许江桥：宪政之难

　　摘要：改革开放以来，宪政所需的市场经济、市民社会和思想文化等基础正在形成，宪政建设的条件逐步成熟。宪政的实质是限政，本文分别从权力的性质、权力的历史、宪法规范和思想观念四个方面，分析了阻碍我国宪政建设的困难和障碍。

　　关键词：宪政、限政、权力制约、法治

　　1898年戊戌变法迈出了中华民族追求宪政的第一步，一百多年来，中华民族历经风雨，备受磨难，其间制订了无数的宪法，却由于缺乏宪政所必要的经济、政治、社会和思想文化条件，始终无法造就宪政的事实。改革开放为宪政建设提供了真实的契机，宪政所需的市场经济、市民社会和思想文化等基础正在形成，宪政建设的条件逐步成熟。但是，宪政的基础和条件并不会自动转化为宪政的事实，要把宪政的理想变成现实，还存在很多困难和障碍，还需要我们付出艰苦的努力。

　　（一）宪政的实质是限政

　　1、从宪政的内涵来看，宪政的实质是限政。

　　宪政的内涵非常丰富，人们往往从不同的角度对宪政作出不同的解读。中国学者主要是从民主政治的角度来解读宪政。毛泽东指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治”。“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。” 毛泽东的观点显然影响了一大批中国学者的看法。如许崇德教授认为，“宪政应是实施宪法的民主政治”。张庆福先生也说：“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制。”

　　国外大多数学者都是从法治的角度界定宪政，认为宪政是用宪法限制政府权力。“在传统上，西方宪政思想的突出主题是要设计一些政治制度来限制政治权力的行使。”美国华盛顿大学教授丹·莱夫指出：“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。宪政的出现与约束国家和官员相关。” 卡尔·J·弗里德希强调：“宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展。”1

　　中国学者刘军宁通过研究西方的宪政历程发现，宪政主义的最大目标一直是限制政府的权力，宪政和民主虽有联系，但二者之间“存在着重大的差异，民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制。”刘军宁认为，“宪政的本质的确是而且必须是限政。在宪政主义看来，不论一个政府的组织形式如何，都不得存在不受限制的最高权力。”2 另一学者程燎原支持刘军宁的观点，并且指出：“‘宪政’源出于西方，在政治哲学和学理上立基于以限制政治权力为核心的‘立宪主义’”。宪政概念既有特殊性，又有普遍性，也许“西方既成的价值标准和宪政精义并不完全适用于中国，但若弃之不顾，对宪政作完全中国式的解释，似乎也就无需用‘宪政’一词了。只要我们用“宪政”话语讨论问题，就无法拒绝西方宪政论的解释。宪政的最低限度的标准（最基本和最重要），是用宪法来划分和限制政治权力，保护个人的自由。”3 宪政是限政和尊重人权的立宪政体，宪政的实质是限政。

　　2、从宪政的产生来看，宪政的历史就是对权力进行限制的历史。

　　宪政是西方文化的产物，被誉为西方世界对人类文明所作的最大贡献。宪政最早在英国产生。早在1215年，英国的地方封建贵族就联合起来，利用王权危机，迫使国王签署了限制王权特别是国王征税权的《自由大宪章》。在资产阶级革命的过程中以及革命结束后，资产阶级和新贵族掌握的国会相继制定了几部宪法性法律文件，限制国王的权力，以保护人民的权利。1679年国会制定了《人身保护法》，其目的是为了限制王权和司法机关的专横，建立独立的司法审判制度。1689年国会又通过《权利法案》，否定了王权至上的专制制度，确立了议会权力至上的原则，用议会权力来遏制王权。1701年颁布的《王位继承法》，通过限制王位的继承，确保了资产阶级对王权的控制。这些宪法性法律文件的制定、颁布和实施，标志着宪政在英国的确立。

　　美国宪法是在独立战争胜利后，为了建立一个强有力的联邦国家而于1787年制定的。由于宪法的制定者都非常熟悉以洛克、孟德斯鸠等人为代表的资产阶级思想家的理论，都有着强烈的自由民主信念，因此，美国宪法非常典型地体现了资产阶级的宪政理想。具体来说，美国宪法的主要原则是三权分立制衡、联邦制和人权保护等，其中前两条宪法原则都是为了划分、限制和制约权力。三权分立制衡是横向的分权，在立法、行政和司法之间划分权力范围，以权力的平衡来达到制约权力的目的。联邦制是纵向的分权，在联邦和各州之间划分权力，以州权制约联邦权力。因此，前美国联邦最高法院首席法官沃沦·伯格指出：“三权分立、相互制衡是美国整个政府体制的核心所在。”4

　　美国宪法是是世界上第一部成文的资本主义宪法，也是迄今为止施行时间最长的一部宪法，它所确立的宪法原则对此后资本主义国家宪法产生了较大的历史影响。正如潘恩所说：“宪法是人民管辖政府的根本规则”。宪法既是人民对政府的授权，同时也是人民对权力的限制，这种限制是通过对权力的划分和相互制衡来实现的。法国1789年的《人和公民权利宣言》更是明确宣布：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”由此可见，宪政就是用宪法对权力进行划分和限制，以保护人民的自由和权利，宪政的历史就是对权力进行限制的历史。

　　（二）宪政之难

　　从限政的角度来诠释宪政，我们就能够理解为什么中国人民经历了一百多年的奋斗，仍然难以造就宪政的事实。现在，我国宪法已经明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”， 而宪政是法治国家的标志，要厉行法治，就要实行宪政。下面分四个方面探讨我国宪政建设存在的困难。

　　1、从权力的性质来看，权力具有扩张性，不容易受到制约

　　国家权力是一国的统治阶级为了实现和维护自身的利益而拥有的对社会和权力客体的制约能力。马克思说，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，是阶级统治的暴力工具。国家权力从它产生的那天起，就具有垄断性、组织性和强制性。资产阶级理论家认为，权力天然具有作恶的倾向，因为权力是靠人来行使的，而人性中具有恶的因素，所以最好的情况是没有国家权力。但是，没有国家权力，人民的生命、财产和自由又得不到保障。“两害相权取其轻”，人民转让一部分权利给国家，形成国家权力，以保护人民的其他权利。因此，国家权力是一种“必要的恶”，是一种不得已的选择。

　　从性质上说，权力具有扩张性。权力作为一种支配力量，本质上是一种意志的强加。由于国家权力对强制力的垄断性和组织性，使它具有了强制他人服从自己意志的强大能力，这种能力决定了它具有无限扩张的倾向和滥用权力的危险。这一点早已成为人们的共识。霍布斯说，全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”5 这一观点已经成为政治领域中的牛顿定律。阿克顿勋爵认为：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。权力的扩张性使得权力总是不断地自我膨胀，导致权力滥用和权力腐败的危险。

　　权力的扩张性既是权力需要受到限制的原因，同时也是权力难以被制约的根源。权力的扩张性使得对权力的制约必不可少，无论是作为暴力工具还是作为“必要的恶”，国家权力都应该受到限制，否则，它将无限扩张，最终侵害人民的自由和权利。但是，也正是因为权力具有扩张性，使得对权力的束缚和制约非常困难，权力总是会寻求一切机会来摆脱束缚，不断扩展自己的疆域。杰斐逊曾说：“在权力的问题上，请别再侈谈对人类的信心，让宪法的绳索来约束人类的罪恶的行为罢。”6 宪政就是要用宪法明确权力的边界，规范权力的行使，从而达到限制权力的目的，因而宪政的困难也就可想而知。

　　2、从权力的历史来看，以皇权为代表的国家权力从来没有受到过有效的制约

　　在西方前近代的历史上，国王、教会、贵族和城市商人四种政治势力共存，形成了多元权力格局。“在多元权力格局中，任何一种政治势力，既没有政治上、法律上、道德上的充分合法性来获得人们普遍的、永久的忠诚和服从，也没有足够的力量去消灭其他各方，处于长期共存的局面”7 ，因此形成了权力分立和权力制衡的现象。中国历史上和西方有着完全不同的权力格局。自秦汉以后，中央集权的封建‘大一统’格局就成为中国历史发展的主流。分封制的废除和郡县制的设立，使得封建贵族的势力完全笼罩在皇权之下，皇帝拥有绝对权力，掌握着所有臣民生杀予夺的大权。

“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”， 皇权的实施在时间上和空间上都是无限的。正如李斯所言，皇权“独制于天下而无所制也”。皇权在整个国家一权独大，完全没有与之抗衡的政治势力。

　　政治上没有与皇权相抗衡的力量，于是人们企图用道德力量来约束皇权。早在周王朝时期，周人就提出了“皇天无亲，惟德是辅”的主张，要求皇权“明德配天”、 “敬德保民”。孔子继承和发展了周人的德治思想，把德治的思想基础从天命落实到人间，对君主的道德修养提出了很高的要求。孔子说：“上好礼，则民莫敢不敬；
上好义，则民莫敢不服；
上好信，则民莫敢不用情；
夫如是则四方之民襁负其子而至矣。”儒家的理想人格是内圣外王，希望统治者通过提高自身的道德修养，施行仁政，以成就王道，反对霸道。“君仁，莫不仁；
君义，莫不义；
君正，莫不正；
正君而国定矣。”儒家希望以伦理道德来制约政治权力，在一元权力格局下，道德的超现实性使之能与现实中至高无上的皇权相容，又能超越现实的政治权力，从而达到约束政治权力的目的。

但是，道德对权力的制约是有限的，它建立在人性善的基础上，依赖于统治者的道德自觉，一旦统治者不具备道德自觉性，这种制约力量也就荡然无存。

　　民本论思想是制约皇权的另一种努力。孟子说：“民为贵，社稷次之，君为轻”；
荀子说：“君者，舟也；
庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟，君以此思危，则危将焉而不至矣。”要求统治者为了维护自己的统治地位，应当重视老百姓的力量，适当照顾老百姓的利益。但是，即使是这样一种为统治权力服务的思想，要发挥影响和作用，也必须依赖统治者的自觉意识和自我约束。总之，在2000多年的历史里，以皇权为代表的国家权力至高无上，不仅缺乏有效的制约，而且在统治过程中，不断完善专制制度，使国家权力得到巩固和强化。这样一种延续了2000多年的专制传统，有着强大的惯性力量，成为我国宪政建设的巨大障碍。

　　3、从宪法规范来看，缺乏权力制约的价值取向和制度安排

　　宪法是迄今为止人类找到的制约权力的最好的武器。“宪法要处理两对最基本的矛盾：第一对矛盾是政府和公民的矛盾，易言之，国家权力和公民权利的矛盾；
第二对矛盾是各种国家权力之间的矛盾。”8 人民通过宪法授予国家必要的权力，其目的是规范、限制和制约国家权力，以保护人民的自由和权利不受侵犯。权力制约、有限政府是宪政的基本精神。我国现行宪法是1982年制订的，它的基础是1954年宪法。宪法制订后虽然经过4次修改，在确立依法治国的原则方面，在保护人权和公民的基本权利方面，都取得了巨大的进步，但是仍然存在着很多缺失，其中最大的缺失是缺乏权力制约的价值取向和制度安排。

　　中国人民经过长期奋斗，建立了崭新的社会主义国家，人民当家作主，成为国家的主人，如同宪法所宣布的：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，宪法对权力是高度信任的，认为不存在对权力进行制约的问题，因而也就缺乏权力制约的价值取向。其实，这里存在着一个认识误区，忽略了权力的所有者和权力的行使者的分离。权力的所有者和行使者的分离，必然要求权力的所有者对权力的行使进行制约。

　　在体制上，我国宪法采用的是权力分工的民主集中制原则。人民代表大会、国家行政机关和司法机关各负其责，既有分工，又有合作。但是，由于多种原因，在实践中往往偏重集中，权力过分集中于行政机关，造成了行政权力的肿大化。在无所不在的行政权力面前，司法很难独立，人民代表大会的权力也被虚置，权力分工事实上难以实现。虽然宪法也规定了人民代表大会有权对行政机关和司法机关进行监督，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，(点击此处阅读下一页)

　　对它负责，受它监督”，但是由于缺乏程序性规定，更由于行政权力过分庞大导致权力分工难以实现，这种监督实际上很难操作，基本上不能起到制约权力的作用。

　　由于我国宪法缺乏权力制约的价值取向和制度安排，因此造成了“现行宪法对国家只授权，不限权”9 的现象。如宪法第六十二条授予全国人民代表大会15项权力，第八十九条授予国务院18项权力，可是，对行使权力的程序、方式和条件却没有任何规定和限制。正如林来梵先生所说，我国宪法还不是“规范”意义上的宪法。宪法的这一缺失，导致权力制约尚缺乏法律根据，宪政建设还任重而道远。

　　4、从思想观念来看，权力崇拜根深蒂固，法治观念和宪政精神尚未深入人心

　　卢梭说：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法……”10 这表明，公民的思想观念是法治建设最深厚的心理基础。要制约权力，实行宪政，必须培育公民的法律意识和法治观念，树立宪法权威，倡导宪政精神。

　　由于我国经历了2000多年超长时期的封建专制统治，以皇权为代表的一元权力长期凌驾于社会之上，没有受到过任何有效的制约，人民匍匐在权力的脚下。中国“有着悠久历史的农业文明造就了汪洋大海般的自然经济。小农经济的封闭性、分散的劳动者力量的软弱性成为农民崇尚权力、仰赖王权‘赐给他们雨水和阳光’的深刻经济根源。”11 此外，中国社会结构呈现出家国同构的特点，“政府与其说是管理民政，毋宁说是管理家政”12 。社会、经济和政治的因素交织在一起，造成了老百姓根深蒂固的权力崇拜心理。

　　新中国成立以后，由于对法律的地位和作用认识不清，法制建设没有受到应有的重视，甚至一度盛行法律虚无主义，“无法无天”，砸烂公检法，使得本来就很薄弱的法制基础被彻底破坏。法律无用论和法律虚无主义，导致了恣意的权力，更加助长了老百姓的权力崇拜意识。改革开放以来，我国进行了多年的普法教育和宣传，人民的权利意识开始觉醒，法律意识逐步增强。特别是1999年的宪法修正案把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，极大地促进了人民的法治观念。2004年的宪法修正案又把“国家尊重和保障人权”载入宪法，成为我国宪政建设的又一个里程碑。但是，我们也看到，由于缺乏违宪审查机制，宪法不能进行诉讼，宪法的权威还没有真正树立起来。现实生活中，权大于法的情况普遍存在，权力制约仍然是个敏感话题，法治观念和宪政精神还未能深入人心。

　　“冰冻三尺，非一日之寒”，要化解权力崇拜的千年寒冰，让法治和宪政的阳光普照这片古老的土地，必须走出理论误区，转变思想观念，大力加强法治教育、宪政教育和公民教育，才能为宪政打下坚固的思想基础和心理基础。

　　“经过中国人民的百年艰难奋斗，中国的社会转型就总体来说已经基本完成”13 ，宪政虽难，但是已经具备了现实的基础和条件，只要我们继续努力，克服前进道路上的困难，宪政的理想就一定能够变成现实。

　　参考文献：

　　1、以上转引自：周叶中主编，宪法，高等教育出版社，2000年，176－177页。

　　2、刘军宁，共和·民主·宪政 ，载刘军宁等编，市场社会与公共秩序，北京，三联书店，1996 年，39－43页。

　　3、程燎原，关于宪法的几个基本理论问题，现代法学，1999，4，62－67页。

　　4、转引自赵宝云，西方五国宪法通论，中国人民公安大学出版社，1994年，62页。

　　5、孟德斯鸠，论法的精神，商务印书馆，1982年，154页。

　　6、沃尔特·墨非，普通法、大陆法与宪政民主，载刘军宁等编，经济民主与经济自由,北京，三联书店，1997年，221－244页。

　　7、郑琼现，权力格局与宪政，时代法学，2004，2，99-106页。

　　8、9、赵世义等，现行宪法文本的缺失言说，法制与社会发展，2003，3，57-62页。

　　10、卢梭，社会契约论，商务印书馆，1980年，第2卷第20章。

　　11、张庆福、李忠，中国宪法100年：回顾与展望，载宪政论丛第1卷，法律出版社，1998，第2页。

　　12、孟德斯鸠，论法的精神，商务印书馆，1982年，129页。

　　13、苏力，道路通向城市，法律出版社，2004年，39页。（中国宪政网）

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