张静：梨树县村委会换届选举观察
发布时间:2020-05-21 来源: 美文摘抄 点击： 
今年七月，吉林梨树县进行第四届村委会选举，这是该县推行平安村“海选”方法以来的第三次换届选举。选举过程直接由县委领导、根据县人民政府制定的《选举办法》推行，由县民政局具体实施。与从前相比，今年的《选举办法》作出了进一步改革，它要求“把选举的权利全部交给选民”，在全县所有的村实行海选，由“选民直接投票选举村主任、副主任和委员”；
“上级机关或村党支部不定调子，不划框子，不提候选人”[1]；
选举方法更为直接，推行秘密划票、单独投票、差额选举和公开计票；
在第一轮选举中，如果未有过半数者出现，则得票最多的二人自动成为候选人，选民对其进行第二次投票；
计票结果出来以后，当选者无需通过报批手续，立即当众委任。
这种安排明确显示出对选票结果的更多尊重和对选民的更多信任。虽然选举过程并非如计划般完美，对选举程序的控制也不是无懈可击－各级干部，竞选者、候选者和选民，都还需要时间学习、习惯新的规则，但是这种新规则的推广和使用，不仅传达了一种更为开放、包容的社会治理观念，表现出对于公开、程序和公意等原则的向往，而且，仅其在有限规模中的实践，已经显示出一系列重要的政治和社会意义，推动了若干社会变化产生。
这些变化引发的政治、文化和社会效果涉及广泛，根据我的初步观察，其中最有意义的部分可以从三个方面来认识。第一，选举影响到乡村社会的权威结构，这种影响表现在，村乡两极原有的管制权威部分地被弱化，而县级政权和选民方面的影响力得到某种程度的汇合并加强。第二，选举加快了村一级主要干部的变更速度，因而增加了在基层干部中集结“网络”的困难，同时选举印发的村级干部授权来源的变化，使他们不得不面对从前不太在意的“公意认受”问题，其位置的压力和不稳定性明显增加，这对基层权威的工作目标形成了前所未有的影响。第三，选举刺激了建立常规性制度约束的社会需求，这些社会需求超越了选举的范围，旨在向制度化的村民自治目标前进。村民要求的制度建设包括立法和组织方面，它涉及到界定村级干部职位及组织的权利，涉及到使这些权利的实现具有法律和组织的支撑，以便让权力的分布有益于社会平衡。毫无疑问，如果这些常规的制度和组织建设得以开始，乡村社会的治理将迈出更为重要的一步－由依赖人改变为依赖制度保障和组织监督，应当说，这是运用政治方法改善基层社会整合状况的尝试。
本文希望对这些发生在局部范围的、重要的社会变化进行初步的讨论。讨论所用资料依赖作者本人的访问记录、部分文字档案材料及统计数据。
（1）基层社会权威结构的变化
根据以往的惯例，农村基层干部的变更主要从预定的“后备干部”中选择，在这个意义上，后备干部是事实上的村干“候选”人。他们的确定有一系列的组织程序，通常是自下而上的报批备案，经过（在一定的范围中）征求意见，在干部群体中上下议合而成。很多以往的经验证明，对于候选人的“选择”者，主要是同级或更高一级的在职干部，因此在不少的农村地区，广泛流传着“村干部，乡里定”的说法。后备干部首先由村现任班子提名，然后报乡级政府考查备案，其后，他会被安排参加一些学习和培训，也可能被放到某一些非重要的职位上接受观察和锻炼。除非特殊的情况，一般而言，县以上单位并不过多涉入村级干部的遴选，村民的涉入也是罕见的，这两方面的人可能被征询“意见”或听汇报，但征询的作用在于为决定提供信息，并不涉及决定权的转移。虽然总有村民认为，“上面看上了谁，谁就能当官”，但是这个“上面”，如果是指县以上机构并不确切，更多的情况是，无论是否上报备案，村级干部的遴选决定主要是在乡村两级作出的。其中，在任村干部在新干部的初步确定中有着相当首要的作用，而乡级官员的影响力则通过考察、协商、认可和审批过程体现。这说明，过去在“候选人”甚至“当选人”的确定方面，村乡两极干部事实上分别拥有提名权和审批权，否决权则被双方分享。在这样的惯例下，村干候选者的名单往往是乡村两极干部协商议合的结果，村中的资深人物则起到提供信息的作用。
这种议合过程，基本上，既没有县级政府的参与、也没有村民的参与，久而久之，在村务治理方面，逐渐形成了一种乡村两极干部密切接触、互通信息、互为配合并提供支持的局面。这种密切的关联通过一系列公务和私务联系形成密结的网络，并对保持乡村两极的控制地位起到非常重要的作用。一方面，他们相互支持，以增强自己的权威并增进网络内成员的利益，另一方面，它有力地排斥着他者的介入，无论这种介入企图是来自上面还是下面。从下面一方来说，基层的权力格局很少可以为村民的行动所改变，一些村民的投诉被证实后可能导致更换村干，甚至整体性地更换村干部，但这些行动并不能对乡村两极基本的权威框架构成根本威胁，因为新上任者的产生程序仍延续惯例，村民能够施加的影响非常有限。从上面一方来说，基层干部中由公务和私务形成的网络具有阻挡上级干预的倾向，它造就了一种类似隔离地带的东西，将县和乡以下基层的人和事相对分离。在这种情况下，信息不得不通过这个隔离带的筛选才能到达上级部门，因此，基层干部的活动常常能够游离于上级的有效监督之外。隔离带还造成了县府与村民的距离，除非上诉等非常事件发生，一般情况下他们双方的常规接触不多，这就大大限制了县级官员在乡村干部渠道之外获得信息的机会。事实上，县级政权更确切的位置，是处于乡村两极干部密实的“包围”中，如果没有大量的投诉引发他们的强制性介入，通常情况下他们直接干预村务的理由和动力都相当有限。他们很少主动打破由乡村两极控制的基本管理秩序，相反，还极为依赖基层干部的帮助才能完成各项计划，甚至依赖隔离带的“保护”防止民事过多的干扰。所有这些现状，都强化了乡村两级在村务治理方面的权威中心地位。
但是，梨树的海选使得这一格局出现了变化。由于候选人不再由乡村干部议合而成，遴选者的位置遂被自然取消，乡村两级对于人事任免的控制能力也因之相对减弱，间接地，还相对减少了乡村干部网络通过自定继承人强化权力的机会。海选给了村民更大的选择权，提高了选票对于干部任用的作用，选民从切身利益的关切出发，对当选干部的行为预期不能不发生影响：他们无法只热心于加入乡村干部网络，织结向上的关系，还需要竭尽可能把自己和村民的利益联系在一起。一些当选干部说，“当选”比“任命”感到的压力更重，因为原来只有一个责任方向（上级－乡），现在至少变成两个；
原来对他们只有一种（上级－乡）要求，现在变成多种要求。很显然，由乡上看上谁到选民看上谁，这种转变使村干变成多条线牵连的木偶，并不能任由一条线的牵拉决定其动作。由此可见，选举刺激了村干和村民的利益结合，压抑了为求当选而惟上或只惟上的动机，因而，乡村两级干部网络对新来者的控制力量得到某种程度的减弱。
另一方面的变化在县级机关。在梨树县，选举方案由县级或更高一级的政府制定并加以解释，使得县级政权不仅拥有了实际上的“领导”地位，而且成为选举政策咨询及处理纠纷投诉的中心。这样的地位，方便了县级政府更多涉入基层的纠纷仲裁，而在过去，大量的村务纠纷是在村、乡两极的机构中处理的。如今县民政局直接接待投诉、负责解释政策，收集证据，甚至仲裁选举的有效或无效，说明选举使其有机会迅速成为（当前体制中）选民唯一信赖的机构，因为只有它具有保护选民权利的力量。而乡村两极权威并没有这样的作用，相反，他们往往成为直接被告或间接被告，他们中间少数控制选举的行为很容易成为众矢之的，常常出现失败的干预，“有劲用不上”。在我所到的一个村子中，当第二轮选举结束后，选举领导小组迟迟不愿计票，他们担心一个令其不悦的竞争者当选，顶替掉原来的村主任。于是，村干部同乡干部商量，希望在计票前宣布选举无效，安排重选。虽然乡村两极干部都有此明确的意愿，但是他们都无法找到这样做的合法程序，结果，这个运用行政权力影响选举的企图没有实现。当县级官员作出“推翻选举证据不足”的裁决后，计票在拖延了几个小时后还是正常开始。计票结果显示，乡村干部担心的事并没有发生，原村主任仍以多数票当选。一些早先确定的后备干部也必须经历选举的检验，过去他们可以投诉说“某某”压着他，现在他无法埋怨选民不投他的票，而这些人和原来的干部达成的某种“默契”也失去了保障作用，他们必须按照新的规则竞争，而且不是面对干部，而是面对选民。这些现象让我们看到，企图运用惯例控制选举结果的乡村干部，面对着很多新程序确定的权力和组织的限制，行动起来比从前更为困难。
另外一个村发生的故事也证实了上述判断。那里的一位“村主任”竞选者令乡村干部不太满意，但根据《选举办法》自报竞选的原则，他们无法让这个人退出竞选。好不容易，乡干部找到一个理由阻止其参加竞选：让他先辞掉乡生产办公室主任职位，否则就取消其竞选资格。但是先前的竞选报名名单已经按规定公布，他要竞选的讯息已经为村民所知，尽管这个人最后没有被同意参加竞选演说，而选票还是令其顺利当选。当我们就此事件询问一位县级官员的时候，他查阅了《选举办法》，而后熟练地指出其中的条文并不支持乡干的做法，因为乡生产办主任不属于正式职位，户口仍在村里的村民，就有选举和被选举权。我注意到，对于选举是否有效，乡村两级干部并不能说了算，选举无效的判定几乎都是县级官员作出的。乡村两极干部的行动显然不能超越法律，更无法替代选票，所有投诉、包括；
来自乡村干部投诉证据都要求送县民政局查实，县府对于村务处理的影响则在不经意中被增强。县府的这种仲裁地位促进了选民和它的直接接触，我发现，人们总是越过乡村直接到县民政局去，选民成了县府的“耳目”，让他们可能从村民提供的信息中直接掌握情况，在选民和县府之间，因选举形成了共同监督乡村权威的联合力量。
正因为如此，海选的阻力－如果有的话，目前理所当然地主要来自乡村两极班子。这种阻力不仅被县级官员所承认，因而他们需要下大力气去推动、去要求、去催促检查选举工作，而且也在我对乡镇干部的访谈中体现出来。一位乡干部话虽委婉，但颇具代表性：
“应当强调向组织负责，强调加强领导，这样可以防止坏人当选，如果让这种人当上干部，今后的工作不好配合，我们有这样的担心。村主任只为村民着想、不为国家负责也不行，现在农民还很落后，应当接受先进力量的领导”。[2]
一封给信访办的投诉信则表达了部分村干同样的忧虑。这封信的作者认为，村干部工作得罪人多，海选很容易使其站不住脚，到处串联的坏人倒容易进领导班子，所以选举应当设置标准限制。他在信中写道：
“干部是国家的财富，在没有犯错误的前提下，捣动什么也别捣动干部。应当用既民主又集中的方法稳定基层领导班子，不能叫干部没有长远打算。如果有标准，规定几条谁符合，就由支部提出候选人报上级同意，群众再对他们进行差额选举比较合适，否则就乱套”。[3]
这封信写于1992年，它反映了一些村干对海选冲击的不适应，他们把规则的变化视为“乱套”，希望恢复原来熟悉的、因而也容易控制的规则上去。但这并没有使决策者对新法规产生犹疑，在信访办的回复中，市县方面明确指出，该信提出的标准“只是个人的意见，被选举人的标准则是根据《村委会组织法》确定的”。这样的处理，不仅坚持了新规范，而且具有促进规范统一、以更高级别的规定标准取代基层分立标准、以及限制变通执行权的意义。很显然，立法、法理解释和执法标准的“上移”，在客观上增强了国家法律规范基层秩序的准则作用，也可以说，乡村干部的“立法”及解释法律的地位受到了挑战。
选举对乡村两级的干部网络之稳定也构成相当威胁。统计资料表明，从1988-1998年经历的四届选举中，参选率逐年提高，但村干部多数职位的连选连任数却逐年降低，新当选人数逐年增加（通过访问我得知，在今年的选举中，该县有一个乡仅村主任职位就有高达50％的新人当选）[4]。
梨树县四届村委会选举统计
年
参选率
落选主任
落选副主任
落选委员
新当选的村民组长
1988
93.1
13
72
196
34
(点击此处阅读下一页)
1991
94.3
41
119
285
221
1994
95.1
51
133
337
292
1998
98
113
14
128
825
资料来源：该县民政局选举情况统计表（1998，8）。
村干连任率的不断降低意味着，建构稳定的地方干部网络需要的重要因素－长时间稳定的合作工作关系不那么容易获得了，新人进入和频繁更换使网络的效用遇到不少困难，这对地方势力在乡村层次的集结是一个不利条件，因此才有了村干所说的“乱套”。在基层干部群体中普遍出现了对新控制方法的生疏和不适应，缺少了原来控制秩序提供的人际网络依赖，乡村权威的控制能力明显下降，他们无法再如从前那样施展威力；
必须跟随统一的程序又使其失去了部分灵活“立法”的“自主”地位，所有这些联动的变化，都使长期以来的法律地域化（特殊主义法律）和失准化（基层执行中的变通处理）遇到了阻力。
（2）授权来源的变化
七月梨树之行的另一个访问主题是关于《村委会组织法》，我希望了解村民和基层干部对于自治的想法和经验。在那里我看到，《村委会组织法》受到村民的广泛拥护，几乎所有的受访村民都表示，梨树的做法很好，《组织法》很好，它体现了选民的意志。以他们在交谈中对其它问题的坦率态度判断，我相信这些意见是由衷的。为什么《组织法》受到农民的衷心拥护？因为它给予了村民选择的权利，一旦法律让他们拥有了这种权利，他们就有机会使用这种权利做出有利于切身利益的选择－推举村干，并通过这些选择行动自主控制自己的命运。对他们来说，这一项权利的规定并不简单，它不仅使长期的委任变成了选举，而且选择村干的主体也不同了。从前是别人授权，现在是村民自己，从前是上级授权，现在是选民授权，从前“官与民”的关系现在成为当选者和选民的关系。当选者之所以必须为选民服务，在于他们利益的一致性，选举建立起了这种一致性，排除了与选民利益严重冲突的人-如果他们之间存在利益冲突，这种授权通常不会发生，由此，在利益一致的基础上建立起新的权威和服从的秩序。
授权关系的转变有利于基层社会的秩序，梨树县的统计证实了这一点：
“自1997年5月以来《关于切实实行村务公开、民主管理制度的通知》下发以来，全县的信访和上访案件分别比上半年下降32％和35％左右，民间纠纷也大大减少，尤其是干群纠纷案件减少了40％左右”。[5]
这种变化表明，基础社会结构的稳定性与权威和受众的关系有关，而这种关系的作用又同授权方式有关。选举把村民放到授权者的位置上，等于授权“委任”了大量的监督者，他们的自我利益成为其参与监督的动力，监督力量的强大使权力越界受到控制，而适度的分化权力－由当权者自己委任自己到他人（选举）委任，导致在不同的人群、不同的利益声称者之间建立了约束关系，约束关系限制了损害他人利益的行为，由此防止了冲突性利益的长期积累。过去委任干部的权力过于集中在一个很小的范围内，没有其它等强度的社会力量约束，很容易出现黑箱操作，即使没有什么黑箱操作，也有相当多的干部被怀疑向上送了好处，因此失去村民的信任。公开选举让更多的人参与决定干部，等于让更多的人参与“干部”产生的过程，所以选举成为和平获得权威的简单方法之一。在多数票面前，未成功者无话可说，不同意者也只能认同当选者为权威，当选者更能感受到光明正大的荣誉：
“选举比任命好，干部有威信，工作好开展，说话服人心。是村民选我干的，你不听，就等于反对他们，少数对多数，怎么对抗得了？”；
“如果不是公开选举，我们不清白，人家认为我们不是送钱买、就是拉关系得的人情官，人家怀疑你不正，不服管理，咱心里也觉得窝囊不是？选举之后一切都说的清，道的明，都参加了，人人看的见”。[6]“以往村主任这角色，向来都是上面让谁干谁才干，所以说话办事总好象缺少什么。这回是大家选我，真是名正言顺。只要大家伙支持我的工作，咱们村里的事心想事成没问题，成不了你们就把我撤下来”。[7]
干不好就下台，在任命体制中是一个棘手问题。都是上下级，多年的工作关系，让谁下台都抹不开情面。但授权关系的改变解决了这一人事负担。据说梨树平安村创造海选的方法，最初正与“不好意思换人”有关，乡里对老干部不满意，想换人，然而乡里乡亲的，提名别人不好意思，只好采用匿名选举，这样谁都不必承担得罪人的风险。
授权关系的转变还增加了干部的权威感。在梨树县，这次选举吸引了相当多的村一把手竞争主任席位。按照现在的基层体制，应当说他们并不缺少权力，但是组织授权和村民授权，在他们看来仍有重要的不同，起码在象征意义上，一个是在局部范围当选，一个是在全体村民中当选，这意味着受到承认的范围不一样。特别是，当梨树规定村主任拥有村财务审批权后，村委会的重要性与日俱增。一位当过主任的支部书记说：
“过去只想完成上级的任务，现在可不行了，双方要求都得顾及，否则村里的事管不了。与村主任需要平等配合，工作得掂量着来，搞好平衡”。[8]
书记这样想，主任更不能例外，村民授权的巨大压力，让干部意识到了选票的厉害。要竞争成功，就得掏心窝子为他们办事，不成就得下台。这种认识反映到竞选中的结果，是对村民的实际承诺开始多了，“套话”开始少了：
“我的承诺是，按照1998年农民负担卡为基数，第一年，减轻负担5％；
第二年减轻负担10％，第三年减轻负担15％。如果达不到，我自动离职”。[9]“首先做到廉洁自律。两袖清风，……时时处处严格要求自己，不贪不占，干干净净做人，……老老实实做全体村民的公仆，想村民所想，急村民所急，做村民所需，切实把村民方在心中。……坚持村民自治的方针，彻底实行村务公开，坚持村民代表会议制度，真正让村民当家做主”。[10]
授权来源的变化，推动了村务决策向更为审慎的方向发展，参与决策议论的范围进一步扩大，对决策的议合程序开始受到重视。村庄决策者已经意识到，自己的权力并非无限，而“权限”意识的广泛发展，是社会制度理性化水平的重要进步。如今对于村干来说，权力的有限，不仅仅是因为上级领导监督的存在，还有一部分来自选民监督的限制，他们不同意，一个决议就形不成。梨树十子堡镇有一个村，干部计划投资十万元建车工刀具厂和硫酸水电瓶厂，他们曾对这个计划给很高的评价，认为这是“打着灯笼也找不到”的好事。但是，这个干部一厢情愿的计划在村民代表会上被否决，代表提出的理由是这两种产品都没有销路－现在的车工刀具都是合金钢的，十年八年也用不坏，无需买新的；
硫酸水电瓶则属于淘汰品种，在大城市中已经弃之不用。经过调查，干部发现果然如此，如果没有村民代表的约束，这笔投资肯定是浪费性的。
这个例子让村干认识到，有“限度”的决策权利并非是简单的坏事，它抑制了不良决策发生的机会，错误决定的出现概率随之下降，而经验证明，授权关系的转变，是建立上述“抑制”的一个途径。在梨树县，一些制度化水平比较高的村庄，村民代表会议开始具有明确的意识，去限制乡村干部的随意定税（费）权。例如，霍家店村村民代表会议有一项议程：对乡政府下达的提留统筹数量进行评估和确认，不合法理的不予确认，村干就不能执行收缴。根据其村民代表会议记要，这个村曾对1996年乡政府下达的提留统筹数额评估后形成下列决议：
“根据农民收入年年增加的实际情况，按照省市县有关政策规定，适当提取或增加乡统筹和村提留是可以的，农民也承受得了。经村民代表会议表决，一致通过上述预受款项，同时代表会议决定，有关农民负担的问题必须经过村民代表讨论通过，并公布于众，对不合理负担要坚决抵制”。[11]
虽然这些限制还不够稳定完备，在不同的村庄也有差异，但限制的发生和存在对于乡村治理的重要性不可低估，它表明村民代表自主意识及能力的发展。他们开始要求对于不合理“负担”的否决权，开始要求分享部分村务的决定权，开始学习监督与议合，开始强调和运用村民代表的批准权，抵制一切不加限制的滥用权力的自利行为。村民代表会议不仅作为倡扬依法程序的工具，而且成了抵挡外来剥夺的有力武器，如果没有授权关系的改变，不能想象村民代表能够有力量作出此举。它的力量来自于《组织法》对其权利的界定，利用法律和公意认定给予的合法性，村民代表对村务的影响力得到强化。在我写这篇文章的时候，四川电视台的新闻给出了类似的证据，在那里一个村刚刚进行完毕的选举中，两位乡干部自行决定两次取出“废票”，目的是让总票数减少，以方便一竞选者“过半数”。但是，这种做法最终由于唱票和监票组成员不予承认（即未经授权）而告失败。在改变了的授权关系面前，一些不知道自己权力有限的乡干部，仍然按照习惯、试图把权力置于选民代表组成的领导小组之上，这样的行为遭到了强有力的抵制。
（3）建立制度化“常规约束”的社会需求
委任和选举是解决村干遴选的两种方法。舍去这两种方法的利弊不谈，它们的共同方面在于解决合格的人选，而人选确定后的治理问题，并不是他们的主要目标。遴选和选举的目标在于找到一个好人，它们基本上不问如何依赖制度约束、防止好人作出错误决定、或好人可能变坏的问题。但是，选举和委任的不同之处在于，一旦选举发生，它就会刺激制度建设的社会要求，以保持村民选择的压力，选举让村民更清楚地认识到，依赖制度比依赖人更有利于保持这样的压力。在梨树县，七月选举中有部分村民“罢选”，他们利用参选的要求提出条件：不公布财务帐目不参加选举。这种口号看似针对选举，但它要求的是比选举更为广泛的制度改革。它提出选民的知情权（公开）和监督权（制衡）的问题，因而超越了选举本身的需要，达到了更广义的推进村民自治制度建设的层次。村民强烈意识到自己介入村庄管理的必要，意识到解决目前的问题，不仅需要一个可靠的人，更需要一个可靠的制度才行。他们不再等待或是幻想好人出现，他们开始行动－由自己提议制度。
在这方面也有消极的表达方式。在访问的中我发现，由于对选举以后的改善怀有疑虑，相当部分村民缺少对选举的投入和兴趣，它表现在，村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞争者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到200张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干还有动员、命令和对付上级检查的行为。这种种对选举关切不足的现象，显然与选举关乎其今后利益的信心有关，这反映了目前基层一系列常规制度被公意信任的状况还不够理想。我向一些不热心参与选举的人问：为什么你没有兴趣？他们回答“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有什么意思？”这样的回答让我意识到，他们在要求一个选举后的公正的制度、能够防止“捞”的制度。如果没有一系列的制度支撑，选举的成果就会半途而废，如果村民不仅可以选择人，同时可以选择治理制度来保持他们的监督，由选举打开大门的村民自治才会有明确的进步方向。制度建设的要求提出了非选举阶段如何实现村民自治的问题。自治的目的是实现村民的自我管理，这势必需要解决集体决策、或由村民选举的代表进行间接集体决策的制度保障问题。目前相当多的村民代表会议制虽然建立起来了，但是在多数情况下，他们除了安排选举，没有更多的工作要做。一些村民代表说：“选举完了，代表的头衔就结束了”，这说明在一些村，村民代表会议制并没有常规化，在日常的村民自治方面，代表的决定作用还相当有限。
在某种意义上，村委会是使集体决策（自治）实现的机构，但村委会和村民代表各自的权限是什么？它们在日常的村务工作中能够做什么－能够决定什么、能够否决什么、能够推行什么，处理村务的不同权限在村级不同组织中如何分配，如何以功能分化提高其相互约束的水平？－所有这些，不仅给村民自治的实践提出了问题，也给相应的立法提出了问题。在这方面，选举特别提出了任命干部和当选干部各自的权限问题。(点击此处阅读下一页)
如果前者职位高，问题还不突出，但在不少村都出现了任命干部未能当选村委会正职的问题，在这种情况下，如果职位的权限不明确界定，不仅很容易影响选举结果的权威性，而且鼓励了干部间和组织间争权夺利现象的发生。惟有进一步的制度和组织建设能够解决选举提出的新问题。通过立法界定自治权限的范围，保障其权限得以实现，这属于制度建设，在不同的组织间建立监督关系以保障他们各自权利的独立性，这属于组织建设。这两种建设，直接关涉到选举之后村民自治的进一步发展、
选举还提出了议事规则的重要性问题，这是集体决策或由代表决策实现村民自治不可回避的问题。议事规则是产生决议的程序，它是专门为集体决策的秩序制定的规范，应当是公开的共识。如果议事规则不完备、不严格，就会有相当部分的决议在议事规则之外产生，也就是在村民的了解和同意之外发生，很明显，这样引发冲突的机会很大，其政治上的效果是对社会整合及秩序造成损害。目前在农村普及的做法是，决策在某一范围的班子里形成后，再交与村民代表议论，这种做法比以前进了一步，但村民代表的作用仍然有限，他们的约束作用往往发生在决定产生甚至是实施之后（的结果方面），而在防止错误决定的发生、预先控制计划及经费预算等方面仍作用微弱。如果村民代表的议事程序具有权威，如果在一项行动实施之前必须经历村民代表的批准程序，如果这种批准有相应的组织去实施，就可以更有效的避免议事的形式化。
选举还提出了仲裁组织的建设问题。在这次选举中我们发现，伴随着村级行政组织整合能力的下降，乡村中以亲属关系为中心的社会网络的内聚作用增强，特别是，文化上对亲属关系的道德义务成为村民利益组织化的可用资源。由于利益冲突的存在，统一他们的意见并不现实，但可能通过建立对第三方组织的认同、解决不同群体的不信任和纠纷问题。这就需要建立独立于这些利益集团的中立性仲裁组织，授权这类的组织受理投诉，负责调查，为村民代表会议的辨别提供令人信服的证据。由于选举涉及利益的组织化，因此仲裁机构应当不涉入选举，同选民各方也不存在直接或间接的利益或组织关系，更不是某一种选举结果的受益或受害者。目前这种职能是由县政府机构兼任的，每天大量的接待不仅打搅了其日常工作，更重要的是，这不符合组织无涉的原则－县政府的取证及解决过程往往需要依赖下级－乡干部完成，而乡政府与村干则存在诸多工作及私人关系，乡政府的权力和地位又使其很容易影响村级选举，这往往难以取得各方当事人的信服。
如何解决令人信服的问题呢？促进基层仲裁组织的专门化发展是一个方法，这与司法和行政的职能分化有关，也与律师制度在农村的推行有关。律师的作用不仅仅在打官司中代表当事人的权利，他可以事先指点当事人按照法律程序处理自己的问题，以防止由于情绪扩大争端，避免违法行动对秩序的损害。从这个意义上说，律师制度在农村的推广重心在于预防纠纷，它不仅可以在行动之前为人们提供法律引导，也可以在纠纷发生之后和平而理性地处理之，这对于提高法治的权威性是一种有益的训练，其效果显然高过法律条文的宣传。
特别重要的是，这里所说的“制度”建设与目前一些基层“制度”的区别，在于它们体现了不同的治理原则。一种原则是由权威制定的，目的在于管制，但由于权威本身的超然度外及变化，这些制度很容易跟着变化、并可能被用于特殊的利益和目的，显然，这种制度积累冲突并且无助于理性秩序的达成。我们需要建立的，是符合公共同意及恒常性原则的制度[12]，“公共同意”即规则被村民共所周知，“恒常”即任何人都知道遵守或违背它的后果，对于这种后果的预见将指导他们行动的方向，由此而建立基本的社会秩序。现代知识已经帮助人们认识到，不当的制度积累并刺激冲突，比如，相当多的国家都用比例税制代替了平摊税制，用个人（或法人）税责计算代替了集体（集团）税责[13]计算，因为平摊和集团税责计算很难区别收入及负担的差异，令低收入者感到不公，由此引发的冲突不断危及政治和经济的稳定。而在我国，农村地区的税责一直以某一个行政集体为计算单位，且实行简单的个人分摊（均等）制度，这种做法潜在地鼓励了各层“集体”的自定税（费）权，使其有机会利用定税（费）的地位谋取私益，对不同人的收益和能力也缺少详尽的区分性计算。-这一系列制度的问题并不是可以通过选举解决的，只是，选举把它们引发的各种尖锐问题摆到了更为引人注目的地步。可以说，农村基层干部的选举，是一项设置民众监督权的安排，在现有的税制条件下，它是解决问题的途径之一－有助于在国家之外建立村民对不法定税（费）权的监督力量，以防止乡村决策者权力过大而使其行动失去控制，但是，根本上解决问题还需要进一步的制度建设。
制度的作用在于对权利进行明确的配置，而较为均衡的权利配置是社会稳定的基础。追求均衡需要对可能扩大的权力给予限制，比如海选是对少数人黑箱操纵的控制，而对候选人的资格审查又是对选民投票流向的一种限制。这些限制的基本目的在于使权利分布不致失衡，而政治进步正是通过建立一种力量平衡的结构，将冲突和竞争引至和平、公开、可控的秩序过程。我相信，村民自治的成功与否，将取决于我们是否有足够的智慧，通过制度和组织工具、即通过对权利、责任和义务的分化性配置促进社会整合，它更取决于，我们是否能够认识到，确立一种新的基层治理规则－从更广泛的意义上说，就是确立宪政和法治－是其唯一正确的方向。
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[1]《梨树县村民委员会选举办法》（1998年7月），第20条。
[2]梨树某乡干部访问记录，1998年7月。
[3]郭家店乡某村上访信件。
[4]根据县民政局历届选举统计资料及干部采访记录。
[5]梨树民政局‘积极开展村务公开活动，促进农村基层民主建设“，1998年2月，页9－10。
[6]梨树当选村干部访问，1998年7月。
[7]引自梨树喇嘛甸镇某村当选主任就职演说，县基层政权建设领导小组《梨树县村民自治故事汇编》，1993年4月。
[8]梨树某村当选村干部访问，1998年7月。
[9]引自梨树某村村主任竞选演讲稿，1998年7月12日。
[10]引自梨树某村当选村主任发言稿，1998年7月20日。
[11]霍家店村村民代表会议记录，1996年5月25日，三届七次会议决议。
[12]有关论述参见哈耶克《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店，1998，页216－219；
[13]参见James C.Scott,The Moral Economy of the Peasant,New Haven and London:Yale University Press,1976.
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