[国际制度对非成员国的作用] 华约成员国

　　摘要国际制度作为国际规范结构，会对成员国和非成员国产生影响。尽管现有研究广泛探讨了国际制度对国家行为的塑造作用，但是国际制度对非成员国的作用的动因何在，其作用是否等同于对成员国的作用，对这些问题的回答却是当前研究所缺乏的。针对有些国家未加入特定国际制度却遵从该制度的规范体系的经验事实，本文试图提出一个理论解释的基本框架。本文指出，如果非成员国同国际制度互动的渠道存在，且非成员国对此渠道的依赖比较高，那么国际制度可以塑造互动发生的环境，进而塑造非成员国的行为。这种情况下，非成员国的行为会体现出对规范体系的遵从。
　　关键词　国际制度　非成员国　社会环境
　　中图分类号：D80　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2009)02－0065－72
　　
　　国际制度对成员国的作用学界已有很多研究，对非成员国是否也有作用，有何种作用，如何发挥作用，相关的研究则不多。实际上，这是一个值得研究的重要问题。观察现实可以发现，很多非成员国与国际制度存在密切互动，不但接受国际制度的行为规范，而且可能在随后成为国际制度的成员。为了解释国际制度对非成员国的影响，本文讨论了国际制度的作用范围以及国际制度和非成员国互动的方式，解释了国际制度的社会化环境对非成员国的影响与塑造作用。在说明本文所论证的观点过程中，中国与防扩散国际制度的互动构成了一个检验规范扩散解释的经验事例。
　　
　　一、国际制度与非成员国的互动
　　
　　多年来，国际制度研究一直有两个重要的关注点：一是国际制度是否有用，二是它们如何发挥作用。对于前者，学界的讨论早已“尘埃落定”，而后者则是目前研究的重点。对国际制度的作用进行解释，学界有两种基本的视角，即理性主义与建构主义。理性主义者认为国际制度得到遵守是因为国家出于理性计算，要追求预期功用的最大化，奉行结果导向的逻辑。建构主义认为国际制度得到遵守是因为国家受到了社会化作用，要以符合自己身份和社会规范的方式行动，遵从的是正当性导向的逻辑。
　　从上述两种解释看，无论是理性选择还是社会化，所涉及的都是一般意义上国际制度与国家间的互动关系。这种互动肯定包括国际制度与成员国的关系，那么是否也包括国际制度与非成员国的关系呢?对于这一点，我们可以考察与国际制度有互动的不同行为体的称谓。格林?莫尔(A.Glenn Mower，Jr.)对联合国的观察员国家做过考察，这些观察员国家曾先后被称为“非成员国代表”、“准成员”、“无投票权成员”等。这些称呼是大体同义的，它们表明联合国同非成员国是存在互动的。斯蒂芬?赫德(Stephen R.Hurt)在研究欧盟同非洲、加勒比和太平洋地区发展中国家(非加太国家)之间的经济合作关系时，也涉及了类似问题。他把博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰(BLNS)称为“自由贸易协定的事实成员”。这种“事实成员”，也是指同国际制度互动的非成员国。
　　上述事例表明，国际制度与非成员国是存在互动关系的。苏长和认为， “作为国际规范结构的国际制度，会对任何国家(无论是制度外的国家还是制度内的国家)的行动构成不同程度的限制和约束”。在国际制度的框架下，其作用对象在很多情况下可能都包括两大类，即“成员”与“参与者”。“成员”是指“正式成员”，而“参与者”则是参与互动的非成员国。正式成员是享有完全的权利与义务的，而非成员国虽然也参与互动，会接受一定的约束并享有一定的权利，但并不正式且程度有限。此外，并不是所有未加入国际制度的国家都会参与国际制度互动，而且并不是所有参与互动的非成员国都会受到国际制度的影响。相反，只有那些与国际制度存在利益或价值关联的非成员国才有可能受到国际制度的影响。
　　
　　这里把国际制度的影响范围划分为三个层次。第一个层次由国际制度的成员国构成。第二个层次由国际制度的利益关联国构成。所谓利益关联国，是指因一项国际制度发起而与此产生物质利益关联的非成员国。1957年3月，欧洲经济共同体签订的《罗马条约》以附件形式确立了“联系国”制度。“(规定成员国)可以向原来与共同体成员国有传统殖民地或附属领地关系的国家提供某些特殊优待”。但是只要共同体成员愿意，它们随时可以撤销给予这些联系国的优待。而且需要注意的是，直到《雅温德协定》签订为止，并没有联系国的自主参加。所以严格地讲，在《雅温德协定》签订之前，这些联系国并不是成员国，而只是欧共体的利益关联国。第三个层次由国际制度的价值关联国构成。例如，中国虽未加入“防止弹道导弹扩散海牙行为准则”(Hcoc)，但一直与包括准则成员国在内的各方保持沟通，共同致力于防止弹道导弹扩散。“在导弹防扩散问题上，中国与‘准则’的宗旨和目标是一致的。中国愿与‘准则’成员国保持接触和沟通，加强导弹防扩散领域的交流与合作。”在这里，中国可以被视作是海牙行为准则的价值关联国。
　　国际制度的非成员国成为其关联国，是因为参与了同国际制度的互动，并且在互动过程中产生了现实的或者认识上的关联。这种关联在非成员国与国际制度建立互动渠道的努力中得到体现。概言之，非成员国至少可以通过三种方式同国际制度建立互动渠道，分别是非成员国和国际制度建立的直接渠道、以制度内国家为中介的间接渠道和以其它国际制度为中介的间接渠道。其中，直接渠道是指在一项国际制度框架之外或者在国际制度的基础之上，建立起的直接对话渠道。例如，在联合国创始之初，朝鲜、越南等国都被排斥在外。随后，在讨论朝鲜问题和柬埔寨控诉越南侵略的问题时，它们以观察员身份出席了相关的联合国会议，参加了部分讨论并获得了相关的会议材料。
　　以制度内国家为中介的间接渠道更多出现在双边关系紧密的国家之间。例如，在英国加入欧共体之前，欧共体六个成员的糖业生产都是以本地出产的甜菜为原料，而英国糖业生产的原料则依赖加勒比地区出产的甘蔗。英国加入欧共体之后同其它成员达成协定，使加勒比出产的甘蔗可以自由进入欧共体市场；而欧共体成员的甜菜制糖实行配额生产。这无疑为加勒比甘蔗出口国干预欧共体糖业市场提供了有效途径。
　　非成员国通过其它方式参与国际制度的互动，主要背景是国际制度的网格化。尽管各国对国际组织的“参与率”不同，但鲜有孤立在各种国际组织之外的国家。一些国家可能不是某国际制度的成员，却与该国际制度中的部分成员同属其它国际制度。这种交迭成员的情况导致国际制度的相互影响。假定国际体系中只有A、B、c三个国家，以及11和12两个国际制度。其中，A只参加了II，B只参加了12，而c则同时参加了全部两个国际制度。那么，c国可以在国际制度12中为A与12互动提供中介。同理，也会为B与11互动提供桥梁。将这一观点放大，交叉成员的存在为非成员国参与提供了渠道。
　　
　　二、国际制度对社会环境的塑造
　　
　　从国际制度的最根本属性来看，它是在一定的国际关系领域中汇聚了行为体期望的一组明确或含蓄的原则、规范、规则和决策程序，或者说是一系列可以制约行为体行为、塑造预 期、给定角色的正式或非正式规则的集合。国际制度作为一个规则体系可以为成员国实现制度红利，而这种红利的持续实现内在地要求该规则体系不断地扩大到更广的范围。这实际上是典型的多多益善逻辑。英国东渐的殖民扩张是出于这种考虑、克林顿提出“拓展民主地带”体现的是这种思想、北约东扩反映的也是这种逻辑。
　　另一方面，国际制度可以为成员提供交易场所、降低交易成本、减少信息不对称。而一些非成员国尤其是与该国际制度有重大利益关联的国家，会希望能够得到这些制度红利。这体现了益善益多的逻辑，即国家希望参加那些能产生收益增量的国际制度。可以看出，这些国家会积极谋求加入或者至少建立起互动的渠道。比如说，上海合作组织成立之后，在中亚地区有重要利益诉求的蒙古、伊朗、巴基斯坦、印度都表现出极大的兴趣。“从2004年6月在塔什干举行的上海合作组织第四次峰会上，蒙古国获得观察员地位。2005年7月，在阿斯塔纳举行的第五次峰会决定给予巴基斯坦、伊朗、印度观察员地位。”
　　由上可知，一方面国际制度会自主地寻求扩张，另一方面一些非成员国会谋求加入国际制度。这两方面的因素使国际制度有机会塑造非成员国与之互动的国际环境。在这里，非成员国对互动渠道的依赖性是必要的前提。比如说加勒比糖业原料出产国对英国市场高度依赖。反之，如果非成员国对这些渠道的依赖程度不高，那么它们便不见得会接受国际制度塑造的环境。比如说，塔利班执掌政权时期的阿富汗曾宣称摧毁境内的巨佛雕像，并最终不顾国际社会的呼吁实施了它所宣称的行动。由于阿富汗政权几乎与外界完全隔绝，国际社会很难左右其国内行动。
　　因此，如果非成员国对互动渠道的依赖性比较高，那么国际制度就会发挥出塑造互动环境的作用。具体而言，国际制度塑造的“社会环境”分为两种情况：基本社会环境和深层社会环境。对非成员国来说，基本社会环境要求非成员国承认和尊重国际制度的规则体系。以国家间建立军事同盟为例，只要这样的“外交婚姻”是由当事各方自主决定，不违反国际法准则，那么它的存在应受到别国的承认和尊重。国际社会中的其他成员必须承认并且尊重当事方自主选择的权利。对任何一项国际制度而言，它的设立是经过成员国自主决定的产物。只要这项制度不违背国际法准则，非成员国就有必要承认和尊重它的存在。
　　然而，从逻辑上讲，“不否定”和“接受”是两个不同的概念，不否定某事物并不意味着接受它。因此，基本社会环境预期了非成员国对国际制度的承认与尊重，但它并不包含着对非成员国会遵守制度规则的预期。尽管国际制度的存在要求非成员国予以承认和尊重，但是非成员国自身并无义务或必要去遵守其规则。按照学界主流观点，“选择性参与”是中国对待国际制度的基本态度。“中国对国际规范结构的认同在提高，对于现行国际规范结构的合法性基础，基本不持否定和革命的态度。但是，中国对有些少数发达国家制定的、或者由美国绝对控制的国际制度仍然持保留和谨慎的态度。”在这里中国不持否定和革命态度体现了对未参与国际制度的承认和尊重，而持保留和谨慎态度则体现了它没有义务和必要据此采取行动。
　　深层社会环境则进一步要求参与互动的非成员国接受制度的规范，并以此作为衡量其行为的标准。制度规范一旦得到广泛扩展，并上升为“主流国际社会认可的行为模式”，就具有了强大的穿透力。即便独立于其外的国家也需要参照这种体系，欧盟行为准则(EU Code ofConduct)就是这样的例子。尽管它是欧盟出口管制的基本条例，是一个区域性的国际规范。然而自1998年实施以来日渐成为国际性的参照文本，也日渐被认为是给军备控制的透明化程度确立了标准。
　　另外，一些国际规范的渗透性是如此之强，以至于保持独立在规范之外都有可能被视为是不满或者挑战国际规范。核不扩散体系就包含着这样的规范意义，使不签署《核不扩散条约》的国家被视作国际社会的遗弃者(intemational pariah)。上世纪六十年代，有一种观点认为到九十年代有核国家将达到25个。但是，由于《核不扩散条约》的存在，这种悲观的情景并没有出现。与此同时，南非、阿根廷、巴西、乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦、利比亚等国先后选择放弃核计划并加入条约，这些事例一直以来被视作是核不扩散规范的胜利。当然，迄今为止，印度、以色列和巴基斯坦三国仍未签署该条约。然而，也正因为它们尚未加入，才越来越深刻地感受到国际社会呼吁其加入的强大压力。
　　综上所述，国际制度会对参与互动的非成员国构成两种社会环境，在此之下非成员国的行为会受到制约。在基本社会环境之下，非成员国被要求不否定国际制度；而在深层社会环境下，非成员国被要求接受国际制度。
　　
　　三、非成员国的选择
　　
　　非成员国对互动渠道的依赖决定了它们会适应国际制度塑造的互动环境，并采取相应的合约行为。这首先表现为不阻挠成员国遵约的方面，如非欧盟国家不干涉欧盟的内部事务。更进一步表现在非成员国自身的遵约方面，如期望加入欧盟的中东欧国家按照欧盟模式进行市场改革。非成员国的行为变化受两方面因素的决定：其一，非成员国接受来自社会环境外部的“说服和教导”；其二，非成员国自主地开展内部的学习。
　　首先来看非成员国对外部教导的接受情况。在这里，国际制度、制度内国家和其它国际制度都可以扮演说服和教导非成员国的角色。这里着重讨论制度内国家和其它国际制度的教导作用。一方面，制度内的单个国家可以成为说服和教导非成员国的行动者，尤其是制度内具有某种主导地位的国家。例如，按照欧共体与糖料出口国的协定，英国一直以高于国际平均水平的价格收购原料，为这些原料出口国提供了巨大的经济利益。这为英国积累了谈判的筹码，在日后糖业原料的国际价格上涨时，能够要求这些原料出产国保持价格稳定。的确，出于长期利益的考虑，糖料出口国接受了英国的说服，在随后几十年里这些原料出产国与共同体一道维持了共同体内部价格的基本平稳。
　　另一方面，其它国际制度可以承担起教导非成员国的责任。来看一些具体的事例，“海牙行为准则”签订之前，日本、澳大利亚、韩国三次举办会议向东盟国家说明“准则”的情况。然而到2002年“准则”签订时，东盟国家没有选择签署。在2005年举办的东盟地区论坛(ARF)第12次会议上，美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、日本、欧盟都呼吁论坛各方加强防扩散努力。尤其是澳大利亚明确指出，“希望看到更多的本地区国家加入海牙行为准则，以此作为针对各方弹道导弹计划构筑互信、保持克制的措施”。可以看出，本例中并不以防扩散为主要宗旨的东盟地区论坛成为“海牙行为准则”扩展规范的场所。
　　非成员国接受来自外部的教导，更多可能是出于自身的战略考虑或者战略适应(strategiccalculation，strategic adaptation。这种情况下，认可规则与否，非成员国会采取合约行为。由于跨国互动的不断增多和加深凸显了互动渠道的重要性，对独立于重要国际制度之外的国 家来说，建立并维持与之互动的渠道至关重要。缺乏这样的渠道就意味着割裂于这些国际制度之外，也就意味着不能享受某些“渠道利益”。因此，为了享受这些便利，非成员国会按照国际制度的要求采取行动。
　　如果说接受外部教导是出于战略适应的考虑，那么非成员国自主、自愿地学习则反映出它们对待国际制度的态度发生了变化，对自身认同的改变。接受外部教导可能只涉及非成员国对合约行为进行理性判断，因而并不涉及非成员国身份的改变。非成员国的自主学习则反映了对待国际制度的态度的变化。正如袁正清指出， “政治行为体具有深厚的社会烙印，其身份由行动者相互作用的社会环境中的制度化规范、价值和观念所构成”。国际制度通过三种互动渠道，对非成员国构成了深层社会环境。它可以为参与互动的非成员国提供新的知识，并使后者的价值和观念发生改变。
　　独立在国际制度之外的非成员国起初可能因为不了解制度规范，或因为同制度规范存在认知差异而不认可制度规范。然而，这样的保留在互动过程中会逐渐得到消减。在一个开放的世界里，制度规范的不断扩展使其合法性和正当性基础得到不断巩固。通过三种互动渠道，非成员国可能会发现制度规范是正当的，因此有必要将它融入自身的行为当中。这种情况下，国际制度对非成员国的作用，会类似于它对成员国的作用。制度规范的进一步扩展使得非成员国开始认可国际规范，并倾向于按照制度规范采取行动。
　　有人可能会提出这样的疑问，战略适应和认同改变各自对哪些非成员国产生作用，对单一的非成员国究竟是战略适应还是认同改变产生了上述作用?这里并不认为理性选择和社会化进程是二元对立的。非成员国和国际制度的互动可能起因于它的理性判断，也可能源于它的观念改变。比如印巴等国家希望同上海合作组织建立联系可能更多出于战略考虑，而中东欧前社会主义国家希望同欧盟建立联系可能更多是由于意识形态的变化所致。问题的关键在于这种初始状态出现之后，非成员国的理性选择和社会化进程都是存在的，只不过受到了非成员国内部不同政治势力的支持和推动。不同的社会结构会决定非成员国内部的偏好体系，而这一偏好体系会主导国家与国际制度互动的方式。
　　总之，如果非成员国同国际制度互动的渠道存在、且非成员国对互动渠道有一定的依赖，那么国际制度将构成制约非成员国行为的社会环境。面对国际制度塑造出的深层社会环境，非成员国会采取与制度规范相符合的行为，无论是出于战略适应还是社会化原因。
　　
　　四、案例解释：中国与防止大规模杀伤性武器扩散国际制度
　　
　　一直以来，防止大规模杀伤性武器扩散是国际社会面临的一项共同任务。所采取的主要是上游控制策略，即控制有能力生产此类武器及其运载设备的国家对外扩散生产技术币口设备。基于此，国际社会先后发起一系列正式和非正式的国际制度来协调各国的出口管制。其中，正式的国际制度包括《核不扩散条约》、《生物武器公约》、《全面禁止核试验条约》等等。中国是多数正式国际制度的成员和重要成员。现行非正式国际制度分属四个领域，各自以防IE核扩散、生化扩散、导弹技术扩散和常规武器扩散为宗旨。直到上个世纪90年代，中国对这些非正式国际制度极度怀疑，甚至将它们视为是“国际卡特尔联盟”。除了在1997年10月加入在《核不扩散条约》的框架之内的桑戈委员会之外，中国并没有加入其它几大重要的非正式国际制度。
　　然而近年来，中国的行为逐渐与这些非正式国际制度实现同步化，这是被外部观察者认定发生了的。在美中安全与经济审议委员会(USCC)听证会上，西林赛恩(Joseph Cirincione)对中国的防扩散努力做出了有保留的正面评价。在同一次听证会上，袁劲东(Jing-dong，Yuan)也指出“自上世纪90年代以来，尤其是在过去5年，中国的军控和防扩散政策日渐体现出对国际或多边条约、体制的遵从”。运用上文提出的解释模式，以下简要讨论这种未加入某些国际制度，同时却又遵从它们的行为。
　　一方面，在与中国互动的过程中，国际制度形成的社会环境制约着中国的行为。九十年代以来，中国加快了融入世界的步骤，积极参与防止大规模杀伤性武器扩散的国际合作。然而与此同时，中国却并未加入核供应国集团、澳大利亚集团等国际制度。尽管只是非正式国际制度，它们被认为提供了主流国际社会认可的行为准则。这就使置身于外的中国面临“不满或者挑战主流国际社会认可的行为准则”的指责。为了取信于国际社会，中国需要尊重现有国际制度，甚至需要按照其规范结构去调整自己的行为。因此，这些国际制度在塑造着与中国互动的社会环境，这就为来自外部的教导提供了机会。
　　以下分别叙述来自国际制度的外部教导。直接渠道：国际行为准则是国际社会考察中国言行的试金石。在这个意义上，有条件吸纳中国是国际制度借以影响中国的有效工具。中国于2004年6月提出加入“导弹技术控制体制”。同年12月在韩国首尔举行的会议上，中国的申请被拒绝，因为34个成员国认为中国尚未达到防扩散标准。可以看出，通过同中国互动的直接渠道， “导弹技术控制体制”可以实现教导中国的目的。
　　制度内国家的教导：这里主要以美国为例进行说明。长久以来，美国是国际防扩散努力的旗手。在同中国的互动中，美国一直试图说服中国全面加入防扩散制度。美国国会于1999年9月通过2000财年《国防授权法案》(P.L.106－65)，要求美国总统同中国就后者遵守“导弹技术控制体制及其附件”达成协议；法案同时规定如果中国不能满足特定条件的话，就不得允许其加入“导弹技术控制体制”。
　　其它国际制度的教导：联合国安理会、国际原子能机构都充当了一定的教导角色。联合国安理会1540号决议要求所有国家对易于扩散的敏感技术进行严格的出口管制、并且管理好敏感材料。中国支持安理会1540号决议，并且据此采取了积极的行动，防止敏感技术和材料落人恐怖分子之手。1998年12月6日在联合国就印巴核扩散问题的1172号决议的表决中，中国投下了赞成票；在国际原子能机构2005年9月24日就伊朗违反《核不扩散条约》的决议案进行表决时，中国选择了弃权。这些都被视为是积极的举动。
　　另一方面，中国在对待国际制度的态度方面发生了深刻的变化，而且在国内执行出口管制条例时体现出相应的行为调整。第一，近年来在防止大规模杀伤性武器扩散问题上，中国一直通过国家媒体及各种官方场合宣传它对国际防扩散所做的贡献，比如发表系列白皮书等。可以看出，中国希望自己的努力得到国际社会的注意和正面的解读。同时，中国也开始积极谋求加入这些国际制度。
　　第二，通过各种互动渠道，中国开始吸纳国际防扩散制度。中国与上述国际制度保持着常规磋商。而且在化学品出口管制事务中中国完全复制了澳大利亚集团的管制清单，并按照该集团的程序进行出口审批。中国分别与美国、欧盟就防扩散问题发表过多次双边公报，并于2007年5月同北约就防扩散问题举行了首次磋商。
　　第三，对于近期无意加入的海牙行为准则。 “它是建立在美国传统盟国和朋友基础之上 的，这种安排不能容纳中国的一些关切”。尽管如此，中国还是表现出了同国际制度共同努力的意愿：“中方赞同‘防止弹道导弹扩散海牙行为准则’的防扩散宗旨，参加了关于‘准则’草案的讨论。由于中方的一些关切未能得到解决，中方没有参加‘准则’。但这并不影响中方与包括‘准则’成员国在内的各方保持沟通，共同致力于防止弹道导弹扩散。”
　　第四，中国设立了专事出口管制的职能机构。1997年，中国成立了由外交部下辖的军控与裁军机构，就出口管制事宜协调外交部、商务部、原国家科工委及解放军总装备部等各部门之间的工作。2006年12月到2007年2月之间，全国人大通过了两个条例和修正案，进一步明确了政府内管制核用品及两用品出口的职权分工。特别机构的设立和专门法律的通过，标志着中国对防止大规模杀伤性武器扩散制度的遵从开始从口头承诺转向实际行动。可以看出，中国已经在政治法律层面开始与国际规范接轨。
　　第五，对国内企业进行更有效的指导。国外的观察家指出，“中国的出口管制法律体系已经基本健全并且达到了国际标准，但是真正的缺陷在于它不能有效推进这些法律、法规的实施”。按照他们的分析，尽管大多数国内企业遵守法律规定，但不乏一些为利所驱的企业绕开甚至公然违反出口管制法律。然而，这种情形正在发生改变，尤其是中国政府不再为那些因违反出口条例受到外国政府制裁的法人和个人发放新的出口许可证。这表明，中国正在采取经济措施打击违反出口管制条例的行为。
　　总之，中国在防扩散问题上向国际制度的靠拢，在一定程度上反映出它在参与国际互动的过程中接受着外部教导并且正在实现自主学习。其中，同国际制度互动的三种渠道都发挥了积极的作用。中国国内行为的调整，本身也反映出对国际制度的态度发生了深刻变化。
　　
　　结论
　　
　　国际制度与非成员国的互动可以经由直接渠道和间接渠道实现。如果非成员国对互动渠道的依赖程度比较高，国际制度就会成功塑造互动发生的社会环境。在国际制度塑造的基本社会环境下，非成员国被要求不挑战国际制度的规范体系。在国际制度塑造的深层社会环境下，非成员国被要求接受规范体系，并以此作为行为准则。非成员国之所以接受来自不同互动渠道的教导进而采取合约行为，一方面由于它期望享受国际制度能带来的红利，另一方面由于其认知在互动过程中会发生改变。

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