燕继荣：中国政治发展：理论与实践的双重变奏

　　政治发展研究于20世纪50、60年代在国际学术界兴起，80年代中期被引荐到中国。伴随着中国改革进程的不断深入，中国政治发展在理论与实践双向互动的作用下取得了重大进展。一方面，随着政治行政体制改革的逐步推开，国内学术界对政治发展问题表现出了日益高涨的研究兴趣，对于中国政治发展的研究在不断拓展和深入。另一方面，中国改革的特殊性与创新性，为中国政治发展研究提供了广阔的视角与丰富的素材，也向国内学界提出了政治发展理论研究本土化的迫切要求。

　　2002年，中国共产党第十六次全国代表大会提出，要坚持走具有中国特色的政治发展道路，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。这次会议对中国政治发展理论研究意义的肯定，更加激发了国内学界的中国政治发展研究热潮，催生了累累研究硕果。本文试图对近年中国政治发展理论与实践之进展状况进行总结概括，并对其中值得注意的若干成果予以扼要介绍和述评。

　　一、中国政治发展理论构建

　　早先时候，国际学术界以西方社会政治实践为参照来构建政治发展的一般理论模式，将民主化视为政治发展的首要目标和标准，而把现代民主制度的“移植”视为谋求政治发展的必由之路。经历了理论的吸收、观念的冲突和思想的沉思之后，中国政治学界意识到，在吸收国际社会科学研究成果的基础上，结合本国现实国情，谋求理论创新，构建具有中国特色的政治发展理论框架是中国政治学者的重要任务。基于这样的认识，中国学者开始对我国政治发展理论建构模式展开探讨。

　　1．新制度主义政治学的引进

　　上世纪90年代中期以后，我国主流学术杂志开始了对新制度主义政治学的系统介绍。根据新制度主义理论，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制和约束相互交往行为的框架。制度决定人的行为，因此，制度环境是影响一个社会能否繁荣与发展的关键性因素。制度分为正式的规则（宪法、产权制度和合同）和非正式的规则（规范和习俗），二者需要协调一致，“即使是从国外借鉴良好的正式规则，如果本土的非正式规则因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则势必产生冲突。其结果，借鉴来的制度可能既无法实施又难以奏效”。在新制度主义学者看来，制度和规则的形成是人们行为互动反复博弈的结果，各种制度一经产生，便依照一定的“惯性”原理（即所谓的“路径依赖”）而得到运行。在运行过程中，社会成员（一群人或一个人）在面对由制度不均衡所引致的获利机会时自发修正规则，从而产生“诱致性制度变迁”；
或者由政府出面制定新的法令来校验规则，从而产生“强制性制度变迁”。

　　新制度主义理论为理解和解释中国政治发展提供了若干帮助。首先，“路径依赖”理论强调，人们过去做出的选择决定了他们现在和将来可能的选择；
既有方向的扭转往往需要借助外部效应，因此，引入外生变量或在政府主导下实现创新是打破制度循环轨迹的必要途径。其次，新制度主义坚持，在日常生活中自发形成的非正式的行为规范（类似于所谓的“潜规则”）不仅在社会生活中更有效力，而且，也是一切正式规范和制度运转的基础，因此，尊重传统并在传统资源之内开发新的制度要素，而不是在否定传统的基础上外生和嫁接一种新的制度改造方案可能是谋求政治发展的有效途径。最后，既然自下而上自发生成的制度规范更有意义，那么，政治发展的战略选择就更不应该仅仅局限于国家和政府层面的制度改造，而更应该以促进民间自治组织与制度的发育为方向。

　　基于对新制度主义的认识，中国政治学界有人提出了用于分析中国政治发展和变迁的“制度范式”理论：用政治结构所安排和影响的产权制度构成一个宏观的制度结构；
制度结构决定或影响着由组织、政府与企业关系、交易方式（计划或市场）、意识形态等元素构成的中观的制度安排；
制度安排的样式直接影响着由政治合法性和经济绩效构成的制度绩效。同时，国内也有一些学者开始尝试运用新制度主义政治学的理论框架，深入研究中国改革实践中源于政府推动的制度变迁与制度建设；
还有学者则更加关注来自基层的制度创新，如中国农村的村民自治和城市的社区建设等。

　　2．“治理―善治”理论的应用

　　20世纪最后的10年中，“治理”（governance）概念作为社会科学讨论的核心概念，也被广泛应用于政治发展研究当中。1989年世界银行提出这一概念后，90年代许多国际性组织都把“治理”一词当作它们年度报告和重要文献的关键词汇。如世界银行1992年度报告的标题为“治理与发展”；
联合国开发署（UNDP）1996年度报告的题目为“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”；
经济合作与发展组织（OECD）1996年发布了题为“促进参与式发展和善治的项目评估”的报告；
联合国教科文组织（UNESCO）1997年公布了一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；
《国际社会科学杂志》1998年第3期出版了“治理”专号。

　　随着“治理”概念的流行，人们将更多的注意力从统治（government）转向治理（governance）。治理概念将政治体系与其环境要素联系起来，使政治学从更加具体的政策角度和社会合作的立场出发，思考如何驾驭经济和社会，以及如何实现社会集体目标的问题。

　　“治理”是一个比“统治”含义更加宽泛、内容更加丰富的概念。目前，虽然没有统一的标准定义，但它强调“社会”与“政府”的共管共治，强调市场、层级、网络等不同机制和角色在社会管理中的重要作用，强调政府、中介组织（民间团体和组织）、基层社会与个人相互合作对于社会治理的重要意义。

　　一般研究认为，从结构的角度来理解，存在4种一般的治理模式：即等级制的、市场式的、网络式的以及社区式的。等级制的治理模式集中体现在民主政府的官僚体系中。在这种治理模式中，国家通过法律和其他规制形式实现对社会的治理。市场作为一种治理模式，被视为资源分配的机制和经济主体活动的舞台。治理也体现为政策网络，它将各政策主体纳入网络关系之中，使公共利益和个人利益得到协调。社区式的治理模式通过社区自治，在国家最小干预的情况下解决社区面对的共同问题。从过程的角度来理解，治理主要体现为宏观上的驾驭和控制以及微观上的参与互动、协商和协调。

　　治理理论提出了社会管理的新模式——自上而下的政府管制+自下而上的社会自治，这种新的治理理念为我们审视政治发展提供了新的视角，它所倡导的综合治理模式对于中国政治发展目标和方式的设定具有积极意义。

　　依据新的治理理念，政治发展可以被分解为两大方面，或者可以被看作是一个“双边进程”：即，一方面限制和约束公共权力，达到“控制国家”的目的；
另一方面，建立和健全社会约束机制，实现“规制社会”的目的。作为政治发展的主导力量，政府在实现自我改造、建立约束公权的制度规范的同时，改变管理模式，重塑政府规制，利用社会自发形成的风俗、习惯、乡规民约、宗教、道德和市场机制，创制法律和政策，实现社会良好治理（“善治”），是谋求社会和谐发展的根本途径。

　　此外，治理理论还主张通过市场、国家和社区三位一体来实现社会治理，认为社群（或社区）组织采取共同行动来参与国家和市场活动，可以改善政府服务，使其工作更加透明和更有责任心。当有组织的公民团体建设性地加入国家管理过程的时候，社会资源将得到扩大，发展将得到促进，治理将变得更加有效。因此，鼓励志愿组织和非营利性机构（即所谓的“第三部门”）的发展，促进公民社会的健康发育，应当纳入国家发展战略。

　　治理理论的学术价值得到了中国学者的肯定。近年来，我国学者纷纷开始尝试用这一新的理论框架来审视与规划中国政治发展。例如，有学者根据普遍的民主和善治原则，结合中国的具体实际，发展出一套关于中国政治的主要发展方向——“中国民主治理”的评估标准，包括：法治、公民的政治参与、多样化、政治透明度、人权和公民权状况、对党和政府的监督、党内民主和多党合作、基层民主、民间组织的状况、合法性、责任性、回应性、效率、秩序和稳定。也有学者依据政治学有关“政府政治体系”与“非政府政治体系”的划分，引用治理理论，按照“双边治理”的思路，再结合中国的实际情况，发展概括出中国政治发展的三条线路：即，“治官”（政府治理）、“治民”（社会治理）与“治党”（政党治理）。

　　3．其他理论探索

　　在中国政治发展理论构建方面，民主政治模式可以被视为最典型也是最通用的理论模式。这种理论构建以政治生活的民主化为政治发展的核心目标和衡量标准，结合中国的实际情况，分别关注于“体制内”的民主化改造和“体制外”的民主化建设。有学者认为，与社会学、经济学等学科对民主政治发展的研究更多地侧重于国家―社会、政府―市场关系等“体制外”问题不同，政治学应当根据其学科特质，将政治发展研究直接触及到政治体制改革和制度建设这一民主化的“体制内”层面。这样才能使政治学研究在我国政治发展理论构建中发挥其应有的作用。

　　在民主政治模式中，有的学者立足于国家制度层面的民主改造（健全法制，完善人民代表大会制度等），而有的学者立足于基层民主建设（村民自治，基层民主选举、民主管理、民主监督，社区建设等）。二者虽然路径不同，但以民主化作为政治发展的核心内容是他们的基本共识。

　　民主政治模式（以政治民主化为核心）、新制度主义模式（以广义的制度变迁和创新为核心）和治理模式（以政府、市场和社群组织共同参与管理过程为核心）可以说是中国政治发展研究中所形成的主要理论模型。在这些努力之外，也有人曾经尝试别的理论构建。例如，有学者认为，中国政治改革研究目前的状况是宏大理论阐释与就事论事个案分析之间的两极分化，缺乏架通抽象理论研究与具体经验分析的桥梁——“中层理论”；
根据中国政治改革渐进性与持续性的事实和特征，可以构建政策过程理论作为政治改革研究的中层分析理论，用于改革的经验性描述、理论概括和理论指导。

　　二、中国政治发展宏观探讨

　　在积极从事理论构建的同时，中国政治学界也针对中国政治发展的一些重大问题展开研究。本文力图从下面两大方面简要概括这些问题上所形成的主要观点。不过，需要指出的是，有关这方面的研究文献远远不是下面的文字所能完全涵盖的。

　　（一）中国政治发展的路径与战略选择

　　伴随着新世纪的来临与中国共产党治国方略的不断创新发展，中国政治发展该如何总结上世纪的经验教训以及如何在新的百年继续前行成为国内学界讨论的热点之一。不同学者基于各异的研究旨趣和独特的研究视角，给出了各自的解答。其中较有代表性的观点如下：

　　1．以善治为发展目标的增量政治改革。有学者认为，我国在政治领域的改革，实际上是也应该是一种“增量政治改革”，其内容首先体现为“增量民主”。即在有足够改革“存量”的基础上，在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益（生成新的增量），体现为渐进的质变改革；
建立在民主基础上的善治，是中国政治的主要发展方向，而增量民主则是在中国目前现实环境下唯一通往善治的道路。

　　2．在政府制度与宪政民主建设中寻求最佳结合点。有人在国家与公民关系的框架中构造了中国政治发展的两个根本制度变量：政府制度与宪政民主。由于两者往往不能兼得，中国作为发展中国家采取了政府制度建设优先于宪政民主的发展策略。这种次序安排的局限性会逐渐暴露，需要有技巧、适时地引入宪政民主制度加以克服。这种观点认为，我国的政治发展要在政府制度与宪政民主建设中寻求最佳结合点以达到双赢。

　　3．中国共产党领导下的有序民主化发展。该观点认为，民主化是中国政治发展的必然选择，而有序民主化是由共产党指挥设计并领导实施的成功的政治发展策略。民主政治有序稳定的发展需要强大政党力量的保障。中国共产党要通过发展党内民主，然后推进党内民主与人民民主有机统一的路径，建立领导和推动国家政治发展的权威和能力，为有序民主化提供保障。

　　4．适应全球化趋势的中国政治发展。有人提出，现阶段制定中国政治发展战略目标，既要考虑经济全球化对中国政治发展的要求和影响，适应人类社会政治发展的历史潮流，体现人类社会的价值取向；
也要从中国的实际国情与社会发展阶段出发，关注中国政治发展的民族性，体现我国政治发展的本质特征。在全球化背景下，中国政治发展战略目标应该是：政治民主化、政治法治化、政治稳定化和政治意识的核心价值体系的建构。(点击此处阅读下一页)

　　（二）政治发展视角下的治国方略：政治文明与和谐社会

　　“政治文明”与“和谐社会”是近年来国内政治学界的理论研究热点。这两个概念在中国共产党的十六大与十六届四中全会上作为中国特色社会主义建设不同层面的战略目标被分别提出，反映了中国共产党治国方略、执政理念的发展深化。而这两个概念本身，更具有浓厚的政治发展意义。国内学者从政治发展的视角出发，围绕社会主义政治文明建设与和谐社会构建的各个方面展开了研究。

　　关于政治文明的研究

　　1．政治文明的概念与构成。由于分析框架的不同，理论界对“政治文明”概念的界定多有差异，但在对比中仍能总结出某种程度上的一致：“政治文明”概念包含着过程（动态）与成果（静态）两个层面的含义，即指政治生活脱离“自然状态”走向“文明状态”的过程和成果。政治文明内在构成的分析基本以“政治主体文明、政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明”或“政府文明、政党文明、法治文明和公民文明”为基础。

　　2．政治文明建设的路径选择。关于建设社会主义政治文明，理论界的普遍共识是，要实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合与辩证统一。从中观的层次考虑，有人推断，政治文明建设一般有两条道路可供选择：政府推进型道路与社会自主型道路。由于以往的国情问题，中国长期以来选择的是政府推进型道路。这一路径存在着难以克服的局限性。中国的政治文明建设，必然沿着人类政治发展的总趋势，逐步转变到社会自主型道路上来。也有人提出，文明政治的重要体现在于文明治理，而民主宪政是文明治理的根本制度安排。因此，民主宪政制度的建设和完善是通往政治文明的必由之路。

　　3．社会主义政治文明的理论价值与现实意义。学界普遍同意：“政治文明”概念的提出，是中国共产党在政治理论、政治思维方面的重大创新。有学者总结，社会主义政治文明概念既是对人类社会文明发展规律的回归与遵循，也是对时代变化与实践发展所做出的积极回应。这样一种科学明智的战略选择，不仅将把中国社会主义文明进程整体性地推向一个新的历史阶段，而且将在一个新的时代层面上创造和发展科学社会主义的社会文明理论体系。

　　关于和谐社会的研究

　　1．和谐社会的概念与内涵。与“政治文明”一样，学界对“和谐社会”的概念也有各自不同的理解。有人认为，对和谐社会概念不宜进行泛化解释。和谐社会概念有广义和狭义之分。广义概念主要是指：社会同一切与自身相关的事情（例如自然环境、文化等）保持着一种协调的状态。狭义概念主要是指社会各层面本身的协调。中国共产党十六届四中全会所提出的和谐社会主要是狭义概念。也有学者指出，和谐社会并不是一个十全十美而静止不变的社会形态。和谐社会本身是一个过程，是一个克服对抗、摆平矛盾的过程。因此，构建和谐社会也是一个不断发展的过程。

　　2．构建社会主义和谐社会的政治路径选择。较有代表性的理论有：“和平导向说”：从阶级斗争的政治导向转变为社会和平发展的政治导向；
从改革开放和市场经济所遇到的问题中走出来，向着和谐社会所要求的目标转变；
“建设服务型政府说”：转型时期，政府在社会建设中的主导地位尚不能改变。公共服务型政府建设能够促进社会正义，实现城乡、地区和各个阶层的均衡协调发展。因此，公共服务型政府建设的过程就是和谐社会构建的过程；
“资源整合说”：转型时期，构建和谐社会的关键是以执政党和政府为主体，对各种社会资源进行理性整合，将社会利益矛盾与利益冲突控制在平和、有序发展的范围内。

　　三、中国政治发展时政热点分析

　　理论探讨推动实践的发展，而实践的探索又使理论得到丰富。上个世纪90年代以来，中国政府不断深化的改革实践为政治发展研究提供了丰富的素材，也要求学术界做出积极的回应。

　　1．政府职能转变

　　政府职能转变是中国政府机构改革的重大举措，也一直是国内学界研究的重点。政府职能转变的必要性近年来得到普遍肯定，职能转变的方向却始终是学界讨论未决的问题。随着入世对中国社会的冲击、政府治理理论的发展以及执政党关于政府职能转变目标的提出，学界对此问题逐渐达成共识：向“公共服务型政府”转变，最终建立一个透明政府、责任政府、法治政府、高效政府。服务型政府被设定为政府职能转变的基本方向。在此基础上，政府职能转变的政治学研究开始向服务型政府构建的研究集中：从政治学理论的角度出发，以新公共管理理论为基石，吸收“治理―善治”理论观点，阐释服务型政府的内涵和特点；
以西方国家改革策略为参照，探索建设服务型政府的目标模式与具体措施。

　　2．地方政府创新

　　与地方政府创新实践同步，20世纪90年代，中国地方政府制度创新研究开始起步，至今已取得了一定的成果。2002年至今，随着新制度经济学对政治学的渗透影响，我国学者开始运用新制度主义理论对地方政府制度创新进行研究，研究内容主要集中在地方政府制度创新的内涵、主体、动因、内容、作用意义、缺失及应对等方面；
在研究方法上开始了比较分析、案例研究、社会调查以及统计分析等方法的尝试。另外，还有很多学者针对地方政府创新的具体政策开展了专门研究，例如“政务公开”、“电子政府”、“选举改革”、“立法听证与政策听证”等等。

　　3．基层民主建设

　　中国共产党的十六大报告指出，扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，肯定了基层民主建设对中国政治发展的重要意义。农村村民自治、城市社区居民自治以及企事业职工代表大会是我国基层民主的三种主要形式。

　　村民自治作为中国基层民主的重要形式，自从20 世纪80 年代开始已经成为学术界关注的热点。国内学者采用制度主义和“国家―社会”两分法的理论框架，融合政治学、社会学以及经济学等学科的研究视角与研究方法，在深入进行个案研究与社会调查的基础上，发表出版了大量有创见有价值的学术论文和学术专著。村民自治研究的主要内容包括：村委会选举和乡村治理研究，按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四条主线展开制度探讨；
从宏观上探讨村民自治在我国民主化进程中的意义、村民自治推行过程中暴露出的新问题及其解决办法、村民自治过程中制度创新以及村民自治的未来发展方向等。完善村民自治制度建设、加强村民权利保障、国家进一步放权促进村民自治能力以及加强农村村民的公民素质，是受到学者普遍赞同的今后村民自治建设方向。

　　近年来，各地轰轰烈烈开展的社区建设以及部分城市进行的社区自治试验，引起了学术界的广泛关注，并成为研究热点。许多有影响的成果相继问世，其中有些已转化为国家的法律和政府的政策。学界主要运用国家―社会理论、治理―善治理论，借鉴社会学的组织理论、转型理论，辅以个案研究方法的尝试，对城市社区自治进行研究。城市社区自治研究主要是对社区自治的动力机制与治理模式进行探讨，提出了政府主导型、合作型或混合型、自治型三种治理模式的划分，在实践中表现为上海模式、江汉模式、沈阳模式。在此基础上，城市社区自治研究还就城市居委会建设、居委会与政府之间角色关系的转变以及与党组织的合作实践展开讨论。其中，非政府组织的发育对社区自治的影响也是关注的焦点之一。另外，村民自治与城市社区自治的比较研究也开始兴起。

　　4．执政党建设

　　中国共产党的十六大把党的执政能力建设作为加强和改进党的建设的重要内容。十六届四中全会通过的《决定》又把加强党的执政能力建设作为党的建设的重中之重。2002年以来，我国学术界对此课题进行了积极的探讨。研究包括：运用马克思主义与西方政党学理论对“执政能力”内涵的探讨；
从理论价值和现实作用两方面分析“加强执政能力”建设提出的意义；
从共产党执政理念的提升、执政基础的巩固、执政资源的整合、执政体制的构建、执政方略的选择、执政方式的改进、执政环境的优化等多角度多层面讨论了执政能力建设的内容。

　　此外，中国共产党十六大报告将“党内民主”提到前所未有的认识高度，指出党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。理论界以此为契机，在原有研究基础上，对党内民主从理论、实践等方面进行了广泛深入的探讨。党内民主研究的主要内容包括：党内民主发展的意义；
党内民主的原则；
党内民主建设中存在的问题；
党内民主建设的路径选择。其中，党内民主的定性问题是理论界讨论的热点。学界对党内民主究竟是一种制度还是一种原则仍然存在分歧。有人强调，党内民主是民主的制度规定以及由此形成的党内政治生活规则。有学者从民主所要求的政治平等原则与党内集中制原则相统一的角度出发，强调党内民主应以党员之间政治上的平等为前提，这一点是以往党内民主研究所忽略的。（学习时报）

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