利益冲突 [多头立法滋生部门利益冲突]

　　备受业界关注的中国“政府采购第一案”――北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部政府采购行政不作为一案，近日再度进入公众视野。一审判决令财政部败诉，财政部不服。2007年6月7日，财政部提出上诉，北京市高级人民法院公开审理了此案。而在庭审中，财政部把此案行政不作为的责任推向发改委，自己大喊冤枉。这种部门之间遇事推诿的现象目前比较普遍。
　　
　　“八路军”打“新四军”
　　
　　我国行政立法和经济立法的最大弊端是多头立法，致使执法权相互重叠，诱发部门利益冲突。法学专家们将这种现象戏称为“‘八路军’打‘新四军’”。
　　几年前苏北农村曾发生过一件怪事，一家农科站贩卖假种子被当地工商所查获，要进行处罚。而该县种子公司却出面挡驾，说是已经处罚过了，一案不可二罚。工商所和种子公司手头都握有尚方宝剑，工商所按《工商管理条例》执法，种子公司照《种子管理条例》办事，谁都说自己是执法主体，都有处罚权，两家争持不下，吵得不可开交，还打起了官司。倒是让此案当事人――贩卖假种子的农科站坐山观虎斗，心中暗喜。
　　同样的事件还有农机站和交管所上路查农用车辆发生的执法冲突，两家在路上设卡，同时查获一辆违规农用车，争着处罚，都说自己有执法依据。他们把违规车辆晾在一边，两家人在大路上进行“说法斗争”，还发生肢体碰撞。
　　如果说上述两则案例还多少带有一点调侃色彩的喜剧成分的话，那么辽宁省义县旭东加油站同时被两家执法部门罚款则是一场实实在在的悲剧。
　　旭东加油站因同一批柴油质量问题被县质监局和工商局两家先后罚款，旭东加油站以质监局无权执法为由，将其告上法庭，而当地法院两次判决截然相反，第一次判决是：县质监局无权执法，退回罚款；第二次却判县质监局执法不当，应予完善。县质监局凭借法院的第二次判决对旭东加油站加重处罚，由3000元加码到近4万元。旭东加油站被迫关门歇业。
　　
　　公权沦为部门私权
　　
　　多头立法缘于部门的利益诉求和冲动。在《政府采购法》颁布前，我国政府采购市场一直处于群雄割据的状态，政府有关部门既是采购人又是监督人，担当双重角色，权力难以受到有效约束和限制。2003年1月1日，《政府采购法》实施后，法律第一次统一了政府采购货物、工程和服务的主管机关和监督机关，那就是各级财政部门。
　　可是《政府采购法》颁布实施后，出于自身利益的考虑，各部门仍然争相颁布各自的部门规章，争夺属于本部门的工程建设项目，从而形成了部门争权的乱象。而部门争权，又造成了监督主体重叠，无法有效监管的恶果。
　　财政部与发改委的“分工模式”被一审判决所否定，法学专家认为是一件好事，一审判决是司法实践第一次严格地依照法律规定，认真地划清了部委之间的权力，第一次从司法判决中，明确了中国政府采购市场统一的主管机关和监督机关。
　　众多行政部门对立法主导权青睐，根本原因是为了获取法案执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。
　　《反垄断法》的起草过程就一直弥漫着部门利益之争的硝烟。2005年初，一则有关三部委角逐《反垄断法》立法权从而导致该法历经十年最终难产的报道，再度引发了外界对《反垄断法》的关注。商务部相关负责人随后进行了澄清，表示该法案经过商务部努力，已经上报国务院进行审议。国家工商总局不甘其后，当年5月发布了《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》这一国情咨询性质的文件，再次将反垄断立法问题炒得火热。而国家发改委在2005年初发布的研究报告中将推动《反垄断法》出台列为主要工作，这意味着国家发改委继商务部与国家工商总局之后，正式加入《反垄断法》的立法“争夺战”。
　　可以想象，谁能争得立法权，谁就多一分话语权，多一分执法权，部门就多一分利益，何乐而不为？
　　今年初，针对卫生部首度公开的以“基本医疗”为核心的医改新方案，劳动与社会保障部研究人员也公开了一份被称为“二层架构设计”的完全不同的医改思路：即一由政府对公共卫生承担全部责任，二由公共支出（政府财政和社会保险）为疾病风险承担主要责任，个人承担部分责任。
　　认真对比、梳理一下两个部门不同医改的思路，不难发现，此一公共政策的争议，看似“公共”，其实背后均有着难以掩饰又不好直白的部门利益背景，两部门所以各自有这样的医改思路，恐怕不全是出于纯粹认识、观点上的差异，而或多或少与各自不同的部门利益密切相关。
　　
　　裁判员不可霸占裁判规则制定权
　　
　　我国部门立法的一个常见现象，就是各部门从自身利益考虑，为了多给本部门确立一块权力地盘，不少部门争相起草同一或类似内容的法律，从而造成一件事几个法、几个部门分管的法律相互“打架”现象。
　　目前的政府立法，基本上谁是执法部门，谁就是立法草案的起草部门，甚至是整个立法过程的主导者。由于利益的诉求不同，不同部门起草出来的法律草案，往往相差很大。但是，他们也有一个共同特点，那就是一般都极力争取“本部门利益的最大化”，并通过立法的形式，将“部门利益合法化”。
　　因为《邮政法》是邮政部门主导立法，所以邮政丢失了平信不用承担任何责任；因为《民航法》由民航总局主导修订，所以偏低的空难理赔标准，许多年未得到修正……因为部门立法的泛滥，中国许多法律陷于部门利益的挟持中。
　　立法过程本质上是一个利益协调过程。立法程序包括议案的提出、草案的拟定、审议和通过等，应当给不同的利益集团提供一个合理博弈的平台，并保证国家整体利益的实现。但“立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化”的现象不仅会给公民、法人和其他组织的合法权利造成直接损害，对于建设和谐社会更是极为不利。
　　分析人士认为，如果说，在过去由于立法资源短缺，特别是人才和信息的短缺而导致部门立法具有一定的合理性外，那么今天，为了克服其弊端，有必要在立法中建立一定的回避制度，
　　裁判员只有执行权，不可霸占裁判规则制定权。试想一下，如果让裁判员制定裁判规则，设定繁琐的清规戒律，运动员在竞技场上岂不是举步维难，动辄被裁判员判令犯规。对涉及部门利益的法律应当由地位相对超脱的人大专门委员会和工作机构或者政府法制部门组织起草，或者委托专门研究机构和专家进行起草。
　　专家们建议，可实行公共立法和项目立法。前者是以中立的专业人士为主导的立法模式，后者也是公共立法的一种，指的是将立法作为一个项目，通过招投标等一定方式，交由政府主管部门以外的社会团体或其他专业人士起草法律法规草案的模式。两者皆是国际上公认的科学立法模式，能有效地克服部门立法中普遍存在的缺陷和弊端。

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