杨小军：法治政府应是有限政府

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简《纲要》)明确提出了经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。建设法治政府，是我国政治文明和民主法制建设的主要内容，也是建设法治国家的主要内容，意义重大而深远。现代意义的法治政府，应当是有限政府，即政府行政权力的有限性和规范性。

　　首先，政府职能的有限性。职能是行政管理的基础，也是行政权力作用的范围。我们确定的政府四大基本职能是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是市场经济体制下的政府职能定位。也是《纲要》确立的政府职能转变的目标。为此，必须做到政企分开、政事分开，基本理顺政府与市场、政府与社会的关系。最近，国务院作出了关于投资体制改革的决定，确立了企业在投资活动中的主体地位，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。而且，核准的目的也只是从维护社会公共利益出发。这种改革，表明政府正在由参与经济、主导经济向经济调节的职能回归。另外，行政许可法也用立法形式规定了正确处理个人与政府、市场与政府、社会自律与政府管理、许可管制与非许可监管的关系。在建设法治政府的过程中，这既是一个目标，也是一项标准。全能政府、无所不包、无所不管的政府理念和实践做法，与建设法治政府的目标和制度要求相去甚远。湖南嘉禾出现的强制拆迁违法事件，从职能上讲，就是政府行使权力超出了有限政府权力范畴，强行干预开发商与居民之间平等协商的民事法律关系，教训是深刻的。

　　其次，行政权的从属性。法治政府，必须是依法而行的政府。政府及其职能部门的行政权，是从属于法律、执行法律的权力，它应当根据或按照法律、法规的规定行使，“无法无天”不是法治政府。所以，行政权力必须服从法律，政府机关制定的法规、规章等这些行政立法，应当符合全国人大及其常委会制定的法律，要保障法制的统一，必须使法律、法规、规章之间保持一致，下位法不得违背上位法。为此，《纲要》提出：必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；
要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行；
适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。所以，提高政府机关的立法质量，加强和完善法规、规章及规范性文件的备案审查制度，是各级政府机关在法治建设进程中的一项重要任务。

　　行政权力有限性和从属性的另一个表现，就是行政机关依法实施行政管理，调整与公民、法人和其他组织的关系。也就是说，行政有权力干预私权利，但是，这种干预必须是有法律规范作为依据的，如果没有法律规范的依据，行政的干预就是违法。这一点，在《纲要》中有明确的规定，“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；
没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”按照这个要求，实施行政管理凡是要影响到个人权利或者增加个人义务的，都必须以法律、法规、规章为根据，而且，应当按照法律、法规、规章的规定影响个人权利或者增加个人义务。由于行政管理和行政执法活动，大量涉及的正是这种影响权利和增加义务的内容，所以，这项要求对于行政机关来说更为重要和更具有经常性。在实践中，一些行政机关采取某项措施或举措时，往往注重利益标准，而忽略权利义务因素。例如，地方政府在“禁摩(托车)”“禁微(型车)”时，多忽视了摩托车和微型车生产经营商和所有权人的权利和信赖利益，殊不知这些措施的推行，实际上是在限制或禁止权利人的权益，而这种影响个人权利的行为，缺乏法律、法规、规章上的根据。这些做法的良好初衷，应当说是不可怀疑的，都是为了本地经济建设的发展。但是，却违反了依法行政的基本规则，侵犯了个人的合法权益，与法治政府要求背道而驰。

　　【出处】法制日報2004-9-14第八版

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