周慧：矿难背后安监体制问题思考

　　五月十八日山西省大同市左云县民营新井煤矿发生一起透水瞒报事故，目前失踪57人。国家安监总局、国家煤监局在事故通报中说，该矿违法超层越界开采、超采，井下层层转包，劳动组织混乱。面对严重违反安全规定造成的这一矿难，我们不禁要问，安监、煤监部门是如何履行职责的？国家近年相继出台的关于煤矿安全生产的法规很多也很具体，为什么如此明显的大规模的违规生产竟无人过问？到底是什么原因？为此笔者作了大量研究，走访了多家市、县及乡镇三级政府的相关部门，发现我国现有安全生产监管体制存在的一些问题，引发了思考。

　　一、对我国现行安全生产监督管理体制的基本评价

　　2005年2月，党中央、国务院决定，将国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局，升格为正部级，为国务院直属机构，承担国务院安全生产委员会办公室的职责和原国家安全生产监督管理局的全国安全生产综合监管职责；
国家煤矿安全监察局单独设立，规格为副部级，为国家安全生产监督管理总局管理的国家局。这次调整，国家安全生产监管体制基本理顺，政府的安全监管职能得到进一步加强，国家安全监管体制得到进一步健全和完善。具体表现为，一是安全生产监管系统自形成以来规格相对较低、权威相对不足的问题趋于缓解，二是安全生产监管职责进一步明确，三是安全生产指导协调职能进一步强化，四是全国安全生产监管机构逐步健全。

　　二、国家安全生产监管体制尚存问题

　　1、权力分散、职能交叉。当前体制仍然很难从根本上解决长期存在的权力分散、职能交叉问题。目前，我国安全生产监管格局涉及到安监、质检、卫生、劳动、公安、交通、铁道、民航、建设、旅游等诸多部门，权力分散不易集中行使，增大了部门间协调难度，降低了监管治理力度，增加了执法成本，削弱了执法效力。

　　监管权力的分散化，也带来政出多门、职能交叉的现象。各安全监管部门都有各自的法律法规或部门规章，致使一些工作政出多门，令企业无所适从。一项工作，安监、煤监、质检、公安、卫生、消防等部门都在管，都在下发文件安排而又无法协调。同时，多个部门负责使得工作上的扯皮和监管上的缺位在所难免，为部门之间推诿塞责留下了空间，进而出现了要么无人过问要么越位争权的现象，难以形成高效、统一的工作机制。

　　2、安全生产综合监管部门难解地方保护瓶颈。一些地方政府为了GDP的增长、税收增长以及自己的政绩，认为安全监管过于严格会干扰地方经济的发展，就对安监工作直接进行干预，采取放松安全执法、消极对待违规生产的企业甚至倚重、保护这些企业的态度。在这样的环境下，安全生产监管工作势必偏离目标甚至失灵。对上级部门，一些地方政府报喜不报忧，重大、特大事故频繁发生而瞒报、少报。而地方各级安全监督管理机构，是地方各级政府履行安全管理职责的代表机构，要服从于地方政府利益，其监管工作必然受到擎肘，处于一种被动和尴尬境地，难以施展手脚。

　　3、地方安全生产监管机构建设与中央调整不能同步进行。在安全生产监管任务最为繁重的市、县两级，一部分地区的安全生产监管机构尚未组建。已建立的机构其管理形式、独立程度和内部机构设置也有很大差别。很多县一级的安监、煤监部门，都是一套人马二块牌子。有行政机构，也有事业单位；
有直属机构，也有二级机构。全国还有近三分之一的省、自治区、直辖市，大部分市、县两级的安全生产监管机构还比同级政府的部门或单位低半格，很多还是政府部门管理的二级机构。

　　4、基层分管领导和安全监管人员的思想压力大。国家加大对政府分管领导和安监人员责任追究力度，致使基层分管领导和安监人员思想压力加大，政府领导多不愿分管安全工作，无奈中只好采取轮流分管安全工作的办法，否则一个领导会背太多的处分，亦为保护干部。某产煤大省一个市年内即有二位安监局长主动辞职。在官本位思想深入人心的内陆城市，这一举动非同寻常！它势必影响安监队伍的稳定。

　　5、统一协调煤矿换证工作，统一证件时限。一个煤矿合法开工要办采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、营业执照、矿长资格证、安全资格证、爆炸物品使用证、储存证、安全基本条件评价核准书等多个证件。证件期限不等，换证部门不同，使企业长期处于换证状态，给安全工作带来很大隐患。各安监部门应统一协调煤矿换证工作，统一证件时限。

　　三、进一步完善我国安全生产监督管理体制的几点建议

　　1、正确认识权力分散问题，强化安全综合监管部门的协调功能

　　进一步理顺安全综合监管部门、安全生产专项监管部门和监察、司法、工会等有关综合部门以及地方人民政府之间的关系，建立必要的工作联系和协调机制，加强沟通，搞好督促指导，做好协调服务。

　　2、进一步理顺煤矿安全监管体制

　　调查中发现，由于我国现有安全生产监管格局刚刚形成，各级监管部门权力、职责分工不清，好事抢着办，事故推责任。在一个省，直接监管煤矿的职能部门就有煤矿安全监察局、煤炭工业局和安全生产监督管理局。在具体工作中，时有互相碰撞、扯皮现象，降低了安全生产综合监管工作的统一性。应尽快理顺煤矿安全监管体制，或将职能合三为一，或进一步明确细化三部门的职责。尤其是安监、煤监二部门的职责。

　　3、加大力度，尽快健全基层各级安全监管机构

　　我国基层各级安全生产监管机构尚不健全，而恰恰基层安全监管任务最为繁重。从队伍建设看，当前我国多数安全生产监督管理机构的监督管理执法人员不足，超负荷运转。我国安全生产监察人员与每万名职工的比例小于0.83,而英国为4.5,德国为3.5,美国为2.1。

　　4、在必要的时候，安全综合监管部门实行垂直管理

　　基于我国正在进入一个安全事故多发期和安全生产涉及领域扩大化的社会发展形势以及安全生产工作的复杂性和重要性，有必要探讨在安全综合监管系统实行垂直管理。在整个安全生产综合监管系统实行垂直管理，符合国家安监总局“综合不代替，监督不失控，协调有权威，指导有效果”的综合监管思路，有利于安全生产工作的进一步加强。实行垂直管理是科学构建安监系统的需要，但我们也要看到，安全生产综合监管系统实行垂直管理，需要一定的条件，时机成熟了才可推开。（学习时报）

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