王子今：中国历史上的淘汰冗员：历代行政改革的尝试回顾

　　克服“官职冗滥”现象以解救政治危机，如苏轼所谓“救官冗之敝”，是历史上许多次改革曾经提出的政治任务。往往正是目睹“官职冗滥”或者“吏员冗滥”的严重危害，才使得有识见的政治家痛下改革的决心，并且在推行改革的事业中将裁汰冗员作为最重要的步骤之一。作为调整政治关系、改善行政管理的手段，执政者也重视推行“汰冗官”的政策。

　　北魏孝文帝主持的改革，包括对“冗官”的裁撤。元澄曾经负责朝廷的这次“铨简旧臣”的人事调整。起初北魏贵族官僚“动有万数，冗散无事”，元澄重新品量其优劣，将官员列为三等，尽其德才而任用。

　　唐玄宗即位初年，宰相多至17人，“台省要职不可数”，姚崇曾经主持“罢冗职”的制度改革，取得了成功。唐代宗时，郭子仪论奏，有“黜素餐之吏，去冗食之官”的建议。唐德宗贞元年间，宰相齐抗曾经“奏减冗员”。李泌也曾经提议“省官”，并且对唐德宗解释说：“所谓省官者，去其冗员，非常员也。”他认为“可悉罢”的地方有关官吏，“比正员三之一”，而建议精简的中朝官，有的职任多达三分之二。裁抑冗员，也是通常改良政治的重要措施之一。《新唐书·韩休传》说，户部侍郎韩休主管财政，曾经“罢省胥吏冗食二千人”。《新唐书·孔巢父传》记载，谏议大夫孔戣上书指出四种严重社会弊病，建议整改，其中第一条就是“多冗官”。他的意见受到唐宪宗的重视。宰相李吉甫也曾经痛感“吏员广”，以为从汉代到隋代，“未有多于今者”，上奏说：“方今置吏不精，流品庞杂，存无事之官，食至重之税。”建议合并一些州县，暂停岁时入仕，并且提出了“吏寡易求，官少易治”的见解。认为吏少可以择优录用，官少便于加强管理。他的主张付诸实施，一次就精简了冗官800员，吏1400员。唐武宗会昌年间，曾经有诏减冗员，吏部郎中柳仲郢主持此事，经过10天的工作，裁减了1200员。这次减裁“额外官员”的举措，得到了当时社会舆论的赞许。据《新唐书·李德裕传》记载，唐武宗时宰相李德裕曾经说：“省事不如省官，省官不如省吏，能简冗官，诚治本也。”认为“简冗官”可以从根本上治愈当时的政治弊病，并且建议罢郡县吏2千余员。

　　宋太祖开宝三年(970)，认为与其“冗员重费”，不如减少一些官额，增加一些俸禄，诏令州县官按照户口比例减其员，而保留的官吏每月增加俸给5千。宋真宗咸平年间，陈彭年上书建议从五个方面调整政策，缓解社会矛盾，指出“此五者，实经世之要道，致治之坦途也”。这有益于“经世”“致治”的五项方针中，就包括“省冗员”。咸平四年(1001)六月，减天下冗吏19万5千余人。第二年五月，又进一步“减河北冗官”。尽管屡有裁抑冗官的举措，官僚集团人员冗滥的现象每每重新抬头。宋哲宗时，谏官苏辙又曾经严正指出，吏部员当时已经占用了4年之后的阙额，“官冗”，到现在已经达到极点了。宋哲宗时代颁布的诏书，也曾经有“官冗之患，实极于今”的感慨。

　　《明史》本纪记载，明代帝王曾经先后发起过11次“汰冗官”的政治运动。嘉靖年间，“恩倖冗滥者，裁汰以数千计”。清代自顺治时期“谕汰府县冗员”，令清理税务机关，“悉裁冗滥”，到光绪年间明谕“汰除冗员”，《清史稿》本纪也都有记录。

　　不过，在中国帝制时代，执政阶层对于冗官的危害缺乏真正深刻的认识。元世祖曾“汰内外官府之冗滥者”。至元三十年(1293)，“(春正月)丙寅，太阴犯毕。命中书汰冗员，凡省内外官府二百五十五所，总六百六十九员。”促使皇帝决心裁汰冗员的直接原因，竟然是天象的异常变化。

　　“汰冗官”政策的推行往往不能十分彻底，《宋史·黄畴若传》中可以看到这样的政令：“考官吏冗员，非敕命差注者悉罢之。”那么，如果是“敕命差注者”呢？《元史·武宗本纪二》记载，中书省臣建议：“中书为百司之首，宜先汰冗员。”元武宗则说：“百司所汰，卿等定议；
省臣去留，朕自思之。”就是说，普通官吏的汰除，相对易于落实，而高级官僚的去留，则要由皇帝亲自决策，看来是不大容易下狠心的。

　　官僚制度作为政治体制的主体构架，是专制主义王朝得以存在和维持的主要支撑。于是往往有“虽知冗滥，力不能裁节之”的情形。以宋代政治史为例，所谓“省冗官”、“去冗官”、“革冗员”、“汰冗员”、“减冗吏”、“并冗吏”的呼声此伏彼起，却雷声大雨点小，始终不能从根本上解决“官职冗滥”的问题。元帝国的历史相对短暂，从《元史》本纪的记载看，自元世祖至元十五年(1278)起至元朝末代皇帝元顺帝至正十七年(1357)，80年间，有关减冗官、汰冗官、罢冗官的举措凡43起。几乎每一代帝王都曾经宣布裁汰冗官冗员的指令。其中元世祖时代17年内计19起。但是其中有重复裁撤的情形，也就是说，裁撤之后又得复原，事后又不得不再行裁撤。可知这种清理精简政府机构的政策有时并不能够真正推行，即使推行，也往往并不能够真正落实。据《元史·武宗本纪二》记载，元武宗曾经颁布诏书，说道：“去岁中书省奏，诸司官员遵大德十年定制，滥者汰之。今闻员冗如故，有不以闻而径之任者，有旨不奏而擅令之任及之任者，并逮捕之，朕不轻释。”皇帝发现“滥者汰之”之后，依然“员冗如故”，于是大为震怒。然而在所谓“朕不轻释”的强硬之辞背后，又透露出内心真正的无奈。这种裁汰冗官运动的失败，在中国专制时代是经常的。我们回顾历史可以发现，正是帝制政权的性质决定了其自我调节的机能逐渐退化。

　　因为官吏久已成为有重要影响的社会阶层，在“官职冗滥”严重的时代，其影响力更为惊人。于是革裁冗官的改革常常会遭遇十分顽强的抗拒。就连王安石变法这样大规模的改革运动竟然也避开冗官问题，是可以发人深思的。据《涑水旧闻》卷九记载，宋仁宗景祐三年(1036)诏令御史中丞杜衍裁汰三司冗吏，有吏员500余人到宰相府第上访请愿，聚众喧哗，又到杜衍住所叫骂，甚至“乱掷瓦砾”。虽然事后首要人物都受到处置，这次裁员的计划却也因此而夭折。

　　在黑暗政治的作用下，历史上甚至还有因“裁员”而导致能员被裁免，使得行政机构的效率和机能反而恶化的情形。正如鲁迅在致许寿裳的信中所说：“此次教部裁员，他司不知，若在社会司，则办事员之凡日日真来办事者皆去矣。”

　　在历史迈入近代，中国政治生活的现代化起步之际，有的思想家已经敏锐地发现了在政治结构中肃清“官职冗滥”现象的改革，是社会进步的必然。梁启超在《二十世纪之巨灵托辣斯》中还曾经写道：“托辣斯能淘汰冗员节减薪费也。”他预计经济形式的进步有可能会影响政治形式，这样的见解，也可以说是一种具有新的时代气息的卓识。(学习时报)

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