[大部制，政府的自我革命]2018年政府大部制改革

　　这是一次综合性的改革，还是一场自我革命，改革的领导者是政府，改革的对象也是政府。进行到这一步很不容易，要实现既定目标，还会有很多困难和新的矛盾，要有足够的准备。 　　――李君如
　　
　　自上世纪80年代以来，我国政府机构改革的步子就不曾停过。1982年，改革开放以来第一次政府机构改革，国务院组成部门从100个缩减为61个：1988年，第二次政府机构改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，并第一次提出“转变政府职能是机构改革的关键”；1993年，第三次政府机构改革，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个；1998年，第四次政府机构改革，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原来的40个减少到29个；2003年，第五次政府机构改革，国务院组成部门为28个：2008年，第六次政府机构改革，国务院组成部门减为27个。
　　第六次机构改革的关键是，我国实行了大部制。
　　第六次机构改革之前，社会公众对“大部门”的期望很高，20个?18个?“大部门”在大家的猜测和期待中越来越少，更有热心人制作了理想中的“大部门”架构，在网络上广为传播，但实际中我们看到的步子很小。毕竟如果把机构改革比喻为自我革命，革别人的命总比革自己的命要来得简单和畅快。
　　不过，这样的结果并没有出乎业内人士和专家们的预料。早在方案公布之前，许多外电已经预测，改革开放以来已经进行了多次政府机构改革的中国，这轮部委调整也将是一个“稳妥的过程”。毕竟，这是有资可鉴的，日本、英国等国的大部制调整都经历了几届政府，推进过程相当谨慎。德国《柏林日报》3月4日也写道，中国意识到目前部门机构之间的一些问题，“解放思想”在中国仍是流行口号，但中国不支持剧烈调整，而更青睐渐进的变革。
　　
　　评说这一次革命
　　
　　“这次中国国务院机构改革方案主要是转变职能，探索实行职能有机统一的大部门体制”，温家宝总理在政府工作报告中关于这次改革目的的描述宣告了大部制进入中国。
　　事实上，伴随着前五次的行政机构改革，我国政府的职能已经发生了改变，改革开放初期即中国工业化初期，组织、推动社会生产是政府的重要职能之一，当时成立了不少行业部门，推动了钢铁、石油、煤炭、纺织等行业的快速发展。经过几十年的发展，中国进入工业化中后期，政府组织生产的职能降低，提供公共服务、公共产品的需求增加。这就需要政府建立综合性的管理部门。所以建立“大部制”的过程既是政府职能转变的过程，也是适应中国经济社会发展的过程。
　　英国公共政策研究中心政府决策问题专家罗伯特斯坦说，面对超过13亿人口和地区经济发展不均衡的状况，中央政府部门很难再做到管得太多太细。中国政府现在选择把具体工作更多地下派给地方权力机构，符合现代政府管理发展的需要。
　　美国《华盛顿邮报》说，对一个拥有许多大型国有企业的政府来说，机构改革是实现减少政府对经济干预目标的重要一步。
　　美国有线电视新闻网(CNN)预计，这次改革不仅能削减大量不必要的行政开支，更能将政府部门转变为一个“以服务、为职能”的机构。
　　英国外交政策研究中心评论中说，中国希望借助这样的改革，进一步提升政府在民众心中的信任度。
　　日本时事社则认为，整合职能部门中的重叠机构，是“大部制”改革的出发点，也将是下一步行政管理体制改革的思路……
　　革命不是目的，大部制不是目的，以大部制为途径，转变政府职能，推动经济发展，才是最本质的目的。
　　在中央党校副校长李君如看来，这次行政机构改革的方向很正确，肯定了我国现有体制基本能够促进和解放生产力，而没有以现在否定过去；明确了改革要以转变职能为核心，既符合市场经济的要求，也符合民主政治的要求，更有利于反腐倡廉。“推出大部制，我也很担心，如果职能不转变，就是垄断，很可怕。但我们应该清醒地对待这场改革，研究改革中可能出现的问题，多出些点子想些办法，把这场改革积极稳妥地推进好。”
　　中国人民大学校长纪宝成认为这次改革是1998年改革的延伸。“这次改革中住房问题被突出出来，这是关注民生的表现。机构改革比较难，无论合、撤、并，都需要有更加科学和系统的论证。而且，任何一届政府都不可能一步到位，只能在社会经济发展中逐步深入地变革，但基本的国家职能机构应该稳定。”
　　
　　发生在国外的革命
　　
　　政府管理的大部制，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。现在经合组织30多个实行大部制的国家里，政府内阁机构平均有16个。英国20世纪50年代末就开始了大部制，目前部门数量维持18个；法国自第五共和国以来，政府部门数量从20个减少至15个；德国则根据社会发展的需要对一些部门进行了跨度较大的集成，形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式，现有部门14个；日本2002年将原来的1府22省厅合并为1府12省厅，是大部门最少的国家；美国在2003年前长期保持14个组成部门，现在有15个。
　　与发达国家相比，经济转型的国家和发展中国家，大部制改革还处于探索阶段。在这些国家中，内阁机构设置最少的是阿根廷，有12个，内阁机构不超过20个的国家有俄罗斯和墨西哥，分别为16个和18个。更多的国家内阁机构在20个以上，30个以上的也很多，以印度最多，有41个内阁机构。目前我国处在发展中国家的平均线上。
　　被视为“西方政治体制的标准典范”的英国政府，早期也存在管理机构重复、人浮于事的现象，如今的体制花费了约30年的时间才得以确立。近几年，英国政府也面临着冗员和办公经费捉襟见肘的情况。在过去10年里，每届内阁履新时，英国都会进行政府部门的调整。布朗政府去年上任后，将原先的教育部一分为二，让大学教育事务和中小学教育事务由两位正部级大臣分别管理。去年年底，布朗还把原来的贸工部扩充为商业及能源部。
　　
　　为早日“大部门”铺路
　　
　　“这次改革的关键是实行了大部制。”中国人事科学研究院院长吴江这样开始了对这次政府机构改革的评价。在他看来，我国的大部目前还偏多，这需要一个过程，到2020年，我们的大部应该在16～18个，至少会少于20个。而在实现这个目标的过程中，以西方比较成熟的大部制国家为借鉴和参考，我们还需要注意到几个问题。
　　通常西方能够推行大部制并取得效果，有两个明显特征：一个是市场必须比较成熟，大量的工作由市场来做，政府对经济的直接干预比较少。另一个就是行业组织、中介组织和第三部门比较发达，社会管理能够更多地依托这些社会组织。目前我们这方面还不发达，大量的政府事务交不出去。这次雪灾就暴露了非政府组织的问题，我们全要靠政府和群众见义勇为式的自觉行动来完成救灾。今后只有大力培育社会组织，才能使政府真正瘦身。
　　大部制不只是压缩机构，更重要的是决策和执行分开。大部制如果成为垄断，那就是绝对垄断。西方解决这一问题的关键就是将执行和决策分开。英国的内阁只有14个，却有150个执行机构，这些执行机构有独立自主权，管理方式上更多地摆脱了政治影响，讲求效率，人员来自于市场，首席执行官实行聘任制，基本上实行企业化运作，执行部门与大部的关系是合同关系。美国也学习了英国的模式。我们与英美情况很不同，能否构建这种制约关系我们还需要探索。我们历次的改革，虽然减了机构，但没有形成决策和执行、监督三权的制约关系，这次改革对权力关系也是一种挑战。
　　另外，协调问题也是各国大部制的难点，大部制表面上把协调问题迎刃而解了，但它只是把外部的协调难度转移到内部了，内部是否也能迎刃而解是个问题，机构间合并后，由于业务间有差别，加上长期的工作习惯和思维方式不同，处理不好会几驾马车同时行进。

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