法律缺失下的疯狂_简述道德与法律的关系

　　10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议传来关于房屋拆迁与征收立法的新消息：《国有土地上房屋征收与补偿条例》正在制定中，集体土地征收中房屋拆迁立法问题将在《土地管理法》修改中做统筹考虑。
　　尽管“做统筹考虑”的表述有太多的不确定，但在学界和法律界看来，将集体土地与国有土地的拆迁立法问题一齐进行“考虑”，是一个“值得欢庆”的积极信号。
　　集体土地征收，终于有了法律的希望。
　　
　　集体土地征收乱象
　　作家韩少功曾在他的散文《土地》中写道：总有一天，在工业化和商品化的大潮激荡之处，人们终究会猛醒过来，终究会明白绿遍天涯的大地仍是我们的生命之源，比任何东西都重要得多。
　　现在，中国人就已经充分认识到土地的价值：它不仅仅是一种资源，更是一种诱惑。
　　可惜，这种诱惑不是来自对“绿遍天涯”的向往，而是土地透支带来的超额财富和利益。
　　伴随中国城市化进程加快，围绕土地的问题日益集中浮现：土地财政、房价高企、拆迁补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障缺乏、暴力强拆、相关法律缺失……地方政府一边从农民那里廉价得到土地，一边高价卖给开发商，赚取巨额差价，大搞土地财政。在“公共利益”和政府行使权力的旗帜下，暴力强拆、补偿不公的事件时有发生，征地拆迁纠纷已成为当前社会各界共同关注的热点和难点。
　　中国政法大学宪政研究中心蔡定剑教授说，中国社会冲突突出表现在房屋拆迁和土地征收上。而国内多起拆迁悲剧和因强拆引发的群体性事件又多发生于农村集体土地征收过程中，这更凸显了农村集体土地征收的问题。
　　那么，究竟是什么导致了这一乱象？又该如何终结它？
　　国务院总理温家宝前不久在天津达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象，并明确表示必须从制度上解决这些问题。
　　在审视、探讨制度的同时，立法的呼声日益强烈。
　　
　　混沌的农地征收法规
　　民众和专家学者对集体土地征收立法的呼声由来已久。
　　众所周知，我国实行土地的社会主义公有制，土地的所有制形式包括国家所有（全民所有）和劳动群众集体所有两种形式。土地征收则是发生在国家和农民集体之间的土地所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应的经济补偿。
　　在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。
　　2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 同时，“将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的‘征用’修改为‘征收’。”第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，其中，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。
　　词语的改变，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的依据和保障。当年8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。
　　然而，上述两部法律虽然对土地征收和征用做出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章并未相应做出具体、细致的修改，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空档。
　　随着社会主义市场经济的发展，围绕土地问题的矛盾、冲突越来越多，立法滞后的问题日益凸显，现存制度的缺陷也愈益突出。
　　首先，无论是宪法还是土地管理法，均未对“公共利益”做出明确界定，这成为土地征收滥用权力的幌子。此外，土地征收程序的规定过于简单，缺少必要监督机制，透明度不高， 从而使宪法和土地管理法规定的一系列公示、听证等环节流于形式，农民权利保障缺乏必要的刚性手段。
　　其次，是利益分配不公的问题，现有规定对农民的土地收益补偿过低。我国土地征收的补偿费用所依据的是国家单方制定的补偿标准和范围，长期以来，农村征地中的房屋只能作为“附着物”予以补偿，远远低于市场价格，且补偿标准和范围多年未变，在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失，很难满足被拆迁农户的需要。
　　再者，是集体土地征收中的房屋拆迁与城市房屋拆迁的区别。
　　国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征收中房屋拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。房屋拆迁管理部门和国土资源管理部门分别是城市房屋拆迁和集体土地征收中房屋拆迁的主管机关。因此，集体土地征收中房屋拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其各自遵循不同的程序和规则来实施。
　　尽管《城市房屋拆迁管理条例》饱受诟病、问题重重，但起码是针对城市房屋拆迁问题的专门规定，而集体土地征收中的房屋拆迁，由于情况较复杂，我国目前并没有制定和颁布专门的法规。
　　因此，当废除现有拆迁条例的声音发出后，当今年年初国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》后，围绕农村集体土地征收的立法呼吁更加强烈。
　　中国政法大学副校长马怀德认为，集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同，“你从农民手里把集体土地转变成了国有，把不是你的东西变成你的，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准，都应当比国有土地使用权收回更加严格。”
　　
　　立法的雄关漫道
　　尽管全国人大常委会在回复中称，将在土地管理法修改中做统筹考虑，但从《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》出台和后续工作均进展缓慢的“前车之鉴”来看，农村集体土地征收的立法突破注定将是一个漫长的过程。
　　与国有土地房屋征收与补偿相似，其中最大的难题是土地财政问题和补偿公平问题，核心在于利益的公平分配。
　　北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任、中国宪法学会副会长张千帆教授近日接受媒体采访时指出，现行征地拆迁体制形成了强大的地方既得利益集团，征地或拆迁变法要革除地方土地财政的制度基础，无疑动了几乎每个地方政府的“奶酪”，因而阻力很大。归根结底，变法阻力还是在于“钱的问题”没有解决。如何解决“钱的问题”，张教授认为，需要中央政府帮助解决地方财政问题。
　　言下之意，土地财政问题，需要中央政府帮助地方政府找到新的财政来源。而新财政来源的寻找，显然不是一件容易的事。这从另一方面也引人思考，在土地征收过程中，政府究竟应该扮演什么角色，是监督方还是受益方？如果既是监督方又是受益方，则难避免既当裁判又是运动员的尴尬。
　　至于农地征收过程中的补偿公平问题，则不仅仅与“公共利益”的明确界定有关，也不仅仅与具体补偿标准的制定、征收程序的透明、民主和明确等有关，更需要整个土地制度和法律的有力支持。这需要政府的智慧、勇气和决心。
　　事实上，近几年，政府在解决征地拆迁问题的过程中，陆续出台了一些措施。
　　2007年，全国人大通过的《物权法》明确了国有土地和集体土地征收征用的公共利益原则。现有的拆迁条例，正是因为混淆了因公共利益拆迁和因商业利益拆迁的两个概念，才引起了广泛批评。
　　2010年5月15日，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)，明确了要严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作，而且对监督管理工作又做出了更进一步的要求。
　　随后，7月13日，国土资源部下发了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（以下简称《通知》），对国务院办公厅的文件作了进一步解读。通知中明确规定，要推进征地补偿新标准实施，确保补偿费用落实到位。
　　《紧急通知》的出台，表明了政府整治暴力手段强制拆迁行为的决心。但也有许多专家表示，该文件的出台仅仅是个过渡。北京大学社会系副主任朱晓阳在该通知出台后不久接受采访时就认为，通知“有强烈的针对性”，是一种应急措施，即在新条例出台前，先下发紧急通知，有针对性地做出禁令和布置，防止出现更多恶性拆迁事件。
　　在国土资源部下发的《通知》中，提出了推进征地补偿新标准的实施，如，规定各地的补偿标准要每2至3年调整1次，改进征地补偿标准的测算方式，强调同地同价的原则，在同一区域或区片范围内，执行同一标准。此外，还第一次提及征地房屋补偿安置问题。
　　在对过去政策的完善方面，《紧急通知》与《通知》均做了很大的改进，不仅仅是在征地管理工作方面，就连征地后的监督管理都有所强化。
　　这在一定程度上表明了政府整治土地问题的决心，不过，中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映在接受本刊记者采访时却有另一种解读，“国土资源部新《通知》的出台没有太多新东西，只是在一些地方进行了强调与明确。因为当前的《土地管理法》没有改变，有法律在，所以，他们不可能突破法律，只能是现有基础上的完善。”
　　王小映认为，如果没有法律上的突破，这种改进就是修补式的，并不彻底。
　　近一个月内先后发生的宜黄事件和广西北海银滩白虎头村强拆事件，也从某种程度上表明了法律缺失下的疯狂和两份《通知》约束力的苍白。
　　巨大的改革阻力横亘面前。如何平衡各方利益，如何在经济利益和民生利益之间进行取舍，如何兼顾公平与正义，需要公众耐心等待，也考验着决策者的智慧。
　　
　　路径猜想
　　国家行政学院法学部副主任杨小军教授曾建议，在《新拆迁条例》中加入集体土地房屋拆迁的内容，并可参照适用国有土地上房屋征收与补偿的条件和标准等。
　　这种观点很有代表性。因为房屋拆迁更多的问题主要集中在农村集体土地上，所以，很多人认为，国有和集体土地上的房屋拆迁应该统一。
　　但究竟是各立新法还是合起来立一部独立的法律，则未取得一致意见。有学者认为，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后，还应另出台一部集体土地征收的法律。反对方则认为，物权法规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”物权法没有把动产划分成家电和家具，也没有把不动产划分为集体土地上的平房或国有土地上的楼房，因此，没有必要分别立法。
　　无论单独立法还是合并立法，专家学者的一致意见是，立法很有必要。但立法并非一劳永逸的方法，也绝非解决当前土地问题的唯一路径。
　　中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映在接受本刊记者采访时，提出了对于农村征地管理的一些建议和展望。他指出，要通过稳步开放集体建设用地流转市场，最终建立国有土地和集体土地同地同价的公正补偿制度，在市场开放、征收补偿等诸多方面实现对城乡居民土地财产的平等待遇。
　　“这是未来改革要面临的问题，但解决这个问题注定要经历一个漫长的过程，或许要等到中国真正实现‘城市化’的那一天。”王小映说。

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