周弘：对外援助与现代国际关系

　　内容提要：本文从国家利益理论、超国家理论以及国内因素外化现象等方面，对应用于对外援助领域里的几种主要理论进行了梳理，从提供援助的主体动机、国际背景、国内因素，以及提供援助的观念与方式等方面进行了分析和概述。本文认为，对外援助的多双边援助提供者不仅占有资金、技术、设备等硬件方面的优势，而且还具有管理经验和人文观念等软力量，因此可以借助外援资金流动的网络，带动发达的援助国内部的各种因素向发展中的受援国进行多层次的扩散和渗透。发展中国家不仅需要利用外援发展自己的硬力量，而且还需要发展自己的软力量，才有可能实现援助国和受援国之间的互利合作。

　　关键词：对外援助、国际关系

　　一．引言

　　冷战结束以后，在西方发达国家中间曾经历了一场关于外援的大辩论。这场辩论围绕着外援的目的，外援的效用，受援国对于外援的使用和援助国与受援国之间的关系展开。与这场辩论相对应，世界外援的数额出现了明显的下降趋势。但是到了世纪之交，两场战争重新唤起了人们对于外援的关注。一场战争发生在欧洲：1998年末，科索沃战争还未打响，欧洲的战略家们就在酝酿着一个庞大的援助计划。1999年6月，这个被称为《东南欧稳定公约》的援助计划正式启动，它提出的口号是“促进和平、民主、对人权的尊重以及经济繁荣”，目前它正在巴尔干的西欧化进程中扮演着重要的角色。另外一场战争最近发生在中亚：阿富汗战场上硝烟未散，世界上的主要援助国就聚集在东京，讨论如何通过经济援助，稳定并重建被战火摧毁的阿富汗。阿富汗战争和反恐行动引起了人们关于世界发展不平衡、国际秩序不公正的深刻反思。今年3月，有发达国家和发展中国家领导人共同参加的联合国发展酬资大会达成了“蒙特雷共识”。欧洲和美国在会上纷纷承诺在未来的几年中将大幅度增加外援的数额。于是，对外援助又成为人们广泛关注的热点。

　　从《马歇尔计划》开始，对外援助政策就在国际和地区性冲突的善后中发挥着巨大的作用，不仅如此，它还涉及了不为新闻媒体所关注的广阔领域，深入到了发展中国家内经济、社会乃至政治生活的层面。在一些专门从事外援工作的机构中，常常可以听到这样的评论：发展援助并不总是成功的，但是所有成功的发展中都有援助的作用。

　　中国是世界上最大的受援国之一，根据经合组织不完全的统计，中国自19世纪80年代初期以来，累计接受官方发展援助已达600亿美元左右。根据2002年1月的最新统计，1999年中国接受来自发达国家外援资金达22.5亿美元，是当年世界第二大受援国。

在改革开放初期，中国利用外援资金，投资中国急需的基础设施和能源建设，后来又投资于市场建设、健康和教育事业、以及环境保护等领域。外来的发展援助对于中国的经济改革起到了积极的推动作用。作为援助国，中国提倡平等互利、尊重主权、讲求实效等原则。

无论是作为发展中的受援大国，还是作为向其他发展中国家提供紧急人道主义援助的国际社会负责任的成员，中国都需要比较完整而透彻地了解国际外援提供者们的理论、机构、政策和方法，为中国的改革发展事业和外交政策提供有益的参考。

　　二．国外研究外援的现状

　　关于对外援助的研究，在国内尚未形成规模，在国外却已取得了丰硕的理论成果。从国际关系的角度来看，国外主要从“国家利益”理论，“超国家”理论，以及不可能被上述理论涵概的、解释国家内部因素外化现象的理论，对外援展开研究。

　　（一）国家利益理论

　　国家利益理论是发达国家提供外援的最为常见的政治理论依据。其中尤以现实主义的理论最具代表性。这种理论的预设前提是，在无政府的状态下，主权国家之间的永恒争斗决定着国与国之间的关系。在现实主义国际政治理论家摩根索看来，国家安全的前提是提高国力，而国力的主要成分是军事力量，其它因素，如经济力量、地理和政治的属性（如国家资源、科学技术、人力资源、政治领导和意识形态）都或加强或削弱军事力量。国家的对外政策是决定一个民族生存的政策。政策制订者使用各种政策工具保护或者促进民族安全和主权，抵御国际环境中的敌对势力，对外援助政策就是这样一种工具。因而，摩根索认为，无论什么形式的对外援助，本质都是政治性的，主要的目标都是促进和保护国家利益。

他举出六种对外援助形式：人道主义援助、生存援助、军事援助、名望援助、贿赂、经济发展援助。他认为，人道主义援助和生存援助看上去是非政治性的，但是它们的最终目的还是保持国际力量对比的现状。军事援助的目的是军事战略，名望援助不包含发展的意义，经济发展援助本身已经变成了和平时期转移资金和服务的意识形态。所以，在对外援助的旌幡下并没有更高的道德原则。

　　华尔兹进一步认为，在无政府状态下，主要的世界大国是竞争的对手，它们谋求建立霸权，建立安全体系，对外援助政策就是霸权工具。军事援助直接服务于加强两极世界的安全体系，而经济援助则是给这个安全体系争取盟友和朋友，与行贿没有差异，也是为了增强援助国的国力，特别是遏止共产主义，建立“合适的世界秩序”的工具。

　　瑞德尔认为，帝国主义时代的历史遗产对外援政策产生了影响。因此，欧洲援助国的行为也可以用国家利益理论来解释。在后殖民时代，外援用援助国和受援国之间的新关系延续前宗主国和殖民地之间的各种老关系。

这种观点得到了来自第三世界的理论的补充，多斯桑托斯认为，对外援助投资于发展中国家的原料生产，而不投资可能和援助国形成竞争关系的产业，使发展中国家的经济完全根据世界市场的需要，而不是根据自身发展的需要而发展，从而使受援国丧失了解决危机的内部机制，使它们在经济上长期地依赖于援助国的援助。

更有大量的研究证明，援助还用于在援助国培训受援国的军官和官员，从而在政治上培养受援国对于援助国的亲和力，维系从殖民时代延续下来的特殊政治关系。

甚之，军事援助还是维持资本主义国家经济繁荣和就业的措施。

　　（二）超国家理论

　　活跃在对外援助领域里的行为者不仅限于主权国家。各种国际多边发展银行和组织提供了全球30%-40%的官方发展援助，如世界银行、联合国体系和欧洲联盟都由于自有资源而成为外援领域里的强大力量。由于多边机构的资金来源于各个成员国，这些成员国就将本国对于外援的预期和发展理念与模式带到多边组织来，经过整合而形成超国家的发展理论与政策。这些理论与政策需要满足多边成员的基本认同，又要证明外援转移资金的普遍合理性。

　　在“涓滴理论” 之后，一直到20世纪80年代，多边外援机构强调的都是“工业发展替代理论” ，这种理论与“国际经济新秩序理论”不同，后者主张“国家建设”，前者主张“全球团结”，后者强调国家与国家之间的相互利益，而前者则是以发达国家的工业化进程为典型，寻找发展的必要条件，并设法通过国际性的财政转移替代那些必要条件。例如，将外援资金投资于发展中国家的基础设施建设，用以替代通过原始积累才能获得的必要资本；
用外援资金购买必要的技术，用以替代技术革命的漫长过程；
用外援资金投资于人力资源的发展，用以替代消耗时日的技术和管理人才的培训等等。总之，国际多边组织倾向于以一种乐观和渐进主义的理念进行发展工作，在这种乐观主义的背后是对于发达国家发展道路的充分认识和基本肯定。

　　当然国际组织后来发现，发展中国家也可以将外援作为替代物，实现自己的国家目标，或者统治集团的目标。例如它们可以用外援替换本国的发展投资，将本来用于发展的资金改用于消费、甚至用于军费开支。冷战的结束使得这种现象更加容易暴露，多边组织开始关注外援在受援国的应用等一系列与外援效率相关的问题。1992年在经合组织发展援助委员会高级会议上，援助国提出了“一致性”的概念。为了提高发展援助的效率，经合组织的援助国俱乐部要求在援助国与援助国之间、援助国的国内各部门、各种政策（外贸、对外投资、债务等政策）之间、以及援助国与受援国之间进行政策协调，取得“一致”，或至少是使它们的政策彼此不相冲突。经合组织本身就是“一致性”观念的化身，早在60年代初，发展援助委员会主席就在报告中强调一致性。由于在冷战中战略的目标压倒了发展的目标，所以到了1992年，“一致性”的概念才得以被重新提出，并成为时尚。

　　除了经合组织以外，实施“一致性”的典型例证就是欧洲共同体。欧共体的外援观念来源于国家利益理论，同时又混合了一些超国家理论。欧共体对外援助的法律基础是1957年制订的《罗马条约》第131条款，当时欧洲共同体中一些有殖民主义传统的成员国提出，要将它们和“有特殊关系的非欧洲国家及领地”之间的双边特殊关系带到欧共体中来，通过欧共体这种多边机制，继续保持并发展和这些“海外国家及领地”的“联系关系”。《罗马条约》认可了这种特殊联系的价值，提出要采取“同等待遇”原则，由“整个共同体”与前殖民地地区“建立密切的经济关系”，也就是要将前殖民地和它们的欧洲宗主国之间的“贸易”和“特殊关系”扩大到整个欧洲共同体的范围内，从而把一种双边关系转化为多边关系，并且承诺，欧共体将本着“共同承担财政负担”的原则，建立独立的多边援助机制——欧洲发展基金，用于援助那些和欧共体成员国有特殊关系的发展中国家。

　　为了在有不同利益的欧共体成员国之间进行协调和整合，欧共体提出了对外援助的“3C”原则，即Coordination（协调性）、Complementarity（互补性）、和Coherence（一致性）。所谓“协调性”就是要求欧共体成员国在不同的国家利益之间进行协调，避免内部的恶性竞争；
所谓“互补性”就是发扬成员国各自的比较优势，扬长避短，相互补充；
所谓“一致性”就是要求在欧共体和成员国之间，在对外发展援助政策和其它政策之间，进行制度和方式的整合，从而通过步调一致的行动，提高发展援助的效率。可以说，欧共体的发展政策从国家利益出发，而发展的方向却是超国家的行为方式。

　　综上所述，主权国家的利益在国际场合总是会受到其它国家利益的制约。在这种情况下，主权国家一方面调动一切可能的力量，包括党派的、非政府的、专家的、文化的和意识形态的力量，使各自的原则立场在国际场合得到认可，另一方面也不得不准备接受偏离预先设订的国家政策目标的现实。这些协调和整合的直接目标是取得更大的“一致性”，并且使对外援助拨款的使用更有效率，更符合援助者的整体利益。当超级大国自觉实力足够强大，而多边机构过于掣肘，使其国家利益受到影响的时候，也会采取“不合作”的政策。

　　（三）国家内部因素的外化

　　国家利益理论的依托是主权国家，而主权国家并不总是能够精确地计算自己的利益并使其畅行无阻。超国家理论的依托是国际多边组织，但是在全球化的时代，由于沟通渠道的发展，许多跨国联系都不需要经过国际组织。全球化不限于国家与国家之间的经济贸易关系，不停留在国家与国家之间的政治对话，更发展到了社会和社会、公民和公民之间在思想、观念、文化等多个领域中的深层交往。这些交往有许多载体，对外援助就是一个载体。通过对外援助政策的实施，许多国内决策都可能在远隔千里的他国产生影响，而这些现象既不能为国家利益理论所涵概，也不能为超国家理论所解释。在一个沟通渠道日益畅通的国际社会中，国家的历史经验和社会文化会通过不同的方式和渠道表现出来，向外部释放。对外援助是这种国内因素外部化的一个主要渠道。

　　举例来说，主权国家对于本国的社会模式、发展道路有着各自不同的认定。美国崇尚“自由和民主”，德国标榜“社会市场经济”，北欧提倡“民主的社会主义”，这些国家虽然同属北方发达国家，在经济政治制度方面具有许多的共同点，但是植根于不同历史经验中的政治文化和社会模式却有所差别。这些差别明确无误地反映在它们的对外援助政策中。

　　挪威学者斯多克曾经提出过一种与北欧社会模式密切相关的对外援助理论概念。他认为，有一种发展援助遵循了三条人道主义的原则：一、将解脱全球的贫困和促进第三世界的社会和经济发展看作是本国的义务，二、坚信一个更加平等的世界是最符合西方工业国家利益的，三、假定履行这些国际义务与保持民族经济和社会福利政策的社会责任是相匹配的。斯多克把这种发展援助称为“人道主义的国际主义”，认为这种主义的重要表现形式就是人道主义救灾援助和以赠款方式出现的援助，而北欧的外援就是在国际社会中提倡这种主义。

　　斯多克继而将20世纪80年代以前的国际发展援助界定为三种国际主义：人道主义的国际主义，(点击此处阅读下一页)

　　现实主义的国际主义和激进主义的国际主义。人道主义国际主义认为人类的苦难不分国界，福利国家的理想和实践应该能够跨国界延伸。现实主义国际主义不主张干预他国内政，主张为了本国私利而提供援助。激进主义国际主义理论则主张通过外援，积极输出包括价值观在内的意识形态，从而保证外援政策能够更加有效地为扩展国家利益而服务。根据斯多克的总结，现实主义国际主义明显地属于国家利益理论的范畴，人道主义国际主义从本国的政治文化出发，向外部世界输出价值和方式，而所谓激进主义国际主义虽然和人道主义的国际主义一样，具有输出价值观的倾向，但是这种价值观的输出不象人道主义国际主义那样具有普遍意义，而且往往是排他性的，并且包含了将目标强加于人的目的，所以在国际社会中常常被看作是一种扩展的和极端的国家主义。

　　在对外援助政策制订的过程中，占主要地位的因素除了地缘政治和国家安全的考虑以外，还有国内的财政预算和政策连续性等方面的考虑。

在发达的援助国内，政党的更迭、政府的构成、社会压力集团都可能成为外援政策制订过程中的关键因素，而对外援助就将这些援助国内的信念、程序、方式带到了受援国家。里根时代美国共和党政府提倡的“新经济自由主义”，同时代法国学者佩鲁提出的以社会和人的发展为中心的“新发展哲学”，都通过政府的发展援助在世界上产生了超越传统国家界限的影响。这种影响发生在国际主流舆论中，对世界的发展产生着潜移默化的作用。

　　国家内部因素外化的另外一个证明是：双边和多边的援助机构一直都在为它们的外援拨款规定条件。这些条件包括强迫购买援助国产品的规定，更包括市场化、私有化、民主化等要求。冷战结束以后，斯多克考察了这一变化趋势，发展了他的理论，提出了“条件论”，即认为，自20世纪70年代中期以后，援助国给它们的发展援助附加了“经济条件”。所谓“经济条件”主要指援助国要求发展中国家进行经济政策改革（如市场化、私有化等），以此作为提供援助的先决条件。冷战结束以后，外援的条件并没有被取消，而是转化为“政治条件”，即援助国将民主、人权、法制和“良治”等作为提供发展援助的先决条件。斯多克指出，数十年的实践表明，外援并没有实现它“造福世界人民”的初衷，而是“通过压力（指以停止外援拨款为压力），使受援国接受本来是不会接受的条件”。

由于援助国和受援国之间力量的不对等，有条件的援助从定义上就代表着干涉内政。以交出南斯拉夫联盟前总统米罗舍维奇为条件，允诺提供4000万美元的援助款就是“外援条件论”的最近实践之一。

　　“条件论”与风靡一时的“良治论（良好治理）”密切相关。“良治”理论由世界银行提出，其背景是援助国议程无法为受援国政府接受，而在次撒哈拉非洲的受援国中普遍存在的官僚主义、腐败、以及滥用援款进行内战的现象反馈到援助国，给对外援助政策的合理性造成了不良的影响。由于援助国和受援国之间在政治与社会的关系方面存在着区别，援助国无法使受援国接受“经济条件”，也无法通过与受援国政府的合作，在受援国实施经济体制改革和建立市场机制。援助方俱乐部于是就要求受援国政府接受“政治条件”，即转而直接投资于受援国的社会发展和政治改革项目，或者设法绕过受援国政府，直接向受援国的民众提供援助，培育一种“良好治理”的社会观念和管理程序。

　　美国起主导作用的世界银行和欧洲成员占绝大多数的经合组织发展援助委员会对于“良好治理”的概念有不同的侧重。相比起来，世界银行的定义比较狭窄，强调的主要是民主制度和决策程序，而经合组织的定义就比较宽泛，强调的是公民社会的参与和参与程序。在欧洲援助国的“良治”概念中，效率是一个重要的道德判断依据，它们认为，效率可以为外援拨款正名，但是效率只可能建筑在对于民主、人权和法制认同的基础之上。良治的政府和非政府管理者必须通过透明和负责的方式来实施管理，最大可能地避免腐败、贿赂和中饱私囊。

　　三．研究外援的视角

　　从上述概括中可以总结出研究外援的几个视角。它们分别是：主体动机、国际背景、国内因素、以及涉及外援的观念和方式。

　　首先，提供双边援助的主体是主权国家，它们提供的外援占了外援总额的60-70%，而且越是大国，就越是倾向于提供双边援助。美国提供的双边援助占了美国外援总额的75%，法国占73%，日本占68%，德国占65%，丹麦占59%，意大利占25%。

双边援助国在外援中表现出来的国家特性和国家利益与它们在其它领域里的表现没有本质的差别。所以，研究对外援助有助于我们理解现代国家的特性和利益，以及当今时代的国际关系。例如，国家安全是国际关系的主题，而外援政策首先被用作国家安全政策的工具。《马歇尔计划》和《东南欧稳定公约》都是以安全为主要出发点而提供的援助。由于这个方面的功能，对外援助政策就扮演了国家外交政策工具的角色，成为“一个国家整体外交政策的组成部分。”

　　外援不仅服务于安全战略，而且服务于主权国家在其他领域里的利益，这些利益有时也被国家冠以“安全”的名称。例如日本在70年代中东石油危机之后，就以“经济安保”的理由，将其对外双边援助的对象从亚洲扩大到了中东；
德国外援长期奉行的“喷水壶原则”体现了德国普世性的贸易利益；
而美国的食品援助计划则与其解决过剩农产品的需要相关。绝大多数双边援助国都在对外援助政策中附加了“束缚性”条款，目的是使跨国的财政转移更大限度地为本国的利益服务。所以透过外援，我们可以看到在官方文件中往往难以看到的援助国“世界观”。

　　当然外援的提供者不仅限于主权国家，多边援助组织和非政府组织正在发挥日益重要的作用。它们不仅通过30-40%的转移资金发挥自己的影响，而且利用各种国际平台，组织对于外援作用，外援投资方向，甚至附加条件的讨论，努力规范各个外援提供者的行为。例如国际劳工组织1969年关于就业问题的报告就曾引发了一系列相关的研究，并导致了“世界就业大会”在1976年的召开，以及援助国对外援“人民取向”的认同。再如联合国发展计划署1991年在《人类发展报告》中讨论了发展中国家军费开支的问题，结果引起了整个外援世界对“政治条件”的强调。“可持续发展”、“参与式管理”等新的概念也是先在国际援助平台得到认同，而后风靡世界的。至于外援领域里非政府组织，它们中的大多数由于缺乏自由资源而要么依附于多边援助机构，要么依附于双边援助国。它们也会利用接触基层的优势提出议题、影响决策，在号召“以人民为中心” 提供外援的时代发挥越来越大的作用。

　　其次，在对外援助政策实施的短短50多年中，国际形势不断地发生着变化。根据这些变化，援助的提供者们也变换着援助的政策、方式、甚至主题。在冷战结束以前，美国的外援大量地集中在中东地区以及其它西半球的战略要地和东半球的战略前沿，军事援助占了美国外援很大的比重。为了在殖民地独立和解放运动风起云涌的时代保持传统的联系和国际实力地位，欧洲的一些前宗主国将援助重点放在它们各自在非洲的前殖民地国家。冷战结束以后，美援目标东移，直至广大的前苏东腹地。随着世界格局从两极向多极的转变，过去奉行中立安全政策的北欧国家转而援助周边地区，这种区域化的倾向也发生在原来奉行普惠原则的德国；
不少非洲国家在冷战中享受东西方援助争夺战带来的利益，此时却失去了往日的战略地位。在全球化时代，外援的政策领域也相应地发生着变化，很多过去是主权国家范围内的政策，如环境保护、人力资源发展、健康和控制犯罪等等，此时也成了对外援助政策的主题和对象。世界银行、联合国、以及经合组织等国际援助平台逐年地更换对外援助的主题，通过各种“集体的力量”对于援助国，特别是受援国施加影响，目的不仅在于反应世界发展的潮流，更在于通过对外援助引导世界发展的潮流。

　　第三，国家在制订外援政策的过程中要受到国内各种力量的制约，援助国的内部决策程序对于它们的外援政策产生着重要的影响。丹麦为了保持民众对于外援拨款的高度认同，就特别强调外援给丹麦带来的商业利益，而瑞典民众对于国家的外援政策并不产生同样的压力。同样是北欧国家，由于国内压力的不同，外援政策的取向就有所不同：瑞典比丹麦更加注重人道主义救援和其它“软性”投资领域。

　　除了对于国家决策施加直接的压力以外，在全球化时代，援助国内的各种力量已经开始绕过传统的国家利益代言人（这里指外交部），和国外的机构、集体或个人发生了直接的沟通和交往，并且在沟通和交往中谋求自己利益的实现。援助国通过机构改革、部际交流与合作等方式，致力于使多种利益之间的矛盾内部化，并且根据国家的外交需要，在与外援相关的各个部门之间进行协调，但是这些努力并不总是有成效的。不同援助国的外援决策机制不同，在决策的过程中起主要作用的利益和利益集团也可能转换，这就使得援助国的外援政策可能体现多种而不是单一的国内利益。

　　当然，半个多世纪以来，对于从发达国家向发展中国家转移公共资金的政策从来就有不同的意见。左翼批评说是“帝国主义的阴谋”，因为外援加强了第三世界政治和经济上层人士与发达国家利益集团之间的纽带关系，并且通过这种关系加剧对第三世界的资源和廉价劳动力的掠夺。

右翼认为，对外援助在发达国家扩大了公共开支和公共部门，把政治力量转向欠发达地区，有悖于市场原则。

左右两派的批评都没有从根本上动摇这种转移的基础。这是因为，转移所实现的目标是援助国的现实需要。无论哪个党派，哪种利益，都会利用外援工具，输出他们所要输出的东西。保守党在初期支持军事和战略援助，在全球化时代转变为支持维和行动；
自由党支持的发展援助和人权援助，在全球化时代演化为对全球性问题的关注。因此，透过外援，我们可以看到援助国内部的不同利益，这是在外交辞令中不容易找到的。

　　最后，对外援助是以很少的政府支出造成较大国际影响的政策领域。在这个领域中，援助国可以用少量的外援资金投入作为“杠杆”，在援助国俱乐部中倡导或推行某种政策目标、主张、或观念，形成“主流观念”或时尚方式，例如“小额信贷”、“性别平等”、“多层治理”等等，这些观念和方式有些来自于援助国自身的遗产，有些来自于援助国和受援国合作的经验，它们通过在外援俱乐部的提倡和推广就产生了远远大于单个援助国分别提供外援的效果。

　　四．对外援助与当今国际关系

　　从以上的考察中，我们可以看到，对外援助涉及了多重的国际关系，这里包括援助国和援助国之间的关系，援助国和受援国之间的关系，还包括了主权国家和超国家外援行为者之间的关系，甚至包括了国与国之间的次政府和非政府行为者之间的关系。

　　（一）援助国与援助国之间的关系

　　从国际关系的角度来看，西方发达国家的对外援助政策至少服务于为以下三种主要的目的：

　　第一，追求援助国的既得利益，包括短期的经济和贸易利益，但更重要的是长期的战略和安全利益，包括在国外“购买朋友”（被称为国际性的贿赂）；

　　第二，谋求援助国广义的国家利益，包括塑造民族形象、提高国家声望、宣扬社会价值（如民主、法制、人权和社会团结）、以及传播生活方式等；

　　第三，关注人类共同的利益，包括环境的保护、缓解贫困和减灾救灾等，并且通过这些活动营造援助国的国家形象。

　　各个援助国由于历史和国情的不同，对于上述利益的认同和追求的领域、方式和程度都不相同。在它们之间有时共享信息、平衡利益、谋求合作，也有时会相互批评、彼此竞争、相互抵制、互为制约。它们之间除了双边关系以外，还会根据各自的能力、利益和价值取向，选择在不同的多边援助场所发挥作用。国际组织既是国家利益整合的场所，也是可能在国家之间达成一致意见的地方。小国通过国际舞台加强影响力，而一些关系到全球利益的领域也在国际舞台上得到强调和重视。

　　也是在国际的场合，主权国家发现，由于它们都希望通过外援实现它们的利益，结果是它们单独实行的援助政策往往相互竞争和抵触。这种外援领域里的不良竞争和冲突不仅发生在国家与国家之间，而且发生在主权国家内的部门和部门之间。援助国通过多边的磋商机制，可以在很多的问题上达成协议，或者取得一致，形成主流观念和合力，对整个世界发生影响。

反过来，世界上出现的赤贫、环境恶化、瘟疫流行、移民蔓延、恐怖和犯罪行为泛滥等现象，这些都被国际社会普遍认定为影响到各国利益的问题，援助国也会根据不同的原则和利益，针对这些现象组成不同的性质的磋商与合作机制。(点击此处阅读下一页)

　　它们会在一些带有全球性的问题上达成较多的一致，而在其它一些方面则会形成不同的利益组合。例如北欧国家组成的团体经常提出一些发展观念和建议，而欧洲联盟则不仅在成员国之间形成了更加紧密的联系，而且通过从成员国征集资源而建立了独立的欧盟援助计划。

　　（二）援助国与受援国之间的关系

　　从援助国与受援国之间的关系来看，力量对比的不对等是引起援助国国内因素外化的一个主要原因。根据经合组织2001年的统计，1999年美国的官方发展援助拨款仅占到了它国民生产总值(GNP)的0.1%，日本占到了0.35%，法国占到0.39%，德国0.24%，英国0.24%，意大利0.15%， 只有少数北欧国家和荷兰达到或超过了0.7%。

发达国家将这些十分有限的国内资源用于极端贫困的国家，就会成为数量可观的资源。这些资源既可以用于发展经济，也可以用于强化政权，还可以用于制度改革。总之，援助资金可以转化成为许多种力量，受援国出于不同的目的，都会愿意得到这笔资源，甚至为之付出一定的政治代价。由于力量对比的失衡，掌握了资源的援助国就获得了一种超越传统主权国家的政治力量或筹码，用以实现对于弱国的政策干预，甚至政治干预。

　　从斯多克在三个不同时期的理论也可以清楚地看出这种在外援领域里援助国占主导地位的情况。他在分析三种国际主义的时候，受援国的“国家建设”计划还是建立“国际经济新秩序”的必要条件，在尊重国家主权的基础上，援助国和受援国之间还存在着平等相对的关系。他在阐释“经济条件论”的时候，反映的正是“华盛顿共识”和“新自由主义”把外援作为载体，在全球推广市场化和私有化的时代，而他的“政治条件论”则分析了冷战结束以后援助国在政治和社会理念方面向受援国的大举渗透。到了他提出“一致性”的第三代理论时，援助国已经通过内部整合，全面而深入地寻求对于受援国的整体战略了。在半个多世纪的外援历史中，对外援助这个“安静的”外交工具已经改变了援助国与受援国之间联系和交往的方式，在全球化的背景下，在观念、方法和制度上对受援国产生着渗透作用。

　　当然，所有这些渗透往往是在受援国自愿的基础上发生的。伴随着观念、方法和制度等“软件”转移的是资金、技术和设备等急缺“硬件”的转移。由此我们可以看出，国与国之间的不对等不仅表现在“硬力量”方面，也表现在“软力量”方面，表现在规划发展和组织力量进行发展方面。一位瑞典国际发展合作署的官员称：“假如受援国能够提出很好的项目建议书，那么我们会很乐意扮演一个次要的角色，并且提供我们擅长的东西，比如说是技术。” 正是由于发展中国家缺乏这样的软力量，从援助国转移到受援国的外援才参与到了受援国从发展战略规划、经济货币政策，一直到民主政治选举等各个领域里的活动。即使是瑞典这样的“友善国家”也不否认，对外援助通过贡献瑞典的“专长”干预了受援国的内部事务。

　　列宁曾经说过，“资本输出……只会扩大和加紧资本主义在全世界的进一步发展”。

援助国的官员们同样确信，随着对外援助资金从北向南的流动，必然地要产生文化、知识、技术和生活方式从北向南的流动，各种要素从世界工业的主要中心流向世界各个边远的角落是不可逆转的潮流。

这种流动在带动各种要素从援助国向受援国转移的同时，也“削弱了其他的传统价值，特别是那些与受援国的主权有关的传统价值。” 随着外援资金的流动而在全球推广的价值有些是属于全人类的，但是有些则仅仅代表了个别利益和经验。

　　（三）在超国家、次政府和非政府层面上的关系

　　前面提到，传播西方文明的载体不仅限于援助国提供的双边援助，而是包括了超国家、次政府和非政府的外援行为者。除了国家以外，活跃在外援领域里的行为者还有超国家的组织、次政府以及非政府组织。它们的工作早就超越了国家的藩篱，根据各自的专业领域建立全球性的网络。它们以自己的专业知识影响着整个世界，当然也包括受援国。例如位于美国首都华盛顿的非政府组织“海外发展委员会”(ODC)曾经在1979年提出了全面的人类基本需求指标，就迫使整个外援世界的观念和方式，援助国与受援国之间的援助关系发生了变化。对于社会发展指标如基尼系数、成人文盲率、能源和用水量、预期寿命、初生儿和孕产妇死亡率、甚至病床率和人均医生率等的统计影响了外援资金的投向和使用方式。再如国际组织对于发展中国家军费开支问题的关注引起了日本对越南、柬埔寨、古巴、阿富汗、埃塞俄比亚等国援助的削减或中止。

　　五．结论

　　在全球化的时代，世界上出现了一个多元外援行为者追求不同目标的混乱局面。首先，援助大国继续通过双边援助，发挥各自的优势，并且致力于以少量的投入回收数倍的实惠；
其次，一些具有相近目标的援助者在共同点的基础上谋求发挥整体势力和实现整体利益；
第三，在国际层面上，经过援助国之间的协商形成了一系列或明或暗的原则、标准、规则和程序；
最后，许多援助国内的“官民合作”和“地方参与”，以及非政府组织的国际化都使得国家非主体化、“超越国家中心”的现象不断出现。此外，对外军事援助继续起着在援助国内保护就业，在受援国内阻碍发展的作用。

上述混乱局面由于国际社会中的司法不足、参与不足、激励不足和约束不足而加剧。

　　对于能够调动本国的“软国力”，自主地制订发展战略，并主动地将外援资金合理地利用来加强国力和造福人民的发展中国家来说，强大的国家功能成为引导多元外援提供者为我所用的必要中介。在这个方面，中国有许多成功的经验可以总结。一位瑞典国际开发署的主管官员曾经说，“如果所有的受援国都能够像中国这样，动员他们的社会去发起，并且利用外来援助，为自己国家的发展事业服务，那么发展合作才是真正意义上的互利合作。” 。

　　对于在硬国力和软国力方面都处于劣势的发展中国家来说，发展合作项目的成功与否最主要的还是取决于受援国在文化和精神等“软”领域里的同等地位原则和“自强”精神。在国际关系处于无政府的状态和条件下，主权国家必然要利用对外援助追求它们自己的国家利益， 如果受援国没有足够的文化力量去回应和利用这种国际转移支付中的经济、政治和文化力量，反作用于“外援伴随干预”的时代潮流，那么对外援助自身是不会有利于发展事业的。

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