中国能源安全和能源战略 [中国能源安全与中国北极战略定位]

　　摘要　中国国内不断增长的能源消耗使中国外交面临巨大的战略压力，维护能源安全已成为中国经济发展、社会稳定和国家安全的关键战略问题。随着全球气候变暖，北极地区丰富的石油资源和便利的海域航运使之成为当今世界最受关注的地区之一。为了实现中国的能源安全，中国迫切需要进一步评估北极在国际关系中的政治经济作用，调整或重新定位中国的北极战略。本文认为，中国应积极从保证能源消耗和海上运输安全的国家利益理解框架中重新思考和定位中国的北极战略。
　　关键词　北极　能源安全　中国北极战略
　　中图分类号：D82
　　文献标识码：A
　　文章编号：1005－4812(2010)04－0064－71
　　
　　自21世纪初开始，北极地区的战略重要性不断增长，并且将在未来几年里被列入全球地缘政治和经济的议事日程。它不仅与这一地区内的国家相关，也与这一地区之外的主要世界大国密切相关。可以预期，由于经济增长的需要，针对能源竞争和海上运输安全，在北极地区海域以及大陆架的全球竞争以及对领土的要求将会日趋激烈。为获取自然资源和海上运输线，北极地区日益成为国际竞争和冲突的来源。鉴于北极地区国际政治经济的潜在多变性，本文试从能源安全角度探讨中国在该地区的国际地缘政治和地缘经济中的利益，并对中国的北极战略定位提出几点建议。
　　
　　一、北极对于中国能源安全和海上运输线的战略意义
　　
　　近年来，随着北极海域的海上运输与北大西洋和北太平洋建立紧密的商业关系成为可能，中国迫切需要进一步评估北极在国际关系中的政治经济作用，调整或重新定位中国的北极战略。鉴于稳定的能源供应不仅是一国国家安全和经济发展的重要因素，而且还直接作用于国内政治和外交政策，进而影响地区安全甚至全球稳定，因此将北极纳入中国的整体战略利益框架的首要考虑就是能源安全。
　　(一)作为一个全球能源政治中新兴的关键角色，中国面临着增加进口石油和天然气的来源所带来的巨大战略压力。从国际能源制度的稳定着眼，要求中国采取综合的国际政治措施以维持能源出口国和进口国以及各种国际能源组织之间力量和利益的平衡。
　　众所周知，由于西方特别是美国的高能源消耗，世界已经背上了沉重的负担。随着中国对外贸易的不断增长，中国的能源需求节节攀升。中国已经成为一系列原材料商品的世界最大进口国。而近年来这些商品价格的惊人上涨被归罪于中国对它们日益增长的进口。有些人甚至担忧，世界上的能源如天然气和石油并不足以满足中国经济增长的需求。如果再将中国的邻居印度，这个拥有10亿人口的国家纳入考虑，对上述两种能源的需求压力将会翻倍。
　　2004年，中国为世界GDP总量贡献了4.4％，但是中国也消耗了当年世界铁矿石产量的30％、煤产量的31％、钢铁产量的27％以及铝产量的25％。在2000年到2003年之间，中国对铝、钢铁、镍和铜的需求在世界需求增长中所占的比例分别为76％、95％、99％和100％。在全球层面上，仅个人汽车占有量的增长就意味着在未来十年中世界范围内有额外的十亿辆汽车上路行驶，而其中大多数将会出现在中国和印度。根据国际能源机构2008年的统计，中国能源消耗增长率和中国在全球最终消耗总量中所占的份额都比世界其他地区要高得多。
　　作为一个全球能源政治中新兴的关键角色，中国必须拓宽进口石油和天然气的来源。其含义似乎是明确的，即不仅全球商品价格和国际地缘政治大国关系将会受到影响，中国的国际政治(包括外交政策构思、外交目标的设计、武器出售的考量以及强制扩张的远程海军力量投射能力)将会与能源问题紧密相连，这也强迫当前的国际能源机制改变游戏的既定规则。
　　(二)能源安全已经成为中国经济发展、社会稳定和国家安全的关键战略问题。中国可能是少数几个将能源安全作为国家利益的重要组成部分的国家之一。能源安全已经成为中国实现其在2020年国内生产总值翻两番的国家目标的重要前提。中国领导人与学者之间存在着一种共识，那就是能源已经成为中国经济发展、社会稳定和国家安全的关键战略问题，并且中国的关键国家利益的实现也高度依赖于充足能源的获取。市场经济使中国陷入了一个“骑虎难下”的两难局面，任何经济增长的放缓都可能导致社会不稳定以及国民普遍不满。国内能源短缺和不停上涨的能源成本必然损害国家经济的增长，并且由此严重地危害就业机会的创造。可见，能源安全已经成为中国的一项政治战略。
　　一些学者指出国家主导的对能源供给的寻求常常被看做是国际冲突的来源。然而，能源冲突背后的其他因素(如民族主义、地缘政治竞争、竞争的领土要求)才是根本性的。
　　过去几年，中国一直密切关注着国际上能源价格的急剧攀升和全球能源长期短缺的现状，把实现能源安全作为中国外交的重要任务之一。在国内，中国制定了新经济政策和能源政策，以应对能源市场改革以及不断增长的能源成本和环境污染所带来的政治挑战。因为中国的能源政策和中国采取的每一个步骤和做法都会对温室气体排放和气候变化产生长远影响，在发展精煤、天然气所进行的技术发展与创新以及与之配套的新的制度发展中，中国所采取的行动同样受到全球的广泛关注。
　　实际上，如果不能在世界能源市场和能源地缘政治的博弈中扮演一个重要角色，中国的和平发展进程就可能受到威胁，具体表现为中国巨大的能源消耗以及中国为实现能源安全而进行的大量投资已经与其他大国产生了矛盾。
　　(三)海上运输是中国经济发展的生命线。目前，中国严重依赖波斯湾提供的大量石油，而中国石油进口的增长份额不得不通过容易受到攻击的海上咽喉进行运输。国际能源署预测，到2015年，70％的中国进口石油来自中东，剩下的份额来自于非洲、俄罗斯的输油管道和铁路以及中亚的输油管道。超过50％的中国石油将必须通过马六甲海峡。
　　今天，在全球层面上，超过90％的洲际贸易依靠海运，主要通过远洋运输和相关的服务，如货运代理、货物装卸。大部分全球性的商品都通过海运集装箱运输。目前中国拥有世界第四大商船队，占全球吨位的6.8％(联合国贸易与发展大会UNCTAD，2005)。到2015年，中国可能成为世界上最大的造船国，并且拥有2400万载重吨位能力或全球载重吨位能力的35％。为支撑中国的贸易和经济增长，中国政府在十一五计划中大力支持港口建设并给予优先条件，如上海港被设定为在2010年成为世界上最大的港口，届时将拥有2500万集装箱的预计吞吐量。可以说，中国运输的大部分对外贸易货物和石油进口都依赖于海上交通运输。但是，由于中国海上力量的薄弱，并且与邻国在南中国海的南沙群岛存在领土争端等原因，中国的全球海洋运输存在巨大的“安全赤字”。
　　“9?11”之后，非传统的全球海上安全问题日益突出，针对船舶的恐怖活动、偷运大规模杀伤性武器、武装海盗抢劫以及人口和武器走私等成为困扰国际社会的一大难题。
　　
　　海盗和伊斯兰恐怖组织长期活动在一些海域，包括阿拉伯海、南中国海以及西非沿岸的海面上。根据肯尼亚海员援助计划的统计，在2008年的前11个月中，大约40艘船和超过 600名船员在索马里海域遭到海盗劫持。2008年12月，联合国安理会全体通过一项决议，首次授权国际陆上行动以对抗胆大妄为的索马里海盗。中国政府于2008年12月底开始派出战舰至索马里海域保护中国商船和船员免受海盗袭击。目前，中国军舰与美国、丹麦、意大利和其他国家一同在连接苏伊士运河的亚丁湾巡航，而这是目前从亚洲驶向欧洲和美洲的最快路线。
　　总之，能源安全将会在中国的对外政策上扮演一个日益具有决定性意义的角色，而中国与世界上主要能源消耗大国以及能源出口国之间的关系将会重塑中国在能源问题上的外交政策。过去，中国在北极地区的目标主要定位在应对技术进步以及气候环境的变化上。今天，中国应积极从保证能源消耗和海上运输安全的国家利益框架中重新思考和定位中国的北极战略。
　　
　　二、从能源安全角度重新认识北极
　　
　　在所有人类渴望开发的处女地中，北极无疑是当今世界最受关注的地区之一。新的地理研究表明，北极冰雪下埋藏着差不多占世界总量五分之一的未经勘探的可开发天然气和石油储量。随着全球变暖和新技术的应用，北极冰雪下的能源储量所有权以及新的远洋运输航线备受全球瞩目。“北极主权”概念成为一个复杂的问题，并可能引发新的全球冲突。正如一位评论员指出的那样：“总的来说，对北极这个地球上最后一块大面积无管辖权的土地上最新出现的利益，在冷战结束后重又回到人们的视线之中。现在一场新的大博弈正在上演。”
　　1　北极地缘政治和地缘经济的重要性。这一地区的战略重要性主要来源于大量未开发自然资源储量的存在，如鱼类、金属矿石以及石油和天然气。这一地区的潜在资源储量很可能在21世纪将这一地区转变成为经济急速发展的前沿，但也可能使其成为一个容易导致潜在冲突的国际资源竞争的热点。
　　北极地区尤其是北冰洋海底深藏的矿产资源令多国向往。据估计北冰洋沿岸及大陆架蕴含着大量的石油、天然气和甲烷水合物(天然气)，同时伴随着大量的珍贵矿藏。美国地质调查局(USGS)一项已完成的调查研究核定，未被发现的传统石油和天然气资源储藏在北极圈以北的所有地区。他们运用地理为基础的自然学研究方法估计：在33个地质学省内发现未经发现的石油和天然气。每个省的平均储量，估计有900亿桶石油，1669兆立方英尺天然气以及440亿桶天然气液体未经发现，其中的84％被认为是储存在沿海区域。
　　有关研究表明，除油气资源外，北极还有丰富的煤炭资源，估计占世界煤炭资源总量的9％。此外，北极拥有大量的铜、镍、钚复合矿和金、锡、锰、金刚石、铀以及白金等矿藏。全球变暖和冰川融化给五个北极大国一个新的机会争夺领土和资源。2007年8月，俄罗斯科学家派出一艘潜水艇在北纬90°的北冰洋海床收集数据，以支持俄罗斯对北极点是俄罗斯大陆架一部分的主张。在考察期间一面俄罗斯国旗竖立在了北极点下4200英里(14000英尺)的海床上，以显示俄罗斯对“北极主权”的强硬主张，这一举动引发了其他北极国家的强烈不满。俄罗斯的激进行动很可能引爆争夺这一地区资源的“新冷战”。可以想象，“‘国旗事件’若是发生在冷战期间，这便是一个政治和军事利益的行动了”
　　北极地区的边缘陆地分属亚洲、欧洲、北美大陆北部。历史上，北冰洋沿岸国(美国、加拿大、冰岛、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和俄罗斯八国)之间曾有过一系列领土主权争议。目前，这些领土仍遗留了一些棘手的待解决问题。对于北极地区2／3以上终年冰封的海域，由于“非陆非海、亦陆亦海”的特点，人们对这些海域的法律属性和地位问题也有许多不同的主张。根据1982年达成的《联合国海洋法公约》的有关规定，北极地区(特别是终年冰封的北冰洋海域)既不属于“无主之地”，也不能说是处于法律真空。但该《公约》并没有从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。
　　各国之间在北极区域的海上管辖权问题上存在争议，特别是对超出海岸线200海里的大陆架资源的管辖权。原则上，北极国家都同意通过《联合国海洋法公约》来解决北极领土纷争问题，并根据互相信任和透明的原则，加强包括科研在内的北冰洋地区的合作。只有俄罗斯和挪威向联合国大会提出了限制大陆架的不同意见，但是加拿大、丹麦和美国还是希望能在未来几年中进一步提高其各自对大陆架的限制。根据该《公约》，北极5国所拥有的只是其领海范围内200海里专属经济区的能源开采权，而沿海国管辖范围之外的海洋属于“国际海底区域”。《公约》明确指出，“国际海底区域”及其资源属于“全人类共同继承的遗产”。不论是沿海国还是内陆国，都享有对“国际海底区域”及其资源的权利。因此，中国也应加强对中国北极权益问题的研究和参与，为实现能源安全战略目标并为和平开发北极发挥与自身地位相称的作用。
　　2　北极地区作为非传统海上运输航线的重要性
　　环境变化正在影响着北极地区，这也为这一地区创造经济收益带来了新的机会。例如，全球变暖可能为北半球创造许多新的可能性，可能将北冰洋转变为新的经济前沿。未来几年里可能开通新的船运航线，并且早至2015年甚至不具有破冰能力的普通船只也可以使用新航线。罗伯特?瓦德(Robert Wade)教授2008年1月16日在《金融时报》中写到：“从距离和安全的角度，开通北方航线是具有吸引力的。上海与鹿特丹之间走跨越俄罗斯顶部的东北海上航线，要比走苏伊士运河节省将近1000英里”。而西北航线的石油和海运航线利益也吸引了不少国家。瓦德认为，中国近来对与冰岛这个北大西洋上的小岛国保持良好关系表现出了特殊的兴趣。冰岛的战略位置被认为在未来这一区域的海上交通扮演一个关键性角色。中国筹备开展北方的集装箱业务，而冰岛的深海港口被看做是潜在的港口基地(Wade，2008)。
　　冰岛大学的环境规划专家特勒伊斯蒂?瓦尔森(Trausti Valsson)在他的新书中颇具新意地阐述了全球变暖可能带来的“好处”。随着北方海冰融化，海运航线将定期绕过北西伯利亚，不久之后，西北航线也将穿过加拿大群岛。这意味着太平洋和大西洋沿岸国家之间的距离将大大缩短。那些由于船体太宽而不能通过巴拿马运河和苏伊士运河的船只，则可以轻松通过北冰洋这条更短的航线来运输石油和其他货物。
　　气候变暖和冰雪融化将使得在北方地区开采石油和矿物资源变得更加容易，也使得北方更适合人类居住，这可以替代那些地球中部由于太热而不再适合居住的地区作为人类的居住地。瓦尔森指出，全球气候在过去改变了很多次，当前的气候变化趋势并非是全新的。然而，他也强调了国际协议在减少温室气体排放方面的重要性，认为温室气体是当前气候变暖趋势的主要原因。他推崇一种观点，即使面对非常多负面结果时，我们仍需对所面临的变化保持乐观的态度。他在其他文章和资料中也阐述过类似观点。
　　
　　三、北极的竞争态势和中国的选择
　　
　　近年来，随着北极地区资源、交通等方面重要性的不断凸显，国际社会对北极的关注不 断升温。北极曾经是上个世纪美、苏两个超级大国争夺的战略制高点，在新世纪，它再次成为具有全球性战略意义的热点地区。目前，有关国家在北极地区展开的争夺，凸显了开发北极问题上的两股趋势：其中之一是北极正经历着始料未及的快速变化，部分表现为冰盖以超乎人们预料的速度在溶化；而另一项则表现为大量危险的政治、法律和技术分歧尚存，威胁到地球上这块最脆弱却维持生命的地区的未来秩序。
　　北极的五个国家――俄罗斯、加拿大、美国、挪威和丹麦(格陵兰岛)――围绕北极地区归属权的争议一直不断。早在20世纪50年代，加拿大就率先宣布对北极享有领土主权。1983年，时任美国总统的里根签署了《美国的北极政策》议案，强调“美国在北极地区有着独特的关键性利益”，北极直接关系到美国的国家安全、资源及能源开发、科学调查和环境保护。随着气候变暖，开发北极资源的可能性不断增大，各国对北极主权的争夺也日益升温。2003年，丹麦将国旗插上了一个名叫汉斯的小岛，宣布对北极享有主权。此外，挪威、瑞典、芬兰等其他北冰洋沿岸国家也纷纷表示要维护其在北极地区的权益。
　　总体来看，各国围绕北极的争夺正在从科学考察、法理手段向军事手段过渡。俄罗斯对北极主张部分主权，并明确提出要将北极建成俄罗斯在21世纪的资源基地，以保障该国能源安全。俄罗斯把“维护北极权益”提升到国家安全战略的高度，因而引起了西方国家的广泛关注。2009年3月27日，俄罗斯联邦安全会议公布了一份北极战略规划――《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》。根据这份规划，俄罗斯将整合北极附近的陆、海、空及导弹部队，部署一支专门用来“看守”北极的部队：“北极独立部队集群”；加快北方边防部队的军事现代化进程，建立对北极的有效监视和反应机制。
　　美国政府于2009年1月9日颁布了《国家安全及国土安全总统指令》，取代1994年北极政策文件。新文件宣布美国是一个“北极国家”，在北极地区有着广泛而重要的国家利益，其中航海自由被置于“最优先”的地位，美国坚持西北航道和东北航道属于国际航道，美国船只有权过境通行。北极巨大的资源价值和航道价值，也吸引着欧盟与北约。“北极八国”中的丹麦、芬兰和瑞典是欧盟成员国，环北极五国中有四个属北约国家(冰岛、挪威、美国、加拿大)，可以想见，一旦北极发生冲突，无论是欧盟还是北约都将难以“独善其身”。2008年11月20日，欧盟推出《欧盟与北极地区》政策文件，宣布欧盟国家在北极地区拥有渔业、油气等利益。2009年1月29日北约领袖和成员国议员群集冰岛首都雷克雅未克，一致认为北约可能会为其成员国而卷入北极权益纷争，应在北极地区驻军以消除紧张局面。
　　上述情况对中国的影响十分明显，中国经济比其他任何主要大国都更加依赖于能源和海上运输。任何对全球能源供应和海运航线的冲击都会直接影响中国的进出口。北极地区发现潜在能源以及融化的冰雪使通过极地的航线运输货物成为可能，这两项前景对中国而言都是宝贵的机会。由于能够节省数量惊人的距离和燃料，这些新的航线能够提供“在世界贸易形式、自然界以及商业海运形式上的震撼世界的改变”，而极地航线也能特别为中国带来许多临近的利益：穿过北冰洋航行，中国与欧盟和北美东海岸的距离拉近了4000海里，并且目前没有像苏伊士运河和巴拿马运河那样的轮船大小限制和其他规则。北极航线目前也没有任何费用。
　　长期以来，中国在全球和区域范围内促进资源进口国之间合作的倡议和在机制中发挥的作用十分有限。在过去，能源外交也并非是整个国家的外交重点。今天，保持经济发展的国内能源安全是与国际能源安全紧密相联的，“进一步扩大进口能源供应途径这一目标已经成为中国能源战略的一项重要任务”。目前，中国已成为北极理事会在欧洲以外第一个非北极国家的观察员国。
　　不过，虽然是北极棋盘上的迟到选手，中国在过去三十年中也在不断加强对北极地区的影响。自20世纪80年代起，中国已经派出17支赴南极的官方科考队伍，并拥有自己的破冰船。中国还建造了两个南极考察站，长城科考站(建立于1985年2月)和中山站(建于1985年2月)。2003年10月，中国在斯瓦尔巴特群岛的新奥尔松(Ny－Alesund)建立了中国第一家北极科考站――黄河站。副总理曾培炎在代表中国参加在北京举办的国际极地年2007／2008的开幕式时提出，中国从2007年开始研究在南极建立第三个科考站的可能性。
　　为了促进在所有气候条件下的极地研究，中国配备了必要的现代船只。“向阳红十号”是中国第一艘南极考察船，它最初是为综合海洋科学研究而建造的，并不完全适合在南极的条件下航行。中国从芬兰购买了第一支冰轮船“极地号”。中国的第一艘破冰船“雪龙号”是1993年建造于乌克兰的。中国将其改造成为用于南极科考的运输船。它于1994年代替了“极地号”，并从那时起服役至今。
　　中国拥有一支专攻极地研究领域的科学家队伍，并在极地研究的特定领域中处于国际先进水平。自20世纪90年代起，大约10支中国科学家队伍独立进行或是参与国际性的北极研究项目。1996年，中国成为国际北极科学委员会的第十六个成员国。1999年，超过50位中国科学家在雪龙号破冰船上参加了第一个政府资助的北极研究项目。
　　如果在不远的将来可以无需借助破冰船使用新极地航线，中国将从许多困境中解脱出来，并且能避免在政治不稳定和海盗横行的阿拉伯海以及南中国海航行。这对于中国实现能源安全的战略目标而言无疑是重大的进展。
　　
　　四、关于中国北极战略定位的几点思考
　　
　　中国不断走高的能源需求与外向型经济相联系，为中国外交政策带来了一系列新挑战：中国为了支撑经济发展将越来越多地依赖国外自然资源，因此在获取海外资源和海上航线上的任何危机都会对中国的发展与依赖贸易的经济产生负面影响。近年来，中国的能源外交已经引起了西方的注意，特别是在敏感地区，如中东和非洲。正如一位中国学者所言：“决定一个国家崛起和衰落的因素并不只是其经济总量的大小，而是这个国家的战略能力；这种能力是运用国家实力来达到政治目标的能力”。全球似乎达成了这样一种共识，北极地区代表着一种巨大的经济和地缘战略资产，这也暗示了在这一地区由这些资源的价值而引起的政治冲突与军事竞争的潜在景象。因此，为了实现中国的能源安全，中国必须尽快制定中国的北极战略，联合广大非北极国家使北极从列强纷争回归到国际社会参与治理这一有利于实现我国能源安全的路线上来。
　　第一，中国的北极战略定位需要从过去的以准备应对技术进步以及气候环境的变化为目标，转变为以实现中国能源安全为主要目标。如前所述，能源安全是中国的重大战略利益，能源安全是中国北极战略的基点。因此，把北极冰盖下蕴藏的油气资源和便捷的北极航道纳入到中国能源安全的整体战略体系势在必行。以能源安全为核心是中国北极战略的正确定位，符合中国的长远利益。
　　第二，中国的北极战略要有鲜明的主张，特别是在推动解决北极问题的原则问题上，中国应该站在国际社会的立场上，联合广大非北极国家致力于提高北极多边国际治理，推动北极问题向合理公正的方向发展。2008年5月，北冰洋五大沿岸国家丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威代表在格陵兰岛的伊鲁利萨特召开会议，通过了《伊鲁利萨特宣言》，其中声明“我们(五国)认为没有必要再建立一个新的广泛性的国际法律制度来管理北冰洋。”对于这种五国国顾全球利益、瓜分北极的做法中国要坚决反对。
　　第三，在北极国家为了各自利益僵持不下的情况下，中国应与欧盟、新兴国家等一起积极维护北极与人类的和谐关系，推动资源的可持续利用，并为此采取有目标、有步骤的行动，以此扩大中国在北极事务上的发言权。前文述及，目前各国围绕北极的争夺正处于从科学考察、法理手段向军事手段过渡的白热化时期，这一时期剑拔弩张，局势十分紧张，但是真正兵戎相见的可能性并不大。究其实质，各方仍是将军事实力作为赢取利益的筹码，最可能的结果是陷入长期僵持不下的状态。这一时期中国可以做好准备、补足“功课”，并在此基础上增加科考和勘探行动。
　　第四，中国的北极战略要定位于与北欧国家发展友好合作关系，并籍此作为扩大中国在北极事务影响力方面的突破口。北欧国家在北极利益攸关却又缺少足够的实力与俄国抗衡，而它们的盟国美国又是当事国，所以北欧国家必然愿意与中国合作。因此，只要中国能够与北欧国家建立起长期的北极事务战略合作机制，包括与北欧国家政府和民间的交流机制，中国就能进一步扩大在北极事务的发言权，为保障中国的能源安全而未雨绸缪。

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