王建：地方政府辩

　　上半年内蒙古自治区的GDP增长率为19•4％，工业增长率为29•8％，都居全国之首，但就是这样一个经济增长成绩最好的省区，最近却受到了中央政府的严厉批评，原因是内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故，为此国务院常务会议作出决定，对直接责任人员进行严肃处理，其中给予党纪、政纪处分7人，移交司法机关处理2人，并责成对项目违规建设负有领导责任的内自治区主要领导向国务院作出书面检查，并对全区违规建设电站规模高达860万千瓦的问题予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设。

　　这个事件非常值得深思。2003年以来中国经济增长虽然创出了高速度，但是资源消耗大幅度上升，环境状况趋于恶化，2004年的宏观调控一度抑制了快速增长的固定资产投资，但是今年增速再次抬头，人们把诸如此类的失控情况直接与地方政府的行为方式相联系，认为是地方政府为了追求政绩，又适逢地方政府换届，所以形成了新一轮的经济增长冲动。因此当中央政府果断处理了内蒙古的问题后，许多同志都是同声叫好，认为中央政府终于开始“动真格”的了，而且早该这样做了。

　　这种办法真的会有效吗？或者说这是中国宏观调控的长效机制吗？还是一种不得已而为之的临时措施？这要看是什么导致了地方政府“不听话”的行为，因为找到的病根才能“治本”。

　　地方政府追求经济增长速度的压力首先来自于地方的利益。在中国目前的经济体制下，财政是采取“分灶吃饭”的制度，自己的人得自己养，地方政府所属的干部生活条件好坏，工资水平的高低，直接取决于地方政府的财政状况。而由于地方政府的财政收入直接与经济速度挂钩，只有创造出高速度，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地干部的收入水平，所以，追求高速度并不是书记和省、市长一个人的愿望，而是符合当地所有干部的愿望，会得到当地政府所有职能机构和干部的支持，反过来看，一个无能的地方长官，做不出政绩，就往往得不到地方干部的支持与拥护，地方换届时就没有人投他的票。人们常说是书记和市长在追求速度，似乎是当地党和行政长官的个人行为，虽然说并不能全部排除这种情况，但实际情况并不是完全如此，我们到地方去调研，往往可以看到地方政府的下级部门比上级部门拥有更高的经济发展冲动，例如从国家到省、到市再到县的发展规划，往往是一级比一级制定的经济增长指标高，如果没有从上至下不断递增的经济增长冲动，上级政府想向下压指标也压不动，如果认为增长指标层层加码是上级长官“压”出来的，那为什么如节能降耗、保护环境这类指标就压不动呢？还是因为不符合下级政府的经济利益。

　　由于财政体制的分灶吃饭，谁的速度快谁锅里的饭食就多就好，由此就形成了直观的比较，所谓“政绩”是比较出来的，速度低的地方政府往往承受着更大的压力，这种压力不仅来自上级，更来自当地干部群众，会认为领导无能。今年前7个月从工业增长率看，最慢的是宁夏，但也高达14•7％，这绝对不是一个低速度，要知道同期发达国家的工业速度只有2～5％，东亚地区发展中国家只有6～7％，但是与全国17•6％的平均水平相比就低了很多，就形成了压力，迫使速度低的地方政府的领导还得扩大投资和招商引资规模。

　　中国已经经历了28年的市场化改革，经济体制与运行机制已经基本转上了市场化轨道，地方政府为了追求高速度和高财政收入，也得遵从市场机制，否则项目搞成了也形不成产值与财政收入。在本轮投资周期中，电力、钢铁等能源与原材料产业一度成为经济增长瓶颈，也是价格与利润上升最快的部门，这些产业就成为大量吸纳投资的领域，地方政府的大量违规也主要集中在这些领域，内蒙的例子就是个典型。从整体看，2003年新上的电力和钢铁项目中，经过国家发改委审批的，电力只占50％左右，钢铁只占20％不到，可见地方政府与中央的矛盾冲突是普遍现象。

　　不听中央的话才能获得经济增长的利益，这似乎已经成了地方政府中的一个普遍现象。从“九五”到“十五”前半期，中国经济增长率处在下行通道，开始出现了电力供给过剩，中央政府有意识地安排电力建设的速度放慢，并开始对高耗能与高污染的小电厂进行淘汰，但是山东省却顶风而上，不仅没有关停小电厂，反而建设了大批装机在5～13•5万千瓦的小电厂，2000～2003年共建设了515万千瓦，小电厂的发电能力已经占到山东全部供电能力的1/4。“九五”期间山东还闹缺电，但是当2003年中国新的经济增长高峰来临时，山东却成了全国罕见的不缺电的省份，甚至还有能力向河北供电。“十五”期间，山东的经济总量直逼中国第一大省广东，工业规模去年已经超过了广东，今年上半年，山东的企业利润规模已接近中国的两个大省广东和江苏之和，这样的经济增长成绩，很难说与山东敢于顶风上小电厂，拓宽了山东的经济增长瓶颈无关。但是这种无视中央政府产业结构调整政策的做法，并没有得到制裁，反而以目前骄人的经济增长成绩赢得了普遍赞扬，自然就成了其他地方政府学习的榜样，很多省市近年来派员到山东“取经”，学的就是山东如何避开中央调控政策的手段。但是小电厂的单位能耗要比大电厂高15～40％，环境污染也很严重，山东本来是能源生产大省，过去还能输出煤炭，“十五”以来煤炭的输入量巨增，目前已经突破了1亿吨，在中国能源供求矛盾日益激化和环境矛盾日益尖锐的背景下，这种急功近利，只图眼前，忽略长远的做法，是不应该受到鼓励的，现在却成了各地方政府学习的对象，而山东和内蒙不过是一个例子，这种情况在中国的各级地方政府中是普遍存在的，在经济增长快的省份中尤其明显，而且有越演越烈的趋势。既然违抗中央政府政策的人都得了好处，抗命行为就成了普遍行为，反正是“法不责众”。

　　这样指责山东似乎也有欠公平，因为“九五”期间山东为了解决缺电曾经准备上一个245万千瓦的大型电力项目，但是因为中央有关缓建电力项目的政策，被“一刀切”了下来，而13•5万千万以下的电力项目按现行政策可以由省里审批，才被逼出了大搞小电厂的动作，如果这么看是中央错还是地方错还真不好说，但却明显可以看出，是政府而不是市场配置资源发生的错误。

　　中央与地方的矛盾冲突，其实质不是中央与地方的经济利益冲突，不是中央在与地方争利，而是中央政府要从全社会利益考虑，保持宏观经济的稳定与经济的长期可持续增长，地方政府则是为了获取自己的独立利益要摆脱中央政府对自身经济增长的束缚。从这点看，地方政府更象是一个企业，而不是一个政府。政府的作用本来是为了弥补市场机制失效，要考虑的主要是市场的“外部”性问题，但是由于“分灶吃饭”的财政体制，使地方政府有了独立的经济利益，地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了独立的市场利益主体，只会考虑地方经济增长的“内部性”问题，而把保持宏观平衡、可持续发展、环境保护等这些“外部性”问题甩给了中央政府。但是中央政府的政策方针必须依靠各级地方政府来实施，如果地方政府由于独立的经济利益也变成了“企业”，就必然会与中央政府的经济政策发生矛盾冲突，在实施过程中或是阳奉阴违，或是公然抗命，这些中央政府出台的政策就会被阻断、被架空，这就象一个人只有头脑，而没有手，政令出不了北京，有效率的宏观调控就成了理想。

　　所以，说到底中央与地方的矛盾冲突还是政府体制改革不彻底，目前的政府体制还不能适应市场经济的需要。内蒙古领导的所犯的错位也不是个人的错误，而是一场制度“悲剧”，经济体制中的问题不解决，即便中央有用人权，可以拿掉某些敢于抗命的地方长官，但是只要制度不变，换了谁上来也还是会“照方抓药”，中央与地方围绕经济管理方面的矛盾冲突就会永远持续下去，从这个意义上讲，处理个别行政长官只能是“扬汤止沸”，而不能“釜底抽薪”，可有一时之效，而不能彻底结束目前这种中央宏观调控低效、失效的状况。

　　根本性质的改革在于彻底结束地方政府独立的经济利益，把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的政府。这有必要借鉴发达市场经济国家的政府管理体制，就是把目前“分灶吃饭”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。在发达国家的财政收入中，中央政府的收入一般都要占到70％，英国甚至高达95％，主要税种都归中央所有，然后中央政府根据各地方的不同情况，下拨财政资金。在这种体制中，各地方政府的支出水平以及当地干部的收入水平与当地的经济发展水平没有直接联系，就不易形成独立的经济利益，抑制了地方政府经济增长的冲动，也不易形成各地方政府之间的攀比机制，从而能够大幅度提高政府宏观调控体制的效率。也只有如此，才能把资源配置的权力真正交给市场，从根本上解脱政府对企业各种不合理的行政干预。

　　改革开放之初，我国中央政府的财政收入一度仅占国家全部财政收入的15～20％，经过90年代中期的税制改革，去年已经提高到52％，但与发达市场经济国家中央财政所占的比重比较，显然还有明显差距。所以，改革财政体制，大幅度提高中央财政比重，建立“先集中、后返还”的国家财政制度，应成为下一阶段政府体制改革的核心。

　　在改革财政体制的同时，应适度扩大地方的司法权限，使地方政府能够根据地方经济发展的实际需要，制定出更符合地方经济与社会发展情况的法律条规。地方政府经常抱怨中央政府的政策是“一刀切”，中央政府在制定短期宏观调控与中长期经济发展规划与政策的时候，也的确出现过不少明显的失误，在中国这样的大国，实行适度的分权管理是必要的。

　　2006-08-17

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