的差距。尤其是农村劳动力的受教育程度更低。因此，不解决好包括义务教育在内的基本公共需求的问题，人口大国向人力资源强国的转变是很困难的，由此经济的可持续发展将缺乏人力资源支撑。

　　（4）由城乡分割向统筹城乡发展的转变。中央提出以统筹城乡发展为重要目标的新农村建设，正是适应了社会矛盾发展变化的客观需求。统筹城乡发展，根本是改变城乡分割的二元制度安排。

　　3. 两大矛盾使改革站在新的历史起点

　　（1）要以可持续发展为中心，进一步完善社会主义市场经济体制。从现实情况看，不能说我国的市场化改革已经完成了，市场化改革在许多深层次领域还远未到位，如：要素市场化改革、产权制度改革、金融体制改革、垄断行业改革等。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，还需要在深层次的市场化改革方面有所作为。

　　（2）以基本而有保障的公共产品供给为目标，加快建立社会主义公共服务体制。从实践来看，市场经济在私人产品领域的作用比计划经济要好、要有效，但在基本公共产品领域是“失灵”的。基本公共产品的供给，主要在于确立政府的主体地位，发挥政府的主导作用。在这一前提下，可以发挥市场机制的补充作用。

　　（3）完善市场经济体制与建立公共服务体制的关系。完善市场经济体制与建立公共服务体制相互联系、互为促进。市场化改革为建立公共服务体制提供了物质基础；
公共服务体制的建立，为市场化改革提供更多的社会支持，产生更大的改革动力。

　　4. 日益突出的两大矛盾形成对政府转型的严峻挑战

　　（1）政府转型与经济的可持续发展。当前，我国所面临的挑战远比一般发展中国家要大的多、复杂的多、严峻的多。在这种特定背景下，能否在未来10~20年保持经济的可持续增长，关键在于政府转型。

　　（2）政府转型与建设和谐社会。进入社会转型的关键时期，相当多的利益矛盾都同基本的公共产品供给相联系。以满足全社会基本公共需求为重点，就能较好地解决公平、公正问题，就能为协调好各方利益关系创造条件，由此走向和谐之路。

　　（3）政府转型与公共治理结构。改善公共治理结构，当前重要的是政府不能强化自己的利益取向。政府只有从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，才能为建立有效的公共治理结构提供重要的保障。

　　社会矛盾变化与政府转型，是一个重大的现实课题。以政府转型为基本目标，加快政府行政管理体制改革，是现实社会矛盾变化的需要，是经济可持续增长的需要，是建设和谐社会的需要，也是改善公共治理结构的需要。把握社会矛盾变化这样一个特定背景，对下一步政府行政管理体制改革的特点、目标、主要任务等就会有一个客观的分析，就会使这一次的政府行政管理体制改革建立在现实需求的基础上，从而取得成功。

　　二、经济增长方式由政府主导向市场主导转变的客观基础

　　“十一五”时期政府行政管理体制改革的首要任务是实现经济增长方式的转变。当前，我国的经济增长方式仍然具有以资本投入为重点、以提高经济总量为目标的传统经济增长方式的特点。从经济发展中大量的矛盾问题看，改变传统的经济增长方式，主要任务是实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变。

　　1. 市场经济发展过程中政府主导型经济增长方式的弊端

　　从传统计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，实行政府主导型的经济增长方式有其客观性。一是经济体制转轨的过渡性特点。在改革开放之初，当企业还没有成为市场的主体、市场在资源配置中的基础性作用还没有形成的情况下，政府不可避免地在一定程度上扮演投资主体、建设主体的角色。二是经济增长中的阶段性要求。但是，在初步建立了市场经济体制的条件下，政府主导型经济增长方式的各种问题就逐步暴露出来，并且成为影响经济稳定增长的突出因素。

　　（1）投资过度，产业结构恶化。今年是“十一五”时期的开局之年，再加上其他各种因素，上半年我国固定资产投资增长达到了30%以上。总的来看，我国的投资率高于世界平均水平的20个百分点，而消费率低于世界平均水平的20个百分点。1978年我国的消费率大概在68%左右，最近几年逐渐走低，2000年是58%，到2005年下降到52%左右。政府主导型经济增长方式的特点是，以政府为主体的投资拉动型增长，这在一定时期有其合理性。但随着市场经济的发展，它就成为造成投资过度、引发经济过热的重要原因。按照国际惯例，人均GDP达到1000美元以后，一、二、三产业结构的比例一般为14︰35︰51，而我国2005年的情况是15.2︰53︰31.8，第三产业发展明显滞后。

　　（2）发展严重不平衡，尤其是城乡发展严重不平衡。我国是一个经济社会发展不平衡的大国，由不均衡发展走向均衡发展有一个历史过程。但在这一过程中，应逐步缩小城乡和区域发展的差距。这些年的实际情况是，城乡发展的差距不是在缩小，而是在扩大。与此同时，东西部的差距也有所拉大。

　　（3）高增长、低就业。最近几年，经济增长速度很快，但由于产业结构的不合理，就业增长率逐年走低。20世纪80年代我国的就业增长率为3%，1991~1995年为1.2%，1996~2000年降为0.9%，2001~2004年又下降到0.7%。现实的情况是，一方面劳动力的供给在逐步增加，就业、再就业的压力在加大；
另一方面就业增长率在逐年下降。

　　（4）能源供求矛盾日益突出。尤其是最近几年，这一矛盾和问题越来越突出。一是我国已进入重化工业时代，对能源，尤其是对石油、天然气的需求十分巨大；
二是我国进入城市化发展的新阶段，对油气资源的依赖相当大；
三是交通运输成为油气巨大消耗的重要方面。我国加入WTO以来，汽车消费量年均增长37.5%，增幅居世界各国之首。保守估计，今年我国新车销售量将超过日本，仅次于美国位居第二。随着城市化、工业化、全球化的到来，我国的能源问题将越来越突出。

　　（5）环境污染问题越来越严重。粗放型的经济增长方式，对环境的影响和破坏速度是惊人的。例如，我国是世界上有机污水排放量的第一大国，是世界上森林覆盖率最低的国家之一。

　　2. 经济增长方式由政府主导向市场主导的条件已具备

　　经过28年的改革开放，我国已初步建立了社会主义市场经济体制。从总体上来说，改变政府主导型经济增长方式的条件和时机都很成熟。

　　（1）企业已成为市场经济的主体。我国新增GDP的60%以上、新增劳动力的70%以上都是由民营经济提供的。国有企业的比例大大减少，各类混合所有制企业和民营企业成为市场竞争的主体。

　　（2）市场在资源配置中的程度大大提高。高达98%以上的商品由市场决定价格，市场在资源配置中基础作用的格局已基本形成。

　　（3）经济全方位的对外开放。加入WTO以后，我国对外开放的程度，无论是深度还是广度都大大提高。并且，我国在推动经济全球化和区域经济一体化进程中扮演的角色也越来越重要。

　　3. 由经济建设主体向经济性公共服务主体的转变

　　在市场经济体制初步建立的特定背景下，改变政府主导型的经济增长方式，不等于政府不抓经济建设，而是如何适应市场经济发展阶段的要求，更好、更有效地发挥政府在市场经济条件下的经济职能。

　　（1）经济性公共服务的基本内涵。什么是经济性公共服务？就是在初步建立市场经济体制的特定背景下，要把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。

　　（2）经济性公共服务的主要任务。第一，中长期发展规划的科学性和约束性。我国经济发展过程中出现的一些问题，同中长期发展规划缺乏科学的预测有很大的关系。比如前几年，判断我国的发电能力超出了经济发展的需要，因此对发电项目严加控制。近两年东部沿海地区缺电，由此对经济发展造成了一定的影响。再比如说，“十一五”规划跨了两届政府，这在一定程度上降低了规划的约束性。第二，宏观经济政策和宏观调控的稳定性和有效性。我国是一个发展中的大国，处在经济转型的过程中，经济的波动常常同政策的变化相联系。因此，保持宏观经济政策的稳定，对于我国经济的稳定发展有着决定性影响。第三，严格的市场监管和良好的市场秩序。第四，经济信息的公开性和及时性。第五，重要的基础设施建设。

　　经济性公共服务包括的内容很多，以上5项尤为重要。如果政府能把这几项重要的经济性公共服务做好，就能有效地发挥在市场经济中的作用，(点击此处阅读下一页)

　　履行好自己的经济职能。

　　三、经济增长方式转变对政府行政管理体制改革的现实需求

　　我们说，“十一五”时期的政府行政管理体制改革同以往有很大的不同，就在于它既要体现进一步完善市场经济体制的要求，又要体现加快建立公共服务体制的要求。由此，这一次的改革有两大任务：一是继续推进市场化改革，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变；
二是强化政府在公共服务中的主体地位和主导作用，加快建立公共服务体制。这里，需要认真研究经济增长方式转变对“十一五”时期政府行政管理体制改革的基本需求。

　　1. 有效地发挥经济调节职能

　　在市场经济条件下，政府经济调节的有效性主要取决于几个条件：

　　（1）宏观经济政策的稳定性。由此，建议中央和省成立专司经济政策和中长期规划的经济调节部门，主要任务是制定和实施经济政策，并对中长期发展规划的有效性负责。现在的宏观调控部门在实践中的局限性很突出，主要精力是放在具体项目、投资权限和价格的审批等方面。

　　（2）利率、汇率在调节市场中的作用。市场经济条件下对经济的调节，主要是利率、汇率的调整。我国市场经济发展到一定阶段，利率、汇率等货币政策的调整，对于市场供求关系极为重要。这就要求央行必须具有相对独立性，要对货币政策负责，以保证市场的稳定。

　　（3）经济信息的客观性和真实性。去年我国大幅度地调整了GDP的总量，引起国际社会的关注。在市场经济条件下，经济信息，尤其是综合性的经济统计，对于经济调节有十分重要的影响。各级政府的统计部门，应当对经济统计数字的客观性和真实性负责任。统计部门的主要责任是统计数字的真实性、准确性，而不是做经济预测。

　　2. 大大强化市场监管职能

　　我国正处在体制转轨和经济转型的重要时期，市场监管的问题十分突出。应当说，市场监管的部门不少，越分越细、越来越多，但市场监管的效果社会并不满意。从强化市场监管的职能出发，需要研究哪一些监管机构需要全国垂直管理，哪一些由地方监管更有利。从监管的总体效果来说，是分业监管好还是综合监管好？分业监管如何逐步走向综合监管？

　　由于市场经济发育的不成熟，再加上经济社会转型时期市场秩序建立的特殊性，市场监管对于政府履行经济职能尤为重要。因此，从政府经济职能、公共行政的角度考虑，有的市场监管系统应当直接隶属中央，有的市场监管部门应当列入国家行政序列。

　　3. 加强国家的经济战略职能

　　（1）国家的能源战略职能。能源战略对于我国经济的可持续增长十分重要。目前，我国缺少一个统一的能源战略协调机构。为此，建议尽快成立国家能源部或能源战略委员会，以统筹国家能源政策，统筹研究国家能源发展战略和发展规划。

　　（2）国家的对外经济战略职能。我国已经成为世界第三大贸易国，第四大经济国。并且，在国际上的经济地位与日俱增，举足轻重。如何强化国家的对外经济职能，是应当着力解决的一个大问题。

　　（3）国有资产战略职能。我国的基本经济制度决定了国有经济在国民经济中的作用，并且庞大的国有资产需要充分发挥其作用。由此，始终不能放弃国有资产的战略职能。只是说，国有资产的配置和运营要逐步符合市场经济的规律。在我国，国有资产的战略作用始终是国家经济职能的重要内容。为此，应当建立和完善国家国有资产管理体系，以有效地履行国有资产的战略职能。

　　（4）国家环境保护职能。从我国的情况看，必须大大强化国家环保机构在执行国家环境保护战略方面的作用。为此，国家环境保护机构的职能要得到加强，使其能够在协调、监管方面充分发挥作用。

　　随着我国社会矛盾变化，“十一五”时期的政府行政管理体制改革有着特定的背景。以政府转型为基本目标，才能把政府行政管理体制改革同经济增长方式转变、公共服务体制建设结合起来统筹规划和设计。这样，改革才有可能取得实质性进展。

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