王健：流浪乞讨人员的社会救助与社会控制——以成都为例

　　「内容提要」2003年发生的“孙志刚事件”，终结了实施多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，自愿救助代替了强制性收容遣送，体现了社会进步和人文关怀。如何对处于弱势地位的流浪乞讨人员进行社会救助和关怀，同时确保城市公共秩序及城市环境不受影响，已成为政府部门关注的重点。对于地方政府而言，加强对流浪乞讨人员社会救助，强化城市管理必须采用综合治理手段：其一，要加强对流浪乞讨人员的社会救助，尤其是对其中弱势者的救助，保障他们的基本生存权；
其二，要充分利用现有的法律、法规，强化社会控制，并在相关法律的框架内制定地方性法规，将一些法律解释全面化和可操作化；
其三，实现社会救助社会化、多元化；
其四，政府应明确流浪乞讨人员的管理主体，规范公安、城管、民政、卫生等相关政府部门的管理权限和责任。

　　「关键词」流浪乞讨人员/社会救助/社会控制

　　一、作为社会关注焦点的流浪乞讨人员问题

　　乞丐的历史与文明的历史一样漫长，自原始公社解体以来，乞丐就一直存在着，所不同的是，他们随着历史的变迁也在不断发生改变。仅据正传、野史的文献记载，中国古、近代史上曾经出现过多种多样的乞丐及有关乞丐的各种传说、习俗、褒贬评议，范围所及，上至帝王将相、士绅才子，下至平民百姓，五花八门，离奇古怪。[1]新中国成立前，由于天灾人祸，人民生活贫困，一些地方形成了外出乞讨的习俗，且不以为耻，甚至形成了独特的乞讨文化，传承后代。

　　新中国成立以后，中央人民政府十分重视对流浪乞讨人员的救济、安顿和管理。1949年11月，中央人民政府把流浪乞讨人员救济与妓女改造一起统称为生产教养工作，统一交给政务院内务部主管。20世纪50年代，内务部在全国各地设置了900多所生产教养院，统一收治了40多万流浪乞讨人员。经过10多年的努力，于1961年将旧中国遗留下来的流浪乞讨人员基本改造完毕。20世纪50年代末，3年自然灾害的出现及文化大革命的爆发，人民生活受到严重影响，一些地方又重新出现流浪乞讨现象。改革开放以后，政府对于人口流动的限制日益松动，特别是沿海经济发展促使大量农民工进城打工，与之相伴随，流浪乞讨人员大量涌入城市，不可避免地带来一系列社会问题。1982年国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”而给予强制收容遣送。结果在实践中出现把限制人身自由的措施泛化到“三证”不全的人，出现“孙志刚案件”等一系列违反人权、人道，违反宪法的事件，受到社会各方面的强烈谴责。2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，同时废止了实行20几年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，充分体现了社会进步和人文关怀，也显现出我国政治文明和法制建设的进步。

　　然而，新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》由于强调被救助的自愿原则，使流浪乞讨人员可以选择接受救助也可以拒绝救助，因而，新的管理办法颁布后，出现了流浪乞讨人员大量增加，城市管理难度加大等一系列新问题。据成都市火车北站管理办公室统计，在北站管理办2002年4月1日成立之初，每天最多可收容遣送70—80人，通过连续不间断收容遣送，曾一度达到流浪乞讨人员绝迹的程度，使火车站的治安环境大为好转。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施后，流浪乞讨人员大幅增加，尽管有救助车停在广场，但90％以上的流浪乞讨人员不愿接受救助。类似的情况在全国各大城市都普遍存在。一时间，如何对处于弱势地位的流浪乞讨人员进行社会救助和关怀，同时确保城市公共秩序及城市环境不因此受到影响这一问题，成为大众关注的焦点。

　　为了了解流浪乞讨人员的人员构成、生存状态、谋生方式等基本情况，笔者对成都市火车北站及周边部分地区流浪乞讨人员进行了实地调查、观察，与公安、城管、民政、街道社区等部门人员进行访谈座谈，对成都市流浪乞讨人员的构成和现状有了比较全面的了解。

　　二、成都市流浪乞讨人员的基本状况调查

　　火车站是一个城市人流、客流、物流最密集的地区，通常也是流浪乞讨人员最集中的地区。成都市火车北站周边有8大市场，流动人口每天达4—5万，春运高峰期达10—20万。火车站是流浪乞讨人员讨生活的主要场所，也是救助流浪乞讨人员的主要阵地。据成都市火车北站民政救助分站提供的数据，从2003年8月到2004年6月，北站救助分站共实施救助2793人次，资助返乡964人，接待1829人。从流入地来分，来自省内各市、地、州的有1029人，占56％；
来自省外的有800人，占44％。从性别上划分，男性1432人，女性397人；
从年龄上划分，成年人1829人，儿童113人。在接受救助的人中，还有13名精神病人、弃婴1名、露毙者4名。

　　以上数据是自愿接受社会救助人员的数字，其中因为被骗、被偷、被抢的三类人员共715人（占前来寻求救助人员的40％），还有1039人（占57％）属无钱返乡人员（如打工农民无钱返乡）寻求救助，真正属于流浪乞讨人员前来寻求救助的只有75人，占总数的2.7％。但据公安机关提供的数据，在火车北站一带游荡，居无定所而又不愿接受社会救助的各类人员在春运最高峰时达上千人。

　　根据民政部对流浪乞讨人员的定义，将那些在某市无固定居所、无合法经济来源、无正当职业的外来人员界定为“流浪者”，把以沿街乞讨的方式获取钱物的人员界定为“乞讨者”。根据上述界定，火车北站的流浪乞讨人员可分为两大类：一类是“三无流浪人员”，主要分为流浪儿童（包括有轻微违法活动的儿童）和成年流浪者，这部分人占流浪乞讨人员的多数，据公安机关提供的资料显示，其中相当比例的人涉嫌违法活动；
第二类是乞讨人员，其中分为职业乞丐、残疾人乞丐、无返乡能力的临时性乞丐等。通过调查统计数据和观察分析，成都市火车北站的流浪乞讨人员具有以下一些特征：其一，从生存状况来看，火车北站流浪乞讨人员处于四处流浪的“生活无着”与滞留广场及周边“相对生活有着”的不确定转化过程中。据公安部门统计，火车北站广场日常聚集着500余人从事非法票据买卖，他们受大票贩的雇佣，公开游荡在火车站广场，向过往旅客、行人兜售火车票和其他各种假票据，赚取差价。还有300余人，为旅馆饭店、长途客车、“野的”等拉客，从中收取“好处费”。在春运等客运高峰时节，外地流浪人员聚集北站地区从事各类谋生活动的达千余人。一旦公安机关加大打击力度，这部分人即丧失生活来源，变成“生活无着”之人。

　　其二，从谋生手段来看，这部分流浪乞讨人员游走在合法与违法的边缘。代饭店、旅馆、客车等单位拉客、喊客，代旅客买票，只要没有强拉、强买，是谓合法，但由于竞争激烈，经常出现强行拉客，强行代购车票，进行价格欺诈以致伺机进行偷盗、抢劫等违法犯罪行为，引发社会治安问题。一些人有轻微违法行为，又够不上刑事拘留或治安处罚的条件，但对于城市的治安环境和旅客人身安全都构成潜在的威胁。

　　流浪乞讨人员对社会治安、公共卫生、城市环境的负面影响主要表现在以下方面：一是流浪乞讨人员中未成年人违法犯罪情况突出。据公安机关提供的资料，成都市火车北站站前地区80％以上的抢夺案件为未成年人所为。对够得上打击处理或劳动教养的人员已进行处理，但对于少数吸毒、患严重传染病（如肺结核、艾滋病）的未成年人，则难以打击处理。据公安部门介绍，在成都市火车北站地区有十余名吸毒、患传染病的未成年人，经常实施抢夺、盗窃等违法犯罪活动，有两人就因抢夺、盗窃被挡获十多次，但因其患有肺结核、艾滋病，加上其未成年，公安机关处理起来颇感棘手：收押嫌犯一怕处置不当传染干警，二怕嫌疑犯自残或突然发病死亡。将其送医疗单位治疗，面对艾滋病、肺结核等传染病巨大的医疗费支出，没有医院能够承受。因此造成这些人无人管、无法管的局面，使其有恃无恐，疯狂作案。

　　二是流浪乞讨人员中违法犯罪行为具有突然性，难以有效打击。由于流浪乞讨人员混在人群中，以实施抢夺为主要手段，往往动作突然，作案时间短，逃离迅速，公安机关在没有抓住现行的情况下，因缺乏证据，难以进行有效打击。

　　三是流浪乞讨人员对城市公共卫生和环境卫生构成极大的负面影响。流浪乞讨人员由于居无定所，有的在城乡结合部的待征地、农地附近搭建窝棚住宿，夏秋时节，往往三三两两躺卧在人行道上、树阴下或草坪内，满脸污垢，衣着不整，随地大小便，严重影响市容市貌，成为城市公共卫生、城市环境治理中的一大公害，同时，流浪乞讨人员也是流行疾病、艾滋病等传染病爆发和传播的高危人群，对城市公共卫生防疫构成潜在的威胁。

　　因此，从社会治安、疾病控制和城市社会环境治理等多方面出发，特别是从维护城市对外开放形象，吸引外资，促进经济发展等方面考虑，迫使政府部门下定决心，制定相应的政策法规，加强对流浪乞讨人员的社会救助和社会管理。

　　三、流浪乞讨的原因分析

　　流浪乞讨人员为何离乡背井外出流浪乞讨，可以从社会的、个体的、文化的等方面分析原因。改革开放以来，我国的经济建设取得巨大进步，人民生活有了显著提高，这一点是不容置疑的客观存在。但经济发展的不平衡和社会再分配制度的不完善使不同地区之间、城乡之间及不同社会成员之间的贫富差距日渐扩大，我国基尼系数已经达到国际公认的警戒线。经济发展不平衡是导致贫困地区农民和城市无业人员大量涌入发达地区，特别是大城市寻求生路的主要原因。但身无一技之长的他们很难在城市找到工作，一部分人逐渐演变成流浪乞讨人员。四川的甘孜、阿坝及凉山是流浪乞讨人员流入较多的地区，在实行收容遣送制度的时代，每年都有大量三州“三无”人员被遣送回乡，但往往是屡遣屡返，难以禁绝。据当地民政部门介绍，由于一些边远民族地区收入极低，生活困苦，农民在城市流浪乞讨所得也比在当地收入高，两相比较，外出流浪乞讨便成为一些人的“理性”选择。流浪乞讨的社会原因不解决，流浪乞讨就不可能禁绝。而社会保障制度的不健全，使农村老人、残疾人生活没有保障，一部分人被迫走上流浪乞讨之路。

　　从个体原因方面来看，夫妻冲突、家庭破裂是导致流浪儿童产生的主要原因；
部分农民及城市失业者由于个人无一技之长或无工可打而沦为流浪乞讨者；
还有一部分人沾染了好逸恶劳的恶习，自甘堕落到流浪乞讨者的行列。近年来，还出现了以乞讨为发财致富手段的职业乞丐，他们有的单兵作战，有的租借残疾人和少年儿童上街乞讨，自己当幕后老板；
还有的结成“丐帮”，实行公司化分工协作。职业乞丐的出现和蔓延，对于管理部门又是一个新的挑战。

　　从文化方面来看，在任何一种社会形态里，既有主流文化，同时也存在着主流文化之外的“亚文化”或“次文化”，而流浪乞讨文化便属于这种性质。在这类群体中，包含着一种特殊的生活方式、行为规范、价值体系以及认同心理和归属心理。在我国某些地区出现的“乞丐村”里，村民的流浪乞讨不仅不会受到社会的谴责，反而为其他人所羡慕和效仿。在河南的某些县，父母宁愿让女儿嫁给乞丐，也不愿与修车、理发、种地的人成为亲家。[2]亚文化对流浪乞讨人员的心理支持不容小视，铲除其赖以生长的土壤，除了发展经济，不断提高人民生活水平之外，大力张扬进步的伦理道德和社会价值观，树立自尊、自重、自强的生活价值观是不可缺少的重要工作。

　　四、强化对流浪乞讨人员的社会救助和社会管理

　　从颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，面对管理制度和手段的根本改变，各大城市出现流浪乞讨人员大幅反弹而城市管理者不知所措的尴尬局面。一段时间之后，一些省市从维护城市发展和加强城市管理的角度出发，在城市的重要公务场所、风景旅游区、步行街、火车站等区域设立禁讨区。上海市规定，从2003年12月25日开始，对于在地铁乞讨者，如连续查到三次以上，将以“扰乱公共秩序”的罪名处以刑事拘留。[3]北京市虽然不设禁讨区，但北京市市政管委明示，目前在天安门广场等重要场所，以及其他重大活动场所，都不会有乞讨现象[4].南京市出台了《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，规定从2004年3月1日起，划定步行街、当地火车站、三星级以上宾馆周边等街区及风景旅游区、重要公务场所、交通要道等为禁讨区。[5]对于设立禁讨区这一问题，引起了舆论界、学术界的强烈关注。社会学家、法学家们以社会法理、社会公正为诉求，(点击此处阅读下一页)

　　呼吁给流浪乞讨人员更全面有效的救助和更多的人文关怀。他们认为，流浪乞讨人员是社会中的弱势群体，除极少数人员之外，绝大多数正常的社会人不会选择流浪乞讨的生活，是社会环境造成他们离乡背井外出讨生活，社会应对他们的不幸给予同情，政府更应该对其实施社会救助，而不是采用驱赶和设立“禁讨区”等限制性规定，压缩流浪乞讨人员的生存空间。法律界人士更强调，驱赶乞丐和设立“禁讨区”没有法理依据，是对公民正当权益的侵犯。

　　对于城市管理者的政府部门来说，流浪乞讨人员不仅涉及到对社会弱势群体的救助、关怀问题，更由于流浪乞讨人员大量积聚在城市繁华地带、旅游景区，其肮脏的形象、不良的行为习惯玷污了城市脸面，破坏了对外开放的城市形象。同时，时常发生的流浪乞讨人员纠缠市民、游人等令人不快的行为以及其中隐藏的违法犯罪、疾病蔓延等问题，也影响到其他社会成员的正常生活和公共安全，他们的存在成为犯罪、疾病滋生的土壤，政府管理者如果对此置之不理，不仅是对市民的不负责任，还会导致公共秩序的混乱。

　　面对流浪乞讨人员这一特殊的社会群体，如何兼顾社会救助和社会控制，制定相应的法律规范成为政府部门必须面对的课题。笔者认为，政府在制定针对流浪乞讨人员的法规和政策时，必须坚持以下基本原则：一是政策的制定必须要有法理依据。在一个法制社会，政府行为也要受到法律的制约，任何一项公共政策的制定和实施，必须有其法理依据。在法律规定还不够清晰的领域，公共政策应尽量照顾弱势群体，体现政府的人文关怀。如果明文禁止乞讨，很可能受到违宪的指责。如果以强制手段驱散或拘留流浪乞讨人员，也会触犯相关法律。

　　二是要从重国家权力、重社会控制，转为侧重于全社会范围内救助责任、权利与义务的合理分配，体现以人为本、体恤民生的原则。社会控制只是作为社会制度中的一种补充机制发挥作用，而社会救助则是作为国家的一项基本社会保障制度，发挥不可或缺的作用。

　　强化对流浪乞讨人员的社会救助和社会控制，从国家层面上讲，根本点在于大力发展经济、提高国家的综合实力，逐渐缩小地区之间、城乡之间的差距；
另一方面通过收入再分配手段，扩大社会保障的覆盖面和保障水平，逐渐缩小不同社会阶层之间、贫富之间的差距。对于地方政府而言，加强对流浪乞讨人员的社会救助、强化城市管理必须采用综合治理手段。

　　其一，要加强对流浪乞讨人员的社会救助，尤其是对老人、未成年人、残疾人、精神病患者、传染病、艾滋病患者等弱势群体中的弱势者的救助，保障他们的基本生存权。为此，政府需要加大财政投入，加强人员配置，建立和完善必要的救助设施（如救助站、庇护所、少年教养院等），提供基本的救助物品和药品，以体现政府和社会对弱势群体的人文关怀。

　　另外，可以借鉴古今中外对待乞丐流民的成功经验。例如清末在“振兴实业”的口号下建立的“工艺局”，就是以解决流民问题为宗旨，“收养贫民，教以工艺”，为乞丐流民创造自食其力的条件。[6]目前，国内某些地方也有较为成功的做法，值得学习推广，如北京模式、上海模式、广德模式等。厦门市为解决流动儿童就学创办了外来员工子弟学校，并在《厦门市儿童发展纲要》中把流动儿童基本能接受九年制义务教育确定为流动人口学龄儿童教育目标。西方一些国家对乞丐和无家可归者也制定相应的政策和处理原则，如美国的《反乞丐法》，英国儿童救助会、社区惩戒措施等，[7]值得研究和借鉴。

　　其二，要充分利用现有的法律、法规，强化社会控制，并在相关法律的框架内制定地方性法规，将一些法律解释细化和可操作化。例如，对未成年的流浪乞讨儿，可以参照《未成年人保护法》、《义务教育法》、《流动少年儿童就学暂行办法》等法律法规中的相关条款，对其进行强制性救助；
对强讨恶要，骚扰路人、游客的乞讨人员及其他有轻微违法行为的流浪乞讨者，可以参照《治安管理处罚条例》等法律法规予以治安处罚或刑事拘留。对于混杂在流浪乞讨者中间的刑事犯罪分子，公安机关应给予坚决打击，以维护社会治安，保护人民生命财产的安全。

　　对流浪乞讨者的权利和必须遵守的法律进行规范，一些国家的做法也可以借鉴。如美国对“无家可归者”应该遵守的条款就包括：禁止侵略性乞讨（即强讨强要），违者可判3个月监禁和500美元罚款；
法律允许社区商店在营业时间内将15％的走廊列为禁区，长时间坐卧在商业区走廊和门道上，妨碍店家生意就属有罪，在饭店里乞讨更不允许；
禁止在公共场所大小便；
地铁乞讨不受宪法保护等。[8]其三，实现社会救助社会化、多元化。长期以来，我国强政府弱社会的管理格局使社会非政府组织发育不良，弱化了社会组织在社会救助、社会保障中的作用，形成政府包办社会保障的畸形局面，这不利于社会保障事业的全面发展。借鉴发达国家的成功经验，社会救助必须走社会化的道路，多元化筹集资金，动员社会力量参与社会救助。社会组织参与社会救助，一方面可以提高社会救助的专业化水平，另一方面可以为公众的慈善行为提供一个正常的通道，使善款真正用到急需救助的人身上，以此挤压职业乞丐的活动空间。

　　其四，针对城市管理中存在的责任不明、扯皮推委的情况，政府应明确流浪乞讨人员的管理主体，规范公安、城管、民政、卫生等相关政府部门的管理权限和责任，使其依法管理，执法有据。

　　流民是困扰历代统治阶级的一大社会问题，“中国历代王朝都毁于流民之手”[9]，当作为历史之鉴。作为流民主要组成部分的流浪乞讨人员，如何对其进行有效救助和管理，逐渐缩小其规模，消除其得以滋生的土壤，应引起政府和社会的高度关注。

　　「参考文献」

　　[1]曲彦斌。乞丐史[M].上海文艺出版社，1990.3，4.

　　[2]管健。城市职业乞丐现象透析[J].社会，2004，（6）。

　　[3]“乞讨三次就刑拘”有悖于法理[N].新京报，2003—12—26.

　　[4]北京暂不设立禁讨区职业化乞讨殃及救助管理[N].北京娱乐信报，2005—05—24.

　　[5]南京禁讨令正式实施范围涉8个区及长江大桥等[N].现代快报，2004—03—01.

　　[6]池子华。中国近代流民[M].浙江人民出版社，1996.

　　[7]王宝庆，等。当前我国社会乞讨现象的调查与思考[J].湖南师范大学社会科学学报，2003，（4）。

　　[8]谢芳。美国社区[M].中国社会出版社，2004.315.

　　[9]池子华。流民问题与社会控制[M].广西人民出版社，2001.2.

　　王健，成都市社会科学院社会学与法制研究所副研究员。（四川成都612083）

　　来源：《社会科学研究》2005年第4期

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