【印度对非政府组织的监管与相关法律】 网络监管系统

　　印度是第三世界中的非政府组织大国，与其他发展中国家相比，其非政府组织活动十分活跃，在社会生活中扮演着重要角色。而印度政府却没有专门的监管机构，完全依靠一系列法律法规对其运作进行调整、监督和管理。考察印度非政府组织发展与相应法律间的关系，有助于我们加强对国外非政府组织的研究和借鉴。
　　
　　印度非政府组织的现状
　　据印度政府统计，印度目前注册的非政府组织有60万个，而没有注册的估计还有60-70万。印度法律并不要求非政府组织开展活动必须进行注册登记，登记只是获取某些资格或能力的前提。在非政府组织中就业的人员约200万，志愿人员则有1000万以上。大多数非政府组织规模很小，只有一个甚至没有专职人员，有10个以上专职人员的非政府组织，所占比例不到1/10。
　　印度的非政府组织依法律登记方式可分为五类：社团、合作社、工会、非营利公司和公益信托。就活动范围来说，90%以上的非政府组织活跃在宗教、社区和社会服务、教育、体育和文化及卫生保健等领域。从分布来看，全国平均53％的非政府组织在农村地区，多为合作社形式。在非政府组织的收入来源中，自身运作收益占51％，政府资助占29％，捐赠占13％，信贷占7％（2000年数字）。
　　就非政府组织的作用来说，殖民统治时期，非政府组织与民众觉醒、社会变革和民族独立运动紧密相连，并做出了相应贡献。独立后，非政府组织成为政府和市场之外的第三种选择，在社会援助与救济、保护环境、维护弱势群体权益等方面发挥着影响，成为解决矛盾、促进社会发展不可或缺的力量。如印度政府主持的计划生育曾受到强烈抵制甚至引发动荡，而民间组织在政府支持下开展的计划生育行动却颇见成效。再如，印度社区初级保健体系的建立、卫生厕所和无烟炉等新事物的出现和推广等，都是由非政府组织主导完成的。
　　
　　非政府组织的法律制度框架
　　印度与非政府组织相关的法律主要有：《社团登记法》(1860年)、《宗教捐赠法》（1863年）、《印度信托法》（1882年）、《合作社法》（1904年）、《慈善和宗教信托法》（1920年）、《伊斯兰教区法》（1923年）、《工会法》（1926年）、《教区法》（1954年）、《非营利公司法》（1956年）、《公共教区法》（1959年）、《外国捐赠管理法》（1976年）以及各邦的《公益信托法》，如《孟买公益信托法》和《拉贾斯坦邦公益信托法》等，另外还有各种监管法规。
　　上述各法令当中，《社团登记法》、《合作社法》、《工会法》、《非营利公司法》和《信托法》对非政府组织的性质进行了分类。《社团登记法》第20条中详细说明了社团性质非政府组织的范围：慈善援助社团、战争孤儿基金、由历届印度总统建立的社团、图书馆、博物馆、美术馆和科学馆等等，总之，只要是以文学、科学和慈善为目的，均可在该法案下登记为社团。
　　《合作社法》的核心是“合作社原则”：为提升会员的共同旨趣或者共同经济利益而设立；规范和限制营利目的；促进互惠和自助；会员资格基于某种资源；民主管理。在工业化进程和农村改革中，合作社蓬勃发展。1960年印度又专门通过法令将各种合作社加以区分：农社、生产者社、加工社、资源社、行销社、消费者社、宅居社、联邦社、中央社、复合目的社和综合社等。
　　《工会法》对工会的界定是：“任何暂时或持久的、调节工人和雇主关系或工人与工人关系的联合体，包括两个或更多工会的联盟。”任何7个或以上的工人同意遵循《工会法》和工会规章，就可以申请成立工会。工会登记后可以建立独立基金，用于提升会员的社会和政治利益。《合作社法》和《工会法》针对会员互益性的非政府组织。
　　《非营利公司法》规定了非营利公司的权限：登记成为非营利公司后，在法人地位上享有有限责任公司的一切权限。登记成为信托的条件是：有一笔目的明确的资产，有一个可以接受资产的对象（受托人），有一个目标受益对象（受益人）。《公益信托法》主要调节面向公共物品的组织。
　　
　　法律框架反映了印度社会的演进特点
　　有关非政府组织的法律框架，既是印度政治、社会和法律发展变革的结果，也体现了的这一发展进程的一些根本特点：
　　一是深受英国殖民统治和普通法的影响。英帝国主义近200年的殖民统治在印度建立了基于普通法的法律制度体系，印度1947年独立后大体沿袭了这一体系。在上述与非政府组织相关的法令中，近一半是在殖民统治时期制定的，最典型的就是1860年的《社团登记法》，该法大体效仿英国1854年的《文艺与科学机构法》，至今仍在适用。作为非政府组织形式之一的信托，则完全是英美法系的产物。
　　二是深受宗教传统的影响。传统印度社会是一个宗教的社会，法律不过是宗教的组成部分。经历现代变革后的印度在法律上已是一个世俗国家，但宗教影响仍无处不在。《宗教捐赠法》、《慈善和宗教信托法》和《教区法》等直接反映了宗教对非政府组织的影响。《教区法》又包括《教区法》、《伊斯兰教区法》和《公共教区法》等，对印度教和伊斯兰教等不同宗教加以区分，属人法色彩浓，教派影响深。非政府组织有非营利性和志愿性两大特点，强调为他人服务、为社会奉献，这与印度教和佛教等宗教文化提倡的志愿与慈善传统紧密契合。法律鼓励慈善组织的发展，《社团登记法》对以慈善为目的登记的非政府组织给予了若干便利条件。
　　三是印度是一个联邦制国家。印度宪法明文规定印度是联邦制国家，中央和地方有不同的权力界分，并给出了《中央管辖事项列表》、《地方管辖事项列表》和《重合管辖事项列表》。在非政府组织法中，《非营利公司法》是联邦法律，规定只有中央政府才能批准成立非营利公司，任何邦无此权限。《工会法》也是如此。而《社团登记法》、《合作社法》和《印度信托法》虽然都是联邦法案，但各邦可颁布各自相应的立法，许多邦都有自己的《社团登记法》和《合作社法》。对社团和合作社，各邦往往有各自的理解，登记时有不同的掌握尺度。
　　四是自由传统受到秩序价值的制约。印度几千年历史上分散、自治的时间多，统一、集权的时间少，形成了崇尚自由与民主的传统。1950年《印度联邦宪法》对此予以体现，宪法第19条第1款规定，一切公民有权自由结社或联合。印度独立后，注重民族建设、国家统一和社会秩序，对自由有所限制。宪法第19条第4款规定，为保护印度主权和领土完整，或者为了公共秩序及道德，对结社自由施加合理限制。如结社及其解散是自由结社权的当然内容，但政府可以在两种情况下予以干涉：第一，影响面大、涉及大众的社团和组织的解散与终止；第二，涉及接管社团所属财产或教育机构的情况。在有关判例中，印度最高法院判定政府的干预行为有效，称这虽与结社自由原则不完全相符，但保护了大众利益，因而合法。
　　
　　相关法律的运行及对非政府组织的监管
　　印度有关非政府组织的法律在运行中遵循以下一些原则：宪法至上原则，这保障了宪法中的结社自由等基本权利在全国范围内的实现；联邦法优先原则，有联邦法的适用联邦法，没有的再依据所在邦法律；法令出口统一原则，对联邦和地方共同管辖项目如信托、捐赠、慈善事业和宗教机构等的非政府组织法，颁布前必须得到印度总统同意，这保证了法案经中央政府协调后彼此不相冲突。
　　印度对非政府组织进行监管，目的在于防止其滥用权力、渎职和不履行义务等，因而监管内容涉及：组织的非政府性、内部治理机制、资金来源和使用以及资产与责任处理等。监管体制本身有以下特点：宽登记、严监管，归口登记、分类管理。因结社自由，故非政府组织的登记相对简单，但对其监管依法严格进行。社团登记有专门的登记官，对不同类型的非政府组织予以不同模式和程度的监管，如对互惠性质的合作社监管力度相对较大。
　　印度监管非政府组织的一个独特做法是：选择监管，即对于接受国外捐赠的非政府组织，由中央政府直接监管。《外国捐赠管理法》对印度非政府组织接受外国捐赠限制很严，要想获得中央政府批准接受国外赠与，必须满足下列条件：首先接受目的是为了满足明确的文化、经济、教育、宗教或社会需要，其次接受组织必须依该法向中央政府登记，再次要申明在哪家银行收取赠与，最后还要保证披露赠与的数额、来源及用途。该法还规定，下列组织或个人绝对不能接受外国捐赠：各类政党、各级官员、选举活动的候选人、出版商、专栏作家、记者和编辑等。
　　
　　非政府组织发展的新动向和新问题
　　一是政府加强了对非政府组织的利用和监管。印度的政治经济体制决定了政府在经济社会发展中作用有限，因此政府希望非政府组织发挥积极作用。1992年制定的“八五计划”强调要把非政府组织纳入社会发展进程，并提出项目拨款计划。此后这一拨款每年约50亿美元，非政府组织通过项目实施发挥了相应作用。政府还利用非政府组织在国际舞台上扩大影响。印度政府支持本国非政府组织承办“世界社会论坛” 2004年会议，138个国家的10万名代表与会，对美国发动伊拉克战争表示强烈义愤，造成轰动效应。另外，通过《外国捐赠管理法》，通过对政府资助附加条件或指导条令，通过《税法》中对非政府组织募捐及免税的规定，政府加强了对它的监管。
　　二是非政府组织与社会底层渐行渐远。非政府组织被认为是反映民众心声和基层诉求的代表，在印度争取民族独立的斗争中也的确如此。20世纪后期以来，随着非政府组织法律的完备及政府控制的加强，非政府组织的活动门槛和成本上升，独立性下降；与此同时，印度中产阶级崛起，中产阶级人数增多。两种趋势结合，导致为社会中产阶级利益服务的非政府组织比例上升，代表底层民众的非政府组织数量和影响下降，弱势群体伸张自身权益的凭借减少。
　　三是跨国公司和国外资金介入越来越深。20世纪90年代后，印度实行自由化经济改革，日益融入全球化当中，跨国公司和国外机构资金趁机大举进入非政府组织领域。跨国公司等或在印度建立国际非政府组织，或投入大量资金，搞市场调研及社会公益项目，旨在占有、扩大市场份额，为公司业务服务。这造成了国际资本对印度内部事务影响上升的不利局面。政府由于本身资金有限，迫切希望得到外部支持来发展各项事业，因此对国外资金既欢迎又警惕，处于一种两难心态。
　　我们看到，印度与非政府组织相关的法律，是在非政府组织自身发展和社会进步过程中形成的，体系较为完备，也发挥了较好的调节作用，但仍需进一步完善，以适应新的发展要求。
　　（本文责任编辑：刘万镇）

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