信力建：资源配置：中国教育改革突破口

　　现在国内公办学校占学校总数的90%以上，但是仍然有学者认为，我国没有真正意义上的公立学校。因为公共教育概念中所应具备的平等、无差异的国民待遇，以及公共价值取向、公共管理等特征，在现实当中没有得到令人满意的体现。数十年改革开放带来的人口流动倾向非常明显，整个社会变革的节奏在加快，人们的工作、生存方式与六七十年代截然不同，而国家义务教育政策的没有应时代调整它的实施方式，大面积地造成学生不得不自行支付义务教育的成本。公办学校离大部分百姓、离教育的公平性越来越远。主要原因，是资源配置方式出了问题。

　　今天公立学校几乎成为社会等级培养的主要场所。其突出表现，就是由不同的人在享受不同的财政。国务院发展研究中心2002年所作调查显示，义务教育的财政投入由中央、省、县、乡镇负担的比例分别为2%、11%、9%和78%，乡镇一级地方财政承担了绝大部分的经费。而从整个教育经费的来源看，越往下走，非财政经费的比例越大，省、市一级以下公立学校的办学经费有过半都来自非财政系统，而农村学校的办学经费基本向当地居民分摊，向农民收取，等于没有公共财政的支持，变成了“农民教育农民办”。

　　从学校的主管关系看，公办学校当中有的由国家机关直辖，有的归各省、市教育部门直属，有的是各部委直管，也有区、县、乡（镇）甚至村管的学校，再加上非政府系统的民办学校，各级各类学校壁垒分明，等级森严。从国务院机关，到省、市、区，几乎每一级部门手上都有自己管的几所学校，连教育部都有直接管辖的几所大学和中小学。这种区域属性有的以校名或文件方式确定下来，省立XX学校，市属XX学校，代表着权、利划分的分工控制的潜规则。例如办学审批，大学由省里管理和审批，高中由市批，区里管小学和幼儿园，各有各的权限，相当于每级教育部门都为自己掌握了一块“自留地”。各地重点学校仅占学校总数2%，但是却占用了政府20%的教育经费。这类学校集国家重点投入的财力、人力打造，含金量相当高，成为家长们狂热争夺的对象，是当今教育界“择校”现象的源头。能进入这2%学校的绝大多数都是特权阶层子弟，或者说社会上有财有势之人。这些学校虽然有些已接近全额财政投入，但是离公共教育越来越远，只是吃公共财政的“权贵学校”。

　　学校有的有财政供养，有的没有；
有的供养多，有的供养少。集中在大城市的公立名校占用了过量教育经费，钱多得可以乱花，可以往脸上贴金，搞形象工程，而越往下走，则越是阳光不能照到的角落，财政越不到位。这是公立学校的等级现象。学校分等级，学生也分了等级，身份制度和户籍制度加重了财富、地位差异，使公共教育对弱势群体的客观歧视越来越普遍、加剧。

　　由于历史的沿革，从五十年代开始，我国教育一直在绝对垄断当中，不仅是办学体制、管理体制的整齐划一，而且教育思想和理念、教学内容都在政府的严格控制之下；
另外，由于财政来源的多元化，令相对短缺的资源逐渐向特权阶层倾斜，国家教育离均衡的目标越来越远。管理上的单线循环和资源配置的多元、多层级这两个特征，相互之间矛盾重重，直接导致公办教育系统的乱象频生，包括乱收费和乱办学。

　　教育部公布的2003年全国教育乱收费数据是8.5亿，这个统计面显然非常狭窄。据了解，在基层，各级重点中小学每年以“自愿”名义强行收取的择校费、赞助费动辄数百、上千万，仅此一项涉及的收费金额便以数十亿计。招生考试更是各级各类教育系统最大和最直接的财源，在这一过程当中向每名学生收取的考试费、资料费、试卷费等，每生数十至数百元不等，相加起来，也不是无法统计的小数目了。因为监督不力，黑箱遍布，公立学校高收费其实也是乱收费的表现之一；
各地开办的兴趣课，特色班，名校办民校，二级学院，等，更是在大比例地挤占公共教育资源，蚕食公共收益。

　　公办学校往往与一小群人的利益牵扯在一起，客观上形成了一个既得利益的小圈子，成为教育腐败之源。在叫嚷经费不足之余，大量创收所得利益却没有用来提升教育格局的整体均衡，反而令教育公平的矛盾日见突出，令腐败现象日渐突出和普遍，客观上形成了“劫贫济富”而不是“劫富济贫”的结果。

　　很多学者和官员都强调，教育的许多问题，包括腐败问题都根源于国家的教育经费短缺，由此简单地得出一个结论，就是教育必须与商业运作接轨。这种看法其实差矣。公立学校的各项管理机能，包括财权、人事权、招生权、课程设置等都是相互割裂的，犹如一个人四肢散落各地，原则上已不是一个有机的生命体，没有再生的能力。更重要的是，教育从本质上说是以税收供给的国家运作基础，是以国家为主体的消费终端，它对社会的贡献是通过提升人的素质、提高社会生产力来间接实现，不需要以直接创造效益的方式来增加财政。

　　正因为公共学校被供养，不具备产出的合理机制。所以从现代产权角度衡量，“公校办民校”作为经营性的办学模式有悖常理，前景并不被看好。但是我们也看到，无论国内还是国外的公立学校，都普遍面临一些难以克服的矛盾，都有摆脱僵化体制的欲望。一方面，公办学校克服由于绝对公平导致的体制僵化、缺乏活力、效率低下的弊病，借用民营的机制快速向市场转化、向产业靠拢有一定的合理性；
但是在市场“激活”同时走得过远，就很容易背弃了公共教育的本性和原则，不但与社会的普遍规则相悖，而且还有违天道，从根本上影响其教育功能的完整性以及持续运作的动力。

　　教育均衡的最根本是国民基本的受教育权利能否得到保障，这是一个国家必须去支撑的，不管要花多少钱。不少人反复强调，中国作为一个发展中国家的特殊现实，是穷国办大教育、国家教育经费短缺，背后是否隐喻着必须以牺牲部分弱势群体的权益为代价？不得而知。

　　这种短缺当然是现实存在的，但也是相对的，有很大的泡沫成份。做个简单的算术，去年我国人均GDP已经超过了1000美金，折合人民币8500元，如果按照3.4%的教育投入，每个国民的教育财政近300元，如果平等地用于基础教育，每名在校生（包括职、技、高中约2.4亿人）能享受到1500元由国家支付的教育经费。这个标准，在中国大部分的乡镇，已经能办起一所很象样的学校，而且能有富余。

　　那么问题在哪里呢？一是分配不合理，非义务教育段占用了大比例的教育经费，例如高等教育；
地区与地区之间、城市和农村之间、等级学校与普通学校之间差异更是巨大；
二是浪费严重，财政从下拔一直到用在学生身上，这个过程消耗、流失不止30%；
三是标准太高，官员们在大楼里定下的标准是以北京、广东、上海等部分区域为参照的，这些区域的人均GDP是全国人均的5-8倍之高。在沿海经济较发达的地区，如广东、深圳，平均一名中小学生使用的教育财政约为2000-3000元/期，而云南、贵州一些贫困山区，平均每生投入300元也就够了。城乡、东西之间的经济差异，相差何止十倍之巨。我国整体的教育投入是偏低的，这注定了在一个国家这么大的范围内，我们的办学标准只能着眼于基本的水平。但是几乎所有学校，无论是经济不发达的省市还是富裕地区，都畸型地朝着较高的办学标准靠拢，人为地造成短缺，这种做法并不符合中国国情。

　　办学标准的设计直接影响着资源配置的效率，决定教育资源使用的是否合理和广泛。我们没有理由不承认，高标准用来锦上添花的，低标准才能达到雪中送炭的效果。如果以哈佛为标准，相信国内没有一所学校可称得上大学。有一句话“多大的头戴多大顶帽”，量体裁衣、量入为出，才能得到最经济、最有效率的结果。如果我国生均教育经费只有1000元，为什么要打肿脸充胖子办4000元的教育？过高的标准把许多很多想求学又没有钱的底层儿童，把底层学校，乡村学校，都挡在公共教育的门外，使公立教育进一步失去意义。公办教育提供的就是基本教育、公平教育，量力而行、有多少钱就办多高标准的学校是准则之一。只要能满足基本，面向普罗大众，根据他们的实际情况量入为出，做到一个不能少，这个标准就是合理标准。

　　标准的设定还直接影响到教育资源的总量多少，较低的办学标准才能吸引较多的社会资本，降低民办学校办学门槛，尽量吸纳社会资金、民间资金，扩大供给，促成不同层面的公平竞争，才有希望进入良性循环、满足在基本层面以上的优质教育需求。标准是一条线，划在哪里决定了未来的发展空间。根据现在的资源情况，我们需要的是一个能尽量吸纳社会游资、扩大教育供给，同时又能将有限的资源用在实处的办学标准。

　　公共教育不能让公众受益、达到基本均衡和公平，是与我国教育法精神相背离的。《义务教育法》指出我国义务教育的目标是“提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才”，《教育法》也规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”提出了一个“公民教育”的概念。

　　不同办学者会带来不同的经营模式和操作思维，学校有不同的举办者就会有不同的教育思维和文化取向。在公共财政不到位的情况下，教育资源条块分割的配置方式就会产生公共价值缺失的后果。村、县、市立等学校，在区域分割的情况下举办教育，都只是达到局部均衡，培养的是村民、镇民或县民，与国民教育或者公民教育是两回事。公办教育主要靠财政支付，而财政来自公众提供的税收，它应该与公共教育划上等号。

　　公共教育应该是国民教育。每一所公立学校都应该是“国立”，唯有国立，才能培养国民。国民教育的内容有很多，包括国家荣誉、法制意识、公民的权利义务责任，等等。教育的首要职责当以培养国民为主。

　　公共教育应该是公平教育。应该想方设法以公平地供给为先，以满足最大范围的公众面为先，这个范围应该尽可能的大，大到一个国家的范围，能涵盖其中的每一个人。

　　公共教育还应该是公众治理的教育。在社会的监督下，用好公共财政的每一分钱，为公众服务，而不是在一个个小圈子里循环。它应向公众开放，无论是招生、人事，还是财政来源和使用，都保证透明地呈现公众面前。

　　现代社会，文明国家，社会进步的成果应该由公众共享，教育为全民所用，才能为国家造福。教育不是特权产物，尤其不应该再由身份歧视、户籍歧视等不平等意识以及利益心态主宰它的运行。应该先保障供给，再提供选择。改变教育资源的配置方式，是中国教育改革的有效突破口之一，只有建立至少省一级以上的公共财政，实现教育财政划拨的整体均衡，才能产生真正意义上的公民教育或者国民教育。

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