《村治变迁中的权威与秩序》（10）：外力启动的村庄公益

　　对于双村村政的透视，仍然离不开对公益事业组织和发展的考察，土地下户时期，双村在这方面所表现出来的一个基本特征是，公益事业的需求虽然是内生的，但是，启动的力量却来自村庄的外部，具体言之，来自政府的行政启动和“输血式”推动。之所以形成这样的局面，最基本的原因在于集体经济的“空壳化”已经使村政没有能力和手段去组织公共工程和公益事业，而民间经济精英的公益化过程又远未开始，因此，村庄公益事业要么陷入停滞状态，要么必须依靠政府推动，形成外源式发展。

　　这种依靠政府推动发展村庄公益的现象，在广大的内陆农业型村庄中十分的普遍，所以，学术界才流行出了一个“逼民致富”的词汇。

虽然这个“逼”字十分容易使人误解，“逼民致富”的过程也往往会产生诸多与预期的功能目标所不同的结果，但是，它倒的确较为通俗和形象地概括了在国家治理的全能化特征衰减、经营化特征突出以后， 行政权威在村庄经济活动中所发挥的特殊作用。双村的经验告诉我，这种特殊作用既不是以人民公社时期的组织化动员方式所能理解，但却也与经典市场理论框架内的政府与微观经济活动的关系模式不相吻合。

　　一、“办点”：行政资源的输入

　　“办点”是革命后的政府在执政生涯中所形成的一种推行公共政策的重要方式，大凡一个新的政策举措出台之前，地方各级党政部门都要首先选择一两个试点对象，在“点”上摸索经验，做出成绩，形成操作性方案，然后在“面”上推开。因此，“办点”的实质就是依靠优势的行政资源，以强势的组织化动员力量运作政策。由于具有这两大优势，所以，当一项潜在的政策在“点”上试验时，总是能够显示出较好的效果，作为试验点的单位，更可以凭借着试点本身所带来的机遇获得一些特殊的发展资源。从这个角度上看，在一个具体单位或一个村庄的发展历程中，也存在着一些从“天上掉下来的馅饼”。

　　双村就获得了这样一块“馅饼”。８０年代中期以后，国家对中西部贫困地区实施以“以工代赈”为特色的扶贫战略， 在这一战略实施的宏观背景下，达川市要求每一个党政职能部门联系一个贫困村，进行对口扶贫，双村因其贫困成为扶贫对象，而实施扶贫的单位就是达川市民政局。

　　１９９０年初，民政局扶贫工作组进村，初来乍到，双村给民政局局长王昭林和其他民政局干部留下的印象是贫瘠、落后、封闭和保守。由于贫困，村民的卫生观念差，饮用水源污染严重，村里疾病流行。这种状况对于想干事而又能干事的王昭林无疑是一种强烈的刺激，在王的重视下，民政局扶贫工作组动了真格。经过调查摸底，工作组与当时的村级领导班子共同规划出了双村经济在未来３－５年的发展蓝图，这个蓝图所要达到的目标，是要通过大力发展水果种植和畜禽养殖，改变双村传统的单一粮食种植结构，将村域内的五梁八坡改造成为花果山，将山溪水用于养鱼。无疑，这是一个改天换地的设想，这样大胆的设想，双村人就是能够作出，也是无力在短时间内办到的，所以，从蓝图的规划到方案的落实，民政局扶贫工作组都起了决定性的作用，他们在实际上成为了双村经济发展的设计师和工程师，而民政局则成了后勤保障部。

　　影响日后双村经济发展的规划出自于１９９０年入村的第一批工作组成员之手，它的基本思想很大程度上又出自于王昭林本人。以下是我摘录自民政局工作组的一次会议记录，从中不难看出王本人和工作组在双村发展中所起的重要作用。

　　时间：１９９０年５月１５日

　　地点：罗继昌书记家（注：罗为当时的村支书）

　　参加人：王昭林、王守权、黎占华、杨万泉、苟晓莉、唐富兵、唐传杰（注：与会者均为民政局干部，可见，此次会议实际上是民政局工作组的一次内部会议）

　　主持人：王昭林

　　主要内容：研究十村１９９０年的各项措施

　　王昭林：关于规划的几个问题，我想听听你们的意见。

　　王守权（工作组组长）：下来后，我们走了几遍，摸了情况，领导班子素质较差，不过硬，最高是初中文化，这是第一。第二是团结问题，组里的班子要好些，关键是党支部和村干部。第二条，村里的领导班子要使村子富起来，就要因地制宜，在此基础上再来规划，规划内容大的两项已经定了，至于怎样种蚕桑柑桔，他们心中无数，光听我们的。

　　王昭林：这是一种历史习惯，上面说什么就听什么。

　　王守权：昨天王局长说要把五匹梁变成花果山，我同意，这也不难，我们决定三年的柑桔树苗一次性地给他们买回来栽上。办蚕桑是市里规定的，下面已拿了上来，但不理想，我们考虑开一次会议，组织组以上的干部研究一下具体怎样办。

　　黎占华：刚才老王说了，要想三年见成效，担子比较艰巨，五匹梁面积大约有近５００亩，桑树的栽种也不能弄到瘦地上去，越是半阴半湿的地方生长得越好，但柑桔必须要阳光好。

　　王局长：供产销问题，这里生产，我们可以搞个地方加工，经营部销，搞一个小型的罐头厂。

　　黎占华：这就看投资问题。

　　王局长：为了完成三年目标，９０年是基础，从表上看，８９年人平收入９５９元，总收入９６１，４３８元，粮食生产１，１２８，０００斤，人平１１４８斤，总产１１５３斤（原文如此）。我想,要完成目标，具体措施应包括：

　　第一，大面积上讲，在抓好面上建设的同时（农作物、经济作物），抓好点上的工作，大面积建设水利是关键。水，先解决好当前，即５月份落实潜水泵各组一台，保证满栽满插，防止旱灾，同时抓好拦山堰的建筑。今年抓好水利的大面积建设，为双河村永久性防止无旱，抓好各条小河沟水利配套，这个计划放在农忙之后，这个要下决心抓好。水利大的设施配套放在６月份，对上面水库一要解决面积落实，开好９、１０村的联席会，落实好面积，规划好堤坎、资金，边建筑边落实，二要解决９村及１、２组的拦灌，资金来源以享受面积自筹一部分，其余的由市里或乡政府解决，解决好４组、２组、５组一部分水利问题，修好双河口下面的排灌，约需１万元，资金来源以享受面积自筹，其余的由上级政府解决。水库还要保证果园的需水，整个工程在９０年一定要完成。完成好水利问题，一、组织爆破组，二、组织专项劳动力，这个问题要一步步落实。

　　第二个大问题是肥。今年７月份除国家供应的以外，户户保证一万五千至两万斤农家肥，对来年的农家管理很有利，肥的问题户户落实，共计３７８万斤。

　　第三，加强种子管理，每个组凡参加种养殖业的户，都必须参加柑桔、蚕桑协会，各组选一个具有高中文化以上的人作为科技副组长。

　　第四，经济作物，今年对五匹梁进行改造约五百亩，凡未有土层的地进行全面改造，发展广柑、苍溪雪梨、苹果，向专业村发展。预计这五匹梁共投资两万元，发展三万株，今冬明春完成。开辟五匹梁基建两万元，苗钱，由村组自行负担约两万五千元。

　　第五，桑蚕建议维持现状，减少，１５０万株不变（原文如此），在今年５月份必须下种。

　　第六，养殖业，发展生猪，每户１头半，有条件的保证两头，全村共发展两千头，由社会福利厂保证长期供应饲料添加剂，只收厂价，村上由一人专门管理出栏和指导，兽药厂每季保证驱虫药，收厂价。

　　杨万泉：王局长成了１０村的总设计师。我想光靠１０村的干部是不行的，还要派专人来抓，这是第一。第二，要想实现９０年的措施，村上要把规划弄出来，但他们弄不出来，今天这个规划就是他们的规划，村上规划后，村组要签合同，组与户也要签合同。

　　王局长：上面第六个问题，还包括养鸭，９０年养六千五百只，是否发展到２万只？由那个组落实？以４组为基点，发展到２万只，办一个烤鸭厂，我倾向于村集体办，蛋由集体收，投资不大，来得快，这个我想发动几个优抚对象来搞。

　　第七，加强村民委员会自身建设，组织到位，自我管理，自我教育，自我服务要落实，形成村民委员会制度化、正常化、规范化，由民政股落实，帮助他们订好村规民约。

　　第八，为加强领导班子建设，对领导经常教育、考核，特别是要帮助党支部起到核心堡垒作用，发挥村委会作用，党员起到先锋模范作用，对领导班子不合格的，要随时撤换，对思想好，文化高的，要纳入领导班子之中。

　　第九，教育广大群众提高思想觉悟，为走“四化”的道路，要教育富裕户带贫困户，分层次地召开贫困户、严困户会议，使他们走自强、自立的道路，同时，要利用妇女、共青团，发挥组织作用。

　　第十，为落实以上措施，要建立和健全各级岗位目标责任制，形成正常化、制度化、规范化的管理。对那些破坏致富的不法分子，轻者教育罚款，重者要依法制裁，对模范村民要进行表扬奖励。

　　１９９０年５月１５日的这次会议，在民政局的扶贫工作中具有特殊的意义，虽然与会者均是民政局的干部，作为主人的村组干部们并没有参加，但却正是在这次会议上规划出了双村的发展思路。我查阅了同一时期村里的其他会议记录，证明这次会议所确定的发展思路正是日后出台的双村经济发展规划的最初蓝本，这不仅从１５日会议记录中所提到的“王局长成了１０村的总设计师”，“今天这个规划就是他们的规划”等内容得到证实，而且从紧接其后的其他几次会议的记录中也可以得到佐证。５月１７日的一份会议记录显示，村组干部对工作组的规划思路纷纷表示同意，而在这次会议的总结性发言中，村党支部书记罗继昌还特意讲了这么一段话：

　　“规划是我们村该搞的，工作组看我们水平低，素质低，他们帮我们拟定了，给我们减轻负担，大家也通过了，以后大家要出大力，流大汗，切实落实。”

　　２０世纪最后１０年双村脱贫致富的大幕就这样地拉开了。此一时期双村村政中最为重要的举措，就是借重这种外来的机遇，为村庄争取更多的发展条件和资金。不过，所谓借重只是从双村的角度讲的，而从双村与民政局的实际互动关系看，就不是一种借重与被借重的关系所能表征的，它实际上是一种实实在在的上下级关系，在这里，侈谈制度文本中的指导与被指导是没有实际意义的。甚至上下级关系的定位都未必能全面地反映两者的互动实质，因为民政局不仅充任了双村脱贫致富的导演，甚至还直接走上前台，成为此一时期双村舞台上的主角。正是在这种背景之下，才发生了工作组撤换村主要领导干部，改组村级领导班子的事件。

　　工作组进村之后，很快就感受到村庄领导班子内部的不和谐，对于想在双村大展宏图的王昭林而言，这种情况是不能允许的。因此，在这一时期的村领导班子民主生活会的记录中，便经常可以看到村领导班子主要成员做自我批评，工作组，包括王昭林本人对主要村干部进行帮助和教育的内容。但是，看来工作组和王昭林对这种自我批评和帮助教育的效果并不满意，而且，在长期的工作中积累起来的矛盾又哪里是经过几次程式化的民主生活会就能够化解得了的呢？为了确保扶贫工作能够得到双村干部的全力配合，１９９１年３月，工作组最终做出了调整村级领导班子的决定，党支部书记和村主任同时离任，由原村委会妇女委员肖心芝出任新的党支部书记，王昭林进村以后就一直关注的一位村中能人刘本义出任新的村委会主任。王昭林告诉我，乡里对这种“一锅端”有些看法，但他坚持，如果不换班子，民政局就撤走。乡里最终尊重了王的意见。

　　在重建村级组织的同时，民政局又将村民自治示范活动的一整套办法现场推广，工作组帮助村里起草了一系列组织规范和管理制度，并且还下到各组，召开群众大会，发动党员、复员退伍军人带头致富。经过一番密锣紧鼓的宣传和动员，双村的“小气候”变了，新的村领导班子上任也显示出了朝气与活力。民政局以人们所熟悉的组织化动员和它所带来的特殊资源，将双村推上了脱贫致富的快车道。

　　根据双方签订的帮扶协议，民政局将在资金、技术等方面对双村进行扶持。以后的事实证明，王昭林是一个说话算数的人，在整个９０年代双村所实施的一系列公共工程建设和基础设施改造中，民政局都直接和间接地给予了大量的支持，以下是一些不完全的统计：

　　在发展果树种植、兴办绿色工程中，由民政局投资，帮助村里引进果树苗；

　　在改造水井中，民政局负责购买水泥，由村里出劳，对２０多口老井进行封框和加盖，以改善饮水质量；

　　在改造水利设施的过程中，民政局出一部分资，又协调乡政府和市水电局出资，共筹款一万多元；

　　在修建村路的过程中,通过民政局的协调，市政府先后下拨经费数万元；

　　在改造学校的过程中，村民集资９千多元，村里出资２万元，经民政局协调，市教委出资近４万元；

　　在修建村办公用房的过程中，民政局出资１.５万元，民政局出面向公安局协调１.５万元，幸福食品厂出资１千元，市里又从其他途径解决了２万多元。(点击此处阅读下一页)

　　以上经费，有的属于资助，有的名义上是贷款，但是，对双村这样的贫困村，任何形式的资金输入在实质上都相当于无偿地给予，正是在这种政府的“输血”中，双村的村级组织得以向村庄输出公益，兴建和改善基础设施。

　　无疑，无论是凭借定点扶贫这一制度性设计，还是仰仗王昭林在这种扶贫活动中所发挥的个人影响力， 市民政局在９０年代的双村经济发展中都发挥了相当特殊的作用，成为了一个历史机遇的制造者，或者说扮演了一个送“馅饼”者的角色。而这一角色所进行的一系列活动，又同时给我们提供了一个观察改革以来地方政府的行政与社会动员能力的案例，这一案例最为突出的特征是国家力量采取行政嵌入的方式，从外部给村庄公益的发展提供原初动力。在民政局的扶贫中，人们所看到的主要还是那种十分熟悉的政治能人依靠权力和权威对资源的运作与配置，而不是马明洁先生在北方某乡种植“洋香瓜”过程中所看到的权力的经营与“经营式动员”。

应该如何解释两者的差异呢？毫无疑问，改革开放以后，从普遍性的角度看，国家已经不可能，而且通常也已经无力通过常态化的科层管道强力地运作和规划村庄经济，而更可能是通过马明洁所说的缔结利益共同体的途径，将村干部和村民都整合进原有的组织化框架之中，于是，组织化动员的表象就有了经营式动员的实质。但是，若从局部的范围看，普遍组织化动员能力的衰减却并不意味着政府就不可能通过集中资源，启动、干预甚至改变某几个村庄的发展轨迹，使其从一种无所作为的“自治”状态进入一种强有力的规划性变迁状态。事实上，任何一个地方政府都仍然具有这种能力，这无疑给我们解剖如今的许多试点村和先进村提供了某种启示。当然，这种集中精力打歼灭战的办法对于普遍性的整体社会改变的作用如何，也许会引起人们的思考，但我在此却不拟深究，以免于偏离双村的主题。我所要强调的是，对于被筛选出来作为试点村的这些村庄本身，“办点”——无论其所使用的是一种经营式动员策略还是一种权力式动员技术——都是一种极大的偶然性机遇，正是这种偶然性机遇使这些村庄偏离了固有的发展逻辑而获得了“新生”。所以，那些亲历了９０年代双村扶贫的民政局工作组成员，以及双村的干部和群众，都异口同声地表示，民政局进村扶贫是双村发展历史上的一个转折点。双村的公益事业也因此在９０年代表现出活力。

　　二、借鸡下蛋：公益的输出

　　在民政局扶贫工作组的资金和技术支持下，影响９０年代双村经济发展的公益事业和公共工程建设得以启动。

　　1、绿色工程

　　即发展果树种植，改变以粮为纲的单一农业种植结构。绿色工程包括个体和集体两种形式。

　　从个体看，村里免费向农户提供果苗。针对一些村民对果树种植心中无数，害怕会影响粮食生产的担忧，村里除了宣传、动员和说服之外，还作出硬性规定，要求每一户至少必须种树２０棵，党员户每一户不得少于５０棵，担任村、组干部的党员户不得少于１００棵。

　　从集体看，村里要求各小组进行土地调整，收回１０亩土地，作为小组的绿色工程，由若干家农户共同经营，力图以此重新培育集体经济。

　　经过几年努力，双村的绿色工程初具规模，产品开始投放市场。据村里统计，到１９９５年，全村约种植优质柚类３．６万株，脐橙６５００株，其他品种７５００株。

一般农户也开始从果树种植中得到好处，果树经营使他们每年的现金收入增加了数百元到上千元不等。而那些精通果树栽培技术的农户收益就更加显著，原村主任刘本春从乡里的果场回来后，将自家的３亩责任田改造为家庭果场，到１９９８年底，他家种有桃子、枇杷、梨和柑桔等各类果树共５００多株，仅桃子一项，每年的纯收入就在８０００元以上。这位村里的果树状元告诉我，如果还能进一步扩大经营规模，改善供水设施，收益还会增加，但是，土地的面积把他限制住了，使他无法进一步扩大种植规模。

　　２、改造水利

　　双村的水库和塘堰全部修建于人民公社时期，这些水利设施虽然没有从根本上解决生产用水的问题，例如，村里最大的马山垭水库修好之后，由于没有建成系统的排灌渠道，效用并未充分发挥，只能提供１队和２队的部分用水，但它们却仍然是９０年代以前村里水利设施的基础，土地下户以后，水库、塘堰承包给私人养鱼，村里既无资金，也无能力进行改造。

　　民政局的介入却使村里“意外”地获得了进一步改造和兴修水利设施的机会，在民政局扶贫工作组拟定的双村经济发展规划中，兴修水利，改善排灌，蓄水养鱼是一个重要的设想。在民政局的资金扶持，乡水管站的技术指导下，再加上村民的集资和投劳，１９９２至１９９３年，村里再一次出现兴修水利的热潮。

　　首先是对４、５两组共有的地湾塘进行改造。原有的塘为土壁，渗水快，蓄水能力差，现在则用石块将塘壁砌起来，增加蓄水能力。

　　其次是修砌５４０米长的水泥沟渠，将马山垭水库的水引到各组，进一步发挥水库的功效。

　　最后，在工作组的力主下，村里又分别在刘家河边、双河口、５组公路边和当功坝修拦河堰，以蓄水、防旱、养鱼。但是，拦河堰的修建最终失败了，一场山洪过后，刚刚修好的拦河堰被冲垮。栏河堰失败的原因，一说是施工质量不过关，一说是乡水管站在设计和测量上有问题，一说是民政局的人对山溪水易涨易落、来时凶猛、去时无踪的特点不了解，规划本身就有问题。但不管怎么样，水利建设的成就摆在了那里，拦河堰的事情也就不了了之了。

　　３、修筑村路

　　交通一直是阻碍双村发展的一个大问题，双村人也不是没有想到过修路，但是，资金的缺乏却始终使修路的事停留在规划的阶段。民政局进村以后，修路成为扶贫的重点内容，１991年５月，双村与邻近的盐井坝村和金龙村召开村干部联系会议，最后达成分段负责，同时开工修路的协议。双村修路的任务包括两段，一段由４、５组修到牟家碥，与磐石的乡级公路相接，另一段经由３、２、１组，与金龙村相接。

　　图１０－１ 磐双公路示意图

　　４组 ３组

　　 ５组 ２组

　　 双 村

　　 牟家碥 １组

　　 金龙村

　　 盐井坝村

　　 磐石乡场

　　为了修路，双村在民政局的大力帮助下，动用各种关系，通过集资，寻求政府支持等多种途径，筹集修路经费，又召开村民大会，号召全体村民出劳。１９９１年冬，双村以小组为施工单位，开始了全村性的筑路运动，４、５组和１、２、３组分别在两个方向上同时开工，到１９９２年下半年，筑路运动基本结束，双村历史上第一次出现两条内连各组，外通乡场的土质公路，双村与外界的交通状况发生了根本性的变化。

　　４、改造学校、修建村办公用房

　　村校的改造和村办公用房的修建是与创建小康村的活动联系在一起的。由于民政局扶贫的效果显著，双村成为市里脱贫致富的一个典型，它开始受到各方面的关注，村党支部书记肖心芝也因此受到党和政府的多次奖励。于是，新的机遇又出现了，１９９４年全市农村开展小康村达标验收活动时，双村被市小康建设办公室列入全市首批达标奔小康的名单。这既是一次机遇，也是一种挑战，因为市里对小康村的集体经济和公共设施建设有四项必须达到的硬性指标规定，它们是：（１）必须组组通公路；
（２）村办小学必须建设好；
（３）村级组织有固定的办公场所；
（４）集体经济年均收入不低于５０００元。针对这４条标准，村干部们一方面感到压力很大，但另一方面他们又从中看到实现新的抱负的希望，在村里向市小康建设办公室上报的创建小康村实施意见中，改造学校和修建办公用房的设想被提了出来。

　　１９９４年９月，民政局王昭林局长陪同市教委张书记来村里察看学校的情况，王对张说：学校你负责拿钱改造，办公用房我来协调资金，双方一言为定。当１９９５年春王局长和张书记再一次为学校的事来到双村时，最后形成的方案是：教委拨款３.５万元，村民每人集资１０元，一共９０００元，村里再自行解决２万元；
民政局出资１万元修办公用房，并向市公安局和政协等部门协调２万元。资金落实以后，学校和村办公室的工程先后开工，并于１９９５年竣工，接着，市里又专门拨给村里２万元,用于办公房装修和添置办公家俱，因为现在双村已经成为典型，地、市两级的领导经常会到村里看看，“办公房也应该搞得好一点。”学校的改建也很成功，在四川省组织的农村村办小学“普九”达标检查中，新修的校舍获得好评，前来检查的万源市一位中学校长认为，双村小学的校舍是他所看到的达川市农村小学中最好的。

　　正是得益于以上四项公益事业，双村经济发展的环境得到了较大的改善，以此为机遇，双村村民的生产和生活也获得了较大的发展。虽然对于这种发展是否达到政府规定的小康标准在村里还存在着不同的看法，但是，双村由此摆脱贫困，进入温饱阶段却是为人所公认的事实。这一方面说明民政局在双村扶贫的成功，另一方面也使人们看到在这一背景下村政的作为，领导办点与双村干部群众对办点的通力配合，改写了双村的历史。

　　三、机制性脱序：外力退出后的公益困境

　　９０年代下半叶，民政局在双村的扶贫结束，双村村政也回复到必须依靠自身的能量进行运作的惯常轨道。那么，缺少了外力的支撑，村政是否还能如工作组在村时那样源源不断地向村民提供公益性服务，输出公共产品呢？这正是衡量外源“输血”式推动是否已经转换为内源“造血”式发展的重要标志。

　　民政局的外部支持能否转换成为村庄公益发展的内在动力，关键在于集体的绿色工程和农业基础设施这样一些在扶贫活动中开发和改造的公共项目是否能够持续地发挥效力，或者换句话说，要看９０年代的村庄环境是否有利于这些新生成的公共经济因素的生长。大量的经验已经表明，在公社制度解体以后，一个村庄是否能够形成公益产品，是否能够提供有效的公共服务，关键在于村政是否具有相应的公共经济支撑。

　　１、小农理性与集体经济：绿色工程何去何从

　　民政局在双村扶贫的一个重要内容就是想通过发展绿色工程，重新培植集体经济，使村政具备经济支撑。应该说，这个思路是有一定合理性的，而且，因地制宜，通过调整土地形成集体果园，也比不顾客观的地理和资源条件一味地追求创办企业更为实际。正是因为这一点，村干部才积极配合民政局的工作，克服重重困难，通过宣传动员和行政措施，在各个村民小组重新集中起一部分土地，发展果园经济。

　　但是，新时期所出现的集体经济已经与公社时期的集体经济面临着完全不同的社会生态环境，一个最为基本的情况就是，此时的集体经济并不是整个村庄全盘集体化的产物，而只是在小农经济的汪洋大海中人为构筑起来的人工孤岛，因为整个村庄经济不是按照集体经济的逻辑，而是按照个体小农经济的逻辑运行的，所以，各个小组的绿色工程一起步就面临着经营模式的困惑，也许正是感到这一困惑的难以解决，个别小组的树苗一发下去，就消失得无影无踪，大家都说没有看见，或者说被人偷了，集体经济还没有起步，实际上就已经被小农经济所汲食。

　　但至少在多数的小组，干部们还是力图探索一条新的集体经济管理之道，４组组长高玉云向我讲述了组内绿色工程的历史和现状：

　　绿色工程最初是集体管理，在１９９１—１９９６年期间，由１２家农户承包，我也是其中之一。这种方式不好管理，一是管理的户数太多，二是树苗小，见不到效益，群众也就不愿意认真管。于是，就决定把承包的户数减少到７家，但因为树苗小，大家还是不愿意下功夫管理。没有办法，从１９９６年１０月起，组里决定由一户人家来承包。组里定出的承包费是５年一共５０００元，大家嫌太高，又降为３０００元，结果还是没有人愿意包。在招标会上，我说五天之内，想包的人到我这里来签合同，至少３０００元。到了第６天，仍然没有人来，(点击此处阅读下一页)

　　我就动员我儿子包，想让他试一试，儿子同意了，于是，小组里与我儿子签订了承包管理合同。

　　附件１０－１ 四组绿色工程承包合同

　　为发展集体经济，搞好绿色工程，经过村民小组大会讨论决定，甲乙双方同意订立以下合同：

　　1、承包期限五年，时间从１９９６年１０月１０日起至２００１年１２月３０日止。

　　2、乙方交甲方承包费３０００元，一次性交清，办理手续。

　　3、甲方在绿色工程处修建看守房一间，安装好电灯线，保证照明，在５月份修好。

　　4、如乙方发现有人偷盗，管理人员处理不了，交村调解委员会解决，处以５０－５００元的罚款。

　　5、如乙方违约，不退所有的承包费。

　　6、如甲方违约，要退还乙方所交的承包费，还要赔偿乙方损失费１０００元。

　　以上合同，甲乙双方遵照执行。

　　乙方：高斌 在证人：刘本祥

　　甲方：双村四组全体村民 刘本义

　　 代理人：高玉云 肖心芝

　　 （加盖村委会公章） 高玉富

　　 １９９６年１０月１０日

　　经过这一番变化，集体经营最终还是与村庄中普遍实行的个体承包制接轨了。然而，农户对绿色工程的承包和对责任田的承包在本质上又有很大的不同，这种不同表现在：首先，承包期限不同，农户承包地的承包期限实际上是由国家的宏观政策决定的，在国家大政方针不变的情况下，目前的土地承包制实质上是土地分配制，而绿色工程的承包期限是由小组决定的，它有着明确的５年一包的时限，这就带来了村民（包括承包者本人）在观念上对承包地和绿色工程权属关系的不同认识，对于承包地，他们实际上认为是自己的，而对于绿色工程，他们始终都明确地意识到它是集体的，这就给承包人的承包和管理带来一系列的问题：

　　问题之一：自从绿色工程的果树开始挂果以后，果子就不断地被人偷摘，成为最令承包人头痛的一件事。据承包者的自述，在１９９７年的一天晚上，仅晚白柚就被偷摘了１００多个。１９９７年是承包以后果树第一次挂果，由于偷摘严重，水果一共只卖了３００多元，仅从水果看，承包人感觉自己亏了。不得已，承包人决定从今年起在挂果期派人日夜看守。看来，集体的果树是“唐僧肉”，谁都想伸手。

　　问题之二：承包期有限，承包人不愿意在果园上投入资金和技术。高玉云告诉我，民政局当时引进的果苗品种现在看起来已经不算很好，如果要提高效益，必须重新嫁接，以改良质量。如果要嫁接，谁来投资就成了问题，由集体投资，让承包商个人受益，村民恐怕很难同意，而有限的承包期又使承包人难以下决心自己花钱改变品种。在这样一种两难之中，承包人实际上很难花大力气经营果园，为了增加收益，只能在成片的果园中种上西瓜和其他经济作物，于是，个人的经济作物相对于集体的果树便反客为主，承包人的主要精力不再放在果树上，“只有这样我们才不会亏”。

　　看来，力图通过发展绿色工程振兴集体经济的目的并没有达到。高玉云告诉我，组里除了３０００元承包费，并未见到任何效益，而在这３０００元钱中，用于修果园看守房就花去了２５００多元。其他小组的情况也大体相同，有的组承包了几年，因无法维持，干脆又把集中起来的土地重新分给私人。依靠行政力量构筑起来的集体经济的孤岛很快又被个体化的汪洋大海所淹没。

　　绿色工程并没有能够为村政提供经济的支撑。双村在经过９０年代上半期的扶贫以后，依然未能摘掉“空壳村”的帽子，而这种现象在磐石、达川，以至于在整个中西部农村，似乎又不是一种十分罕见的现象。

　　２、承包制与公共物品的管理困境：以渔塘和水库的竞争为个案

　　在双村，水库和塘堰是十分重要的公共资源，然而，承包制的管理方式却正在使这些公共资源的社区效益逐渐丧失，即使一个新的公共设施投入使用以后，也因为管理上的困境而难以发挥效益。

　　在《村庄的再造》一章中我已经谈到，随着土地的下户，村里的其他集体资产也相应地承包给个人，因为当最主要的生产资料土地实行家户经营以后，村级组织已经没有能力继续维持对其他集体资产的管理，承包是唯一的办法。以马山垭水库为例，它曾经先后归１组和村里管理，成为双村集体化运动仅存的遗留物，但是，曾经经历了２０多年集体化的村民们看来并未对其心存眷念，水库的鱼很快被偷光，集体为此损失了几千元钱。万不得已，村里只得将水库和其他大小塘堰承包给私人，这才使得这些社区的公共物品有了实实在在的管理主体。

　　但是，公共物品的私人承包却又不可避免地会带来新的问题。在承包行为中，作为发包方的村和小组希望水库和塘堰能够得到有效的管理，而承包方出大价钱承包它们，则是希望在承包期内能将这些公共物品“化公为私”，将集体的水库塘堰变为私家的养鱼池。由于双方各自的预期与计算不同，随着合同的履行，便不可避免地会发生社区公共需求和承包人个人经济利益之间的冲突，即村民的生产用水和承包人蓄水养鱼的矛盾，于是，便出现了水库与渔塘的竞争。

　　难道不能通过承包合同制衡这一矛盾，使公益和私益两相兼顾吗？作为发包方代理人的村组干部无疑是这样考虑的，因此，在《村庄的再造》一章所列举的水库承包合同中，我们看到了这方面的约束性内容。例如，合同中第二条关于“农业用水水库最低水位保持在坡底龙管放不出为准，如遇天旱，要用水灌溉田间，影响了乙方的鱼业生产，甲方应以延长承包期一年的办法处理”，第四条“关于水库收取水费的处理办法，本村一组农业用水不收费，其余各组农业用水应以每小时收取水费５元，将得水费由甲乙双方各一半，但严禁鱼塘放水”，第五条关于“乙方在承包期内需清塘，但必须不能影响农业生产”等内容，都是这样的一些约束性规定，但是，由于公私双方在实际履行合同过程中的利益连带方式不同，对利益计算的精细程度不同，往往使得这些制度性约定落空。

　　首先，发包方和承包方所欲实现的不同利益决定了他们各自对承包合同内容不同的关注重点。在合同签订中，发包方主要关注三个问题：（１）如何使水库塘堰得到妥善管理；
（２）如何使其继续发挥社区公共效能；
（３）通过收取承包费使村组织在经济上受益。在以上三点当中，前两点固然重要，但其效用的验证只可能发生在合同生效以后，而第三点则是合同生效的前提，这客观上容易导致发包方将关注重点集中在确定承包经额上，而为水库塘堰的管理使用所拟定的条款，很大程度上只是建立在一种预期基础上的关于双方权利和责任的概要性约定，这种概要性约定有可能难以包容合同实行过程中可能发生的复杂情况。承包人在签订合同时则着重关心两个问题：（１）承包经额；
（２）涉及自身利益增损的技术性条款。相对于发包方，作为个体存在的承包人处于一种弱势地位，在几乎不可能降低发包方标出的承包费底价的情况下，他们一般会将关注重点放在那些事关自身利益增损的具体条款上，他们尤其会关注那些避免使自身利益发生损失的保护性条款。因此，我注意到，在最终敲定水库塘堰的使用和管理条款方面，承包方一般会比发包方想得更细，当然，他们主要是站在保护自身利益的角度去做这种设计的，例如，前述水库合同中的第二款，就是在承包人的提议和坚持下写进去的。这种一致之下的差异，最终导致相当数量的公共物品承包合同在执行过程中可能更有利于维护承包人的利益。

　　仍然以水库合同条款为例，涉及公益和私益博弈的一个关键性条款是水位的确立，因为农业用水和私人养鱼对水位和放水时间的需求不同。关于这一点，合同中却只是模糊地写道：“农业用水水库最低水位保持在坡底龙管放不出为准，”那么，最高水位是多少呢？最低水位和正常水位之间又应该是一种什么样的关系呢？合同里并未做进一步的说明，这一方面固然是因为天气和用水情况的差异使其不容易被确定，但另一方面也是由于发包方难以对公共物品承包给私人以后所可能出现的公益与私益的张力做出十分精细的考虑（事实上，要求公益代理人像计算个人利益那样计算公共利益，在多数情况下也是不现实的）。结果，这一模糊的最低水位的规定就给承包人留下了很大的行动空间，承包人在不违反合同条款的前提下，往往是根据渔业生产的用水需要，而不是农业用水的需要来设置水位的，这个水位也许适合农业用水的要求，也许并不适合农业用水的要求，但它却一定适合养鱼的水位标准。结果很多村民发现，在需要用水时，水库往往无水可放，因为水位已经很低，几乎接近坡底龙管，承包人不同意放水；
而在不需要用水时，承包人又可能为清塘捞鱼而放水。结果是承包人的利益得到了实现，水库塘堰的公共效能却日渐丧失，公家的水库最终变为了私家的养鱼池。

　　其次，村庄社会中个体小农普遍化的自利行为，进一步加剧了公益与私益的矛盾。水库承包合同中明确规定１组（即水库所在组）村民用水免费，但是，既然承包者以蓄水养鱼为目的，他自然会根据养鱼的需要设置水位，本组村民随便放水就反而会成为影响水位稳定的一个因素，结果，往往是村民们根据自己的需要取水时，承包人心不甘，情不愿，并难免有所表示。村民取水不自由，心里有气，就以牙还牙，暗地报复，例如在放水之后有意不堵龙管，任水自流。此外，各户取水时间的不一致也是造成矛盾的一个因素，今天肖家来，明天刘家来，来一户就扯一个龙管，或者有意将龙管扔了，结果，取水户实际用到的水很少，白白流失的却很多，个体农户自然不可能站在承包人的立场上去考虑问题，以集体的形式统一取水，或者节约用水，不心生妒忌，暗中拆台就算是好的了。这又弄得承包人叫苦不迭，只好限制放水。如此恶性循环，进一步加深了取水和蓄水的矛盾。１组村民用水尚且会引发出如此复杂的矛盾，合同中关于其他组村民用水收费的规定就更是根本不可能执行的了，一方面，大家彼此熟悉，或亲或邻，承包人不好意思收钱，另一方面，若非万不得已，其他组的农户也断不会以个人的名义舍近求远，花钱取水。

　　生产用水和清塘打鱼在时间上的不一致也是加剧矛盾的一个因素，即农户需要用水时，承包人为保持养鱼所需的水位而不能放水，当承包人清塘放水时又不一定是农户生产用水之日。此外，还有更为特殊的情况，由于塘堰承包人的变化，前任承包人往往会在交塘前放水打鱼，致使塘堰蓄水量严重减少，以至于当天旱需要用水时，塘中根本无水可放，结果，经过几十年农田水利基本建设而初具规模的村庄水利设施成了摆设。

　　面对如此复杂的矛盾，村组干部们又有多大的行为能力呢？当矛盾十分激化时，村干部还是会出面干预的，但是在目前的环境下，干预的效果却不会显著，因为土地下户以后，围绕用水问题所形成的社区公益与承包者私益的矛盾在表现形式上却往往具体化为某一两家农户与承包人家际之间的矛盾，即公与私的矛盾转化为了私与私之间的矛盾。因此，个体农户往往更愿意动用个人关系资源（如搞好与承包人的关系），而不是村组权威资源去化解矛盾，另一方面，承包人也不愿意在熟人社会中犯众怒，他们一般也会以厚此薄彼、亲疏有别的方式来区别对待不同农户的用水要求，以免于在村落中的孤立。所以，多数时候，公益与私益的矛盾就被解构为私益与私益的矛盾，在这种情况下，村组干部不会主动介入。

　　进而言之，作为社区公益代理人的村组干部自身也是个体小农，他们在行为处事上同样也存在着小农的理性计算。加之村组干部分散在各组，某一小组内的用水矛盾已经很难同时引起整个村组干部的群体性反应，即使与承包人同处一组，自己的利益也受到损害，但别人不闹，自己也就不好老是出面干预，以免反授人以柄，“别人能过，我也能过”的心态在很多时候也支配了村组干部。如果干部本来就与承包人私交甚好，就更不好意思扯破脸皮动真格。于是，更为普遍的情况可能是，包括村干部在内的所有村民在面对用水的困难时均感到无力、无能与无奈。就这样，承包制在普遍性地刺激出农民的经济理性时，也极大地消蚀了村庄公益发挥作用的基础。

　　事实证明，由于一系列主客观因素的限制，由人民公社时期传承下来的，或依靠民政局等政府职能部门支持而形成的农业基础设施，要么并未发挥应有的效益，要么已经被小农经济变相的“化公为私”。因此，９０年代下半期双村的总体情况是：一方面，(点击此处阅读下一页)

　　村庄经济的环境已经获得很大的改变，村民们比过去有钱了，另一方面，村政却仍然难以形成有效的社区公益输出机制，面对着愈益繁复的社区需求，缺少造血功能的村政仍然处于被动和无作所为的境地。

　　事实证明，如果外源式推动不能成功地转换成为内源式动力，或者说外力的努力被更为宏广、深厚的场域力量所消解，那么，它就充其量只能改变村庄经济的量的形态，而无法改变其固有的运行逻辑，一旦这一外力消失，生长于小农社会中的村政无疑又将回复到惯行的“无为”轨迹，这可以说就是目前的双村所遭遇到的公益困境。

　　附调查日记一则：村政在应对自然灾害时的尴尬

　　１９９８年５月１日，一场暴雨之后：

　　前段时间，连续天干，眼看着日益干裂的田地，村民日夜盼望天降甘露。４月２９日和３０日这两天，天降大雨，尤其是３０日晚上，电闪雷鸣，一夜倾盆。第二天一早，便听人议论说叶家沟的堰沟被山洪冲垮了，并冲毁了不少田地。村民们一边议论，一边抱怨乡里未组织抗洪，而且也未见有人下来查看灾情。那么，村里能否组织力量抢修呢？答案是没有资金，在农忙时节也调不动人力。我提议去看看灾情，好心而又无奈的村干部们纷纷拦着我，说他们也不好去，因为去了也解决不了问题，反而会招惹闲话，所以，他们所能做的，也就是抱怨乡里，说如果在大集体时期，上面的干部早就下来了，队里也早就动起来了。

　　天灾是自然现象，但如何应对天灾，却能检验出村政的能力。下午，在我的坚持下，陪同我调查的民政局李光义主任与我一起去了叶家沟。果然，成片成片的梯田被山洪冲毁，麦子、红薯等作物更是被连根拔起，可以想象，昨晚顺坡而下的山洪有多大。李光义主任曾经担任过公社书记，是一个老农村通，经他指点，我注意到堰沟上几处垮塌的地方都是由于年久失修，堰沟淤积，失去泄洪能力所致。坡上的老乡见到我们，也纷纷抱怨现在的水利设施没有人组织维修。这时，天上又堆积起层层乌云，看来，又一场暴雨将至。李主任说，被堵塞的沟渠应该马上组织人疏通，否则，再降大雨，坡下的农田还会遭受更大的损失，但是，谁来组织维修呢？四下望去，天色已晚，近处除一老妇，已别无他人，我问老妇，如果出现更大的灾害怎么办？老妇答：“那有什么办法，现在是各人管各人，谁家的田地被冲了，那只能是‘场后下雨，街(该)背时’。”

　　回到住地，仔细思量老妇的话，忽然感觉颇有些道理，如此严重的灾情，除了山洪的因素，水利设施的失修也是一个重要原因，而水利失修本身就是村庄公益职能降低的结果。我设想，如果干部们站出来振臂一呼，号召大家出义务工，或者紧急筹资投劳，能否有效呢？我试探着问了几个村民，村民们说，“大忙季节，各家忙各家的，谁会来投义务工？”“如果筹资，钱又该如何摊？要那些没有遭受损失的人出钱恐怕是很难的。”于是，我终于理解了干部们的处境，他们除了向乡上汇报灾情之外，也的确很难有什么具体的办法，而受了灾的村民，除了等待政府日后拨下来的救济款，在眼下也只有依靠自己的力量咬牙度过难关。

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