【从“两税分　制”到“两税合一”】两税三分制改革

　　“两税合一”，将使中国的税制更符合国际标准，使中国的投资环境得到进一步改善，也将使那些富有战略眼光的外国投资者获得持续与长远的利益。因此可以预期，那些注重中国市场巨大潜力的外资不会因为中国的税制改革而改变其投资意向。
　　
　　
　　刚刚闭幕的十届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国企业所得税法》，将内外资企业所得税税率统一定为25％，由此结束了中国多年的内外资企业税收分制与纷争，使“两税合一”尘埃落定（“两税合一”是指将《中华人民共和国企业所得税条例》与《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》合并统一成一部《中华人民共和国企业所得税法》，在税基、税率、税收优惠等方面对内外资企业一视同仁）。这也是中国市场经济体制走向成熟、规范的标志性事件。
　　
　　“两税分制”，特定历史条件下的产物
　　
　　中国改革开放后，资金稀缺成了制约经济增长、社会发展的重要因素之一。因此，通过税收优惠手段引进外资是国家利益极大化的必然选择。中国利用外资从1993年起连续居发展中国家之首，2002年还首次超过美国，一度成为全球第一引资大国。税收优惠在引来巨额外资的同时，还带来先进的技术、科学的管理以及大量的就业，完善了国内市场运行机制，提高了中资企业的素质。这使中国经济突破了长久的瓶颈限制，社会发展跃上了新台阶，经济与社会发展步入了良性循环。
　　随着中国综合国力的显著增强，原来制约中国经济持续快速发展的瓶颈或不复存在，或已大大弱化。然而，吸引外资的税收优惠政策的积极作用则迅速退却，负面效应日趋明显：普惠型的外资税收政策与国家产业政策目标背离，未能有效发挥税收政策的产业导向作用；过于倾斜的区域性外资税收优惠政策，加大了地区间经济发展的不平衡；税收优惠的形式单调，绝大部分都属于直接优惠方式，间接优惠的形式很少，没有根据不同的政策目标适时做出相应的调整。
　　更为突出的是，“两税分制”没有宪法基础，不利于法制与法治社会建设。“两税分制”违反税负公平原则，不利于内外资企业的公平竞争；违反税收效率原则，加大了税收征管难度，不利于降低费用提高效率。“两税分制”还造成了一系列扭曲――政府与企业行为的扭曲、生产和消费的扭曲、企业利润与产品价格的扭曲等，这不仅排挤国内投资，引发本土资本外逃，而且还导致一些部门与地方政府日趋严重的崇洋媚外，加剧部门利益与局部利益膨胀，危害国家利益与整体利益。“两税分制”不符合ＷＴＯ下的国民待遇原则，不符合国际通行做法，也不符合目前世界各国税制改革的方向和潮流。因此，“两税分制”的终结是历史的进步。
　　
　　“两税合一”，合乎国家利益，合乎国际趋势
　　
　　中国经济要实现持续、快速、健康发展，就必须切实贯彻科学发展观，改变经济增长方式，扭转过于依赖外资的尴尬局面。因此，在引进外资时，不只是要关注引资数量，而更加应该关注引资质量。当初，中国以税收优惠政策吸引外资是为了更好地发展自己；如今，随着客观条件的变化，实行“两税合一”，更加注重引资质量，也是为了更好地发展自己。中国“两税合一”的税制改革，是在税收国际化条件下实现国家利益最大化的必然选择。所谓的税收国际化是指在经济全球化的作用下，各国税收政策与税收制度的差异性日益减少，而趋同不断提高，税收征管的协调性越发明显，包括了税收政策国际化、税收制度国际化和税收征管国际化。其中，税收制度国际化是税收国际化的核心，具体又包括税制结构、税种组成和税种内容等三方面的国际趋同与协调。一个合理、“标准”的税收制度应符合以下几个基本条件：一是税类税种较少；二是税率档次不多，边际税率不宜过高；三是税收优惠和税收减免应尽量地少；四是各个税种基本要素的规定应基本一致。
　　随着改革开放的深入与扩大、社会主义市场经济的建立和完善，尤其是加入ＷＴＯ后，中国正以更快的速度融入经济全球化，包括税收国际化，积极参与国际税收领域的竞争与合作。参与国际税收竞争的主要方式分为两个阶段：一是以税收优惠（包括与税收优惠具有相同作用的减税行为）为主要手段的初级阶段；二是以创造良好的政治、经济、法律、文化环境及巨大的市场为主要手段的高级阶段。实践中，各国参与国际税收竞争的主要手段与其经济发展阶段相适应。目前，大多数发展中国家的市场不够成熟，因此都集中于价格竞争，即以税收优惠的方式或与税收优惠具有相同作用的减税政策来参与国际税收竞争，以期达到吸引外资、发展经济的目的。由此直接导致20世纪80年代以来的世界性减税浪潮。但在发达国家，单纯而普遍的税收优惠政策就要少得多，这是因为当经济发展到一定程度后，税收优惠政策的效用不断递减，这时应适当调整参与国际税收竞争的手段。
　　经过近30年的改革开放，中国已经有经验和能力在更高层次、更宽领域、更广范围吸引和利用外资。2006年中国经济增长10．7％，财政收入增幅高达22．4％，累计接近4万亿元，且税收征管的基础设施、基础工程日趋完善，因此已经有能力、也有责任向税收国际化方向快速迈进，遵守国际规则，履行国际义务，走向“宽税基、低税率”的可持续的财税发展道路。“两税合一”，是中国在遵守国际规则、履行国际义务方面自我进行法律的强制性约束，是大国责任的重要体现。
　　国际税收竞争分为正常的国际税收竞争和有害的国际税收竞争，后者会给参与国的经济带来诸多不良影响，需要相关各国进行国际税收协调。迄今，在与中国签订税收协定的80多个国家中，大多数国家并未实行税收饶让制度（居住国政府对跨国纳税人在非居住国得到减免的那一部分税额，视同已经缴纳，不再按本国规定的税率予以补征），这就意味着，中国给予外资企业税收优惠而放弃的税收收入，大多数并未使外商投资者直接受益，而是拱手送给了资本输出国政府。因此，中国“两税合一”的税制改革既是避免国际税收的恶性竞争，体现大国责任、树立大国形象，同时又能增进国家与外商投资者的利益，一举多得。
　　
　　“两税合一”，对不同类型外企影响不同
　　
　　“两税合一”的税制改革是中国税制的一次自我完善，新所得税制对外资仍有吸引力。目前世界上企业所得税的平均税率为28．6％，经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）成员国的平均税率为29．8％（日本为39．5％，韩国29．7％，英国为30％，澳大利亚为28％），中国周边18个国家（地区）的平均税率为26．7％（印度为30％，马来西亚为28％，巴基斯坦35％，菲律宾为32％，斯里兰卡为35％，泰国为30％，越南为28％）。新税法将企业所得税的平均税率定为25％，在国际上依旧是适中偏低的水平，因此中国税制仍有竞争力。而且，新所得税制对现有的外资企业给予过渡期的照顾，在过渡期内外资仍享受中国政府承诺的优惠政策，这样最大限度地考虑了外资的利益而减少了对其消极影响；外资若进入中国鼓励发展的产业或投资领域（如清洁生产、节能降耗、减排治污项目），将能享受到颇具力度的政策优惠。虽然这种优惠在形式上对内外资一视同仁，但实际上许多外资在科技水准、工艺诀窍、市场营销等诸多方面具有优势，因此中国在相关产业或投资领域的优惠政策将更多地为外资所享有。
　　由于不同类型的外资企业对涉外税收优惠的敏感度不一，因此，“两税合一”对不同类型的外企会产生不同的影响。一般来说，成本型（或出口导向型）外企对税收优惠的敏感度要高于市场型外企。在出口导向型外企中，服务类对税收因素最看重，其次是制造类，再次是自然资源开发类。随着出口的持续迅猛增长，中国与相关国家的经贸摩擦日益加剧，与此同时，还导致国内资源的紧张、环境压力的增大以及劳动者生命健康的损害。因此，无论就对外经济关系的协调而言，还是从国内社会及自然的和谐发展来看，出口导向型外企的发展理应受到适度制约。“两税合一”可能会对那些高资源消耗、高环境污染及低附加值的外企带来消极影响，但这对中国经济与社会发展是积极的。
　　虽然趋利性与避险性是国际资本跨国流动的主要动因，但是具体到某一跨国资本，其对外投资的原因是很复杂的。ＯＥＣＤ在2005年6月发布的《外国直接投资与近期发展》报告中指出，对于所有国家而言，决定跨境直接投资流向的首要因素是宏观经济形势，其次是汇率。此外，消费市场的大小、生产成本的高低、金融管理体制的松紧以及国际贸易领域的重大变革等都会对国际投资流向产生重要影响。可以看到，在上述决定因素中，并无财税优惠措施的位置。来自国家税务总局的研究也表明，外商投资决策时主要考虑以下几个因素：一是市场潜力，二是政局稳定情况，第三是劳动力成本，第四是土地附加资源价值，第五才是优惠政策。
　　“两税合一”，将使中国的税制更加符合国际标准，使中国的投资环境得到进一步改善，也将使那些富有战略眼光的外国投资者获得持续与长远的利益。因此可以预期，那些注重中国市场巨大潜力的外资不会因中国税制改革而改变其投资意向。

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