大湄公河次区域经济合作总部所在地【云南与“大湄公河次区域经济合作机制”】

　　摘要作为“大湄公河次区域经济合作机制（GMS）”的地方参与主体，云南省在中国的周边国际组织外交中扮演了一个新鲜的角色。首先，云南省的积极推动是GMS得以诞生的一个动力源；其次，特殊的制度安排使云南省在GMS中享有“半决策主体”的地位，并发挥了中国方面主要执行主体的作用。云南省参与GMS16年的历程是地方政府作为直接参与者与国际组织发生互动的一个典型案例。
　　关键词大湄公河次区域经济合作机制 云南省 地方政府
　　中图分类号：D814.1 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）06-0016-21
　　
　　与国际组织基于多边主义理念而创立和运作一样，次区域合作机制是近年来在全球化和地区一体化浪潮中应运而生的新兴多边合作形式。目前为人们所知的次区域合作机制通常还未发展出诸如宪章这样的法律性文件，没有自己独立的国际法人地位，主要属于定期国际会议机制这样的论坛性国际组织。但是，它们以务实、灵活的合作形式和踞多国边界的地缘性质，成为各国及其边境地方政府参与国际多边合作的重要舞台。中国云南参与“大湄公河次区域经济合作机制”（其英文全称为Greater Mekong Sub-region Economic Cooperation Program，下文简称GMS）就是这其中的一个突出实例。
　　
　　一、云南作为中国参与GMS机制的动力源
　　
　　大湄公河发源于我国青海省，流经我国的西藏自治区、云南省和缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国，最后注入南中国海。它是东南亚第一、亚洲第三、世界第八大河，也是亚洲唯一的一河跨六国的国际河流。上世纪90年代初，亚洲开发银行把大湄公河水系的干流和大部分支流所在的“柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南和中华人民共和国的云南省”界定为“大湄公河次区域”。[1] 整个次区域的总面积为256.86万平方公里，现有总人口约3.2亿。大湄公河次区域既是连接中国与东南亚、南亚的水陆桥梁和重要战略结合部，也是连接太平洋和印度洋、亚欧大陆和南亚次大陆及澳大利亚板块的海陆交通要冲，地缘战略价值不言而喻。[2]
　　次区域拥有极其丰富的自然资源、巨大的经济发展潜力和市场潜力，其地缘经济价值正与日俱增。1992年，在亚洲开发银行的倡议和召集下，次区域五国和中国共同建立了“大湄公河次区域经济合作机制”。
　　GMS是一个较为松散的开放机制，以协商一致为原则，由五层会议及机构组成其运行机制：领导人会议是最高决策机构，自2002年起每三年举行一次，由各国政府首脑就宏观和指导性的内容进行决策；部长级会议为常设的决策机构，从1992年起每年由亚行召集举行；高官会主要是联系政策与业务层面、并为部长级会议做准备，每年定期召开；多个工作组和论坛在业务层面负责具体项目的设计和实施；亚行作为协调方和出资方，主要负责为GMS有关会议及具体项目的实施提供技术和资金支持，其总部秘书处的湄公局负责GMS日常事务。
　　亚行倡立GMS的设想萌发于上世纪九十年代初。当时，中国以双边外交作为自己开展对外交往的绝对主导方式，对发展多边机制还存有顾虑和迟疑，尚未有积极深入的参与。[3] 不过，利用其不可替代的地缘优势，此时的云南已经和大湄公河流域国家建立了较为密切的关系。大湄公河在我国2161.1公里的河道里程有1240公里在云南，且综合开发价值显著，[4] 其流域占云南国土面积的22.6%，涵盖了8个地州市的38个县（市）。云南与次区域内缅、老、越三国交界，共计2707公里的中缅、中老边界全部在云南，2000多公里的中越边界有1000多公里在云南，云南与次区域另外两国泰国和柬埔寨有陆路直接相通。自古以来，云南与次区域国家有着十分密切的人文联系，省内16个民族跨境而居，与东南亚国家人民有着共同的血缘关系、文化情感、悠久的经贸交往历史和良好的传统友谊。1984年云南就获许在边境地区开放边境贸易。到GMS成立的当年，云南已有27个边境地区成为与次区域内邻国边境地区的贸易点。
　　1992年8月，为了确认在次区域成立一个多边合作机制是否有可行性，亚洲开发银行高级顾问一行四人到云南开展考察访问。时任省长的和志强会见了代表团，与省政府秘书长吴光范、有关部门一道向代表团介绍了云南在交通、能源、通信、航空、旅游、环境保护、工农业生产建设等多领域的省情，与周边国家人员互访、经贸和科技交流方面的合作情况以及澜沧江－湄公河航运发展的现状和云南的远景规划思考。亚行官员表示云南与湄公河流域各国间的合作考虑得早、做得早，有的项目已经启动，云南与周边邻国间多领域经济合作搞得不错。[5] 这次成功访问的两个月后，亚行召集的第一届澜沧江－湄公河次区域经济合作会议就拉开了序幕。在一定意义上，正是云南省在中央政府领导下的积极推动，促成了GMS的诞生。
　　在GMS于马尼拉召开的第一届会议上，云南省代表作为中国代表团成员参加了会议。会上，云南代表提出以交通为主的“一线（昆泰铁路线）、两路（昆洛、昆畹公路连接缅甸公路）、一场（昆明机场的高等级改扩建）”的合作建议，受到亚行和与会代表的重视，被编入次区域经济合作纲要附件，交通合作成为首个被GMS确定下来的合作领域。会议通过了次区域经济合作的总体框架报告，由亚行牵头的大湄公河次区域经济合作就此起步。云南凭借多年来对自身得天独厚的地缘资源的利用和开发以及与次区域各国的积极交往而奠定了参与次区域合作的良好基础，这为中国成为GMS这一多边机制的创建者提供了重要动力。
　　在前几届GMS部长级会议上，中国代表团团长基本上由中国人民银行处长担任，显示中国政府在GMS起步阶段尚未对其充分重视，主要希望GMS能够引入国际金融机构的资源，促进云南这一经济落后的西部省份的发展。随着云南参与GMS的日益深入，中国认识到GMS的协商一致原则和项目主导模式兼具灵活性和实效性，这既符合次区域合作的要求，又有利于云南的发展和国家对外战略目标的实现。1997年亚洲金融风暴爆发后，次区域多个合作机制纷纷暂停运作，中国此时不但积极支持亚行按计划召集次年的部长级会议，还于1998年首次派出以财政部副部长为团长、代表人数居历届之最的高级别代表团表示重视。2002年GMS第一次领导人会议的《联合宣言》提出“将GMS纳入各国的国家发展计划”，中国和东盟领导人于同年一致同意将GMS纳入双边关系框架并定位为双方自贸区的先行示范区，这使GMS在法理层面成为包括中国在内的所有成员共同的国家行为，大大提升了GMS在中国多边外交战略中的重要性。随后，中国突破以往参与GMS多为政策上的支持与协调、较少资源方面的贡献的方式，开始更主动地为次区域发展提供支持，如减免老、缅、柬、越四国到期的部分或全部对华债务，率先在次区域实行“早期收获”计划，为GMS开发项目提供资金和技术支持等。值得一提的是，中国是次区域内第一个对项目提供资金和技术支持的国家，且我国提供资金的这些项目并不与我国利益直接相关，而是致力于次区域软环境的建设。
　　
　　二、云南作为中国参与GMS机制的半决策主体
　　
　　亚洲开发银行1993年发表的题为《次区域经济合作――关于柬埔寨、老挝、泰国、越南和中国云南省进行合作的可能性》的报告明确将云南视为GMS的一个直接参与方。2003年8月19日，在昆明举行的东盟－湄公河流域开发合作第五次部长级会议上，曾培炎副总理指出，位于中国西南边陲的云南省既是中国实施西部大开发战略的重要省份又是中国参与东盟－湄公河流域开发合作的主体，这是中国中央政府高层官员对云南主体地位的明确表述之一。[6] 云南省发改委副主任王敏正也提出，“云南在过去和将来都将是中国参与大湄公河合作的主体”。[7] 如此，云南在GMS中的参与主体地位得到了亚洲开发银行、中国政府和地方政府三方的共同认可。这一主体地位的一个方面是云南在GMS中的“半决策主体”角色。它体现在两个方面：关于GMS的国内协商和对外参与。
　　在国内协商方面，云南省政府作为一个整体是1994年成立的中央一级“国家澜沧江－湄公河流域开发前期研究协调组”的副组长单位成员，“云南省澜沧江－湄公河次区域经济合作协调小组”作为“国家协调组”在云南的对应机构也于同年成立。两级协调组分别由中央政府和云南省政府内与GMS九大重点合作领域（交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资、禁毒）相关的部门联合组成，且作为“云南协调组”成员单位的省政府各部门基本都设有专门办公室来处理GMS涉及本部门职能范围的事务。可以说，通过以副组长单位身份参与中央协调GMS事务的组织架构，云南省政府作为地方政府直接进入了中央决策GMS事务的协调机制；通过与中央政府各相关部委在职能、职责一致的协调系统中直接对应，云南省政府在GMS事务上的决策作用得到了大大增强。这些制度化渠道的建立使云南不仅能及时得到中央的政策指导和支持，也能把云南在参与GMS上的利益诉求直接导入中央相关部门的决策过程。比如，2004年1月，商务部和云南省政府在昆明召开了“促进澜沧江－湄公河次区域经济合作发展五年计划”指导委员会第一次会议。在2005年的同一工作会谈上，时任商务部部长的薄熙来表示商务部将继续为云南发展对外经济贸易做好服务，推动云南更好地开展与周边国家的次区域经济合作，加快“走出去”步伐，为边疆民族地区的经济发展创造有利条件。[8]
　　在对外参与方面，出席GMS的各级别会议是一个重要部分。在2002年之前的十年中，GMS的最高决策机构一直是部长级会议。2002年始，GMS每三年召开一次领导人会议，主要就GMS的发展进行宏观决策。因此，部长级会议在2002年后仍然是次区域合作的具体决策机构。参加GMS年度部长级会议的中国代表团通常由中央和云南代表分别担任正副团长。中国代表团团长的层级原先不高，如中国人民银行副司长，后来才逐步提升到由央行副行长、国家计委副主任、海关总署副署长、财政部副部长、部长等担任。1996年，昆明首次举办部长级会议时，时任国务院副总理的姜春云带团与会。担任中国代表团副团长的云南省代表一直由省政府秘书长、副省长或省长等担任，显示出云南对GMS的高度重视和在其中的重要地位。
　　除了参与GMS各级别会议，云南省也在中央政府的领导下相对自主地开展与GMS相关行为体的对外交往活动。首先，云南高度重视和亚洲开发银行发展合作关系。亚行作为GMS的发起人和出资人，是次区域合作的主要资金来源。2000年GMS第九届部长级会议前夕，云南省副省长牛绍尧一行就专程前往亚行总部拜会了亚行副行长千野忠男和申明浩。其次，云南省在GMS机制下积极主办了GMS经济走廊省长论坛，为地方政府和企业参与合作规划和政策制订搭建平台。云南省政府表示愿与走廊沿线各国地方政府一起长期举办该论坛，并建议在现有的GMS合作机制下，专门设立由次区域各国相关政府机构、走廊沿线省市行政首长组成的经济走廊建设工作组机制，重点组织协调跨国、跨行政区域的重大基础设施建设、战略资源开发、生态环境保护建设。[9] 此外，在GMS框架下，云南省与老挝、泰国、越南分别建立了“云南－老北”、“云南－泰北”、“滇越五省市经济协商会”等双边合作机制，并保持了机制内的定期会晤。2007年3月至4月，由云南省委副书记、省长率领的云南省代表团成功访问了缅、泰、老、越、柬次区域五国。期间，代表团拜会和会见了5国11位国家领导人、40多位部省长和5个知名商会及大企业负责人，参加了6个重要合作项目的开工奠基仪式，开展50多场政务、经贸等方面的活动，签约42项、总金额42亿美元，达成100多个意向性项目、总金额20亿美元，组织云南50多家代表性企业参加越南国际贸易博览会，成交约500万美元。[10] 通过主动出访GMS成员国和直接投资方亚行，发展和次区域国家地方政府的双边与多边合作，云南得以直接表达自己的合作意向并与对方进行协商、谈判。这不仅以地方政府之力显著提升了GMS这一多边机制的合作实效，而且大大增进了云南与次区域各方的互信程度，更为云南进一步开拓国际空间、获取更多国际资源奠定了良好基础。
　　云南成为国家GMS外交的半决策主体表明，地方政府在次区域合作机制中不是一个旁观者和局外人，而是以固定的、甚至制度化的形式将地方利益纳入国家的最终决策中，并以地方一级决策跻身国家整体决策的维度之一。当然，需要指出的是，不论地方政府在中国国际组织外交中占据了多么重要的决策地位，中央政府始终都是国家外交最终和最权威的决策者。
　　
　　三、云南作为中国参与GMS机制的主要执行主体
　　
　　云南作为GMS参与主体地位的另一个方面是它的执行主体身份。GMS是一个以实施项目来主导各方开展多边合作的机制，任何一个GMS项目都是经各成员和亚行充分协商、讨论和论证后才予以立项，但在项目的具体实施过程中，地方政府的参与和支持至关重要。
　　众所周知，上游国家在国际河流的开发中占有极其重要的地位。中国拥有大湄公河的源头和上游流域，云南则是目前大湄公河中国境内河段兼具开发可能性和国际合作开发价值的唯一省份。目前与中国相关的GMS项目绝大部分在云南境内，由云南负责执行和实施。
　　为了实施GMS规划下的各种项目，云南成立了以省长为组长、分管副省长为副组长、省级各部门、相关州（市）及有关科研院所主要领导为成员的“澜沧江－湄公河次区域经济合作协调小组”和办公机构，为推进与次区域的合作提供了有力的组织保障。由于GMS本身的政府主导特征和云南欠发达的经济基础，政府在与GMS相关的领域内充分履行自身职能依然是GMS项目顺利实施的保障和根本。根据前文所述，不仅“云南协调组”全面协调省内各部门在GMS事务上的合作、能与“国家协调组”进行直接对应和沟通，云南省政府大多数部门都有针对GMS事务的专门办公室，且升格为省政府外事办公室内唯一的副厅级单位的国际区域合作办公室归口管理全省范围内与GMS相关的对外事务。可以说，云南的政府机构初步发展出了处理GMS事务的网络结构。
　　战略层面，云南省政府于2004年底出台面向东南亚的“走出去”战略，次区域的越、老、缅、柬四国和泰国分别被列为第一类和第二类“走出去”的对象。在此基础上，2005年11月，云南省配套发布了《云南省实施“走出去”战略发展专项资金管理暂行办法》，这是云南有效化解多年制约省内企业“走出去”的融资难题、鼓励企业走出去的一大新举措。2006年，在不断总结经验的基础上，云南省提出了更明确的参与GMS的战略构想：“以中国－东盟自由贸易区建设为契机，在中国参与大湄公河次区域合作的框架内，在国家的指导下，继续发挥云南在次区域合作中的重要作用，强化连接次区域国家的区位优势，改善合作的软、硬环境，坚持服务东盟、服务次区域、服务泛珠三角区域、服务全国，积极搭建中国与次区域国家合作的桥梁和平台，把云南建设成为中国面向东南亚、南亚的经济贸易和友好往来枢纽，中国连接东南亚、南亚的国际大通道。”为此，云南将在推进GMS的合作进程中“积极构建经济贸易合作、投资开发、产业合作、科技文化、友好交往等五座合作桥梁，搭建信息服务、贸易合作、金融服务、人力资源开发合作、公共事务合作等五个合作平台。” [11]
　　在具体项目实施中，云南已取得了部分GMS项目的阶段成果，如：1. 通方面，昆－万、昆－曼、昆－仰、昆－河公路云南境内段高等级公路都已顺利通车；完成了中老缅泰四国共同实施的大湄公河三个枯水期的航道整治工程，并初步统一了四国的港口收费和检查收费标准；中越合作修建的红河公路大桥已于2006年6月开工。2. 源开发方面，云南成功实现了分别从河口、文山通过110千伏输电线路向越南老街、河江送电；与缅甸签署了《合作开发境外电力资源意向书》；“云电送泰”项目正按中泰电力合作框架协议有序推进。3. 作方面，云南实施了越南小麦和啤酒大麦种植示范试验、缅甸仰光蔬菜花卉培训中心建设、老挝占巴色省农业示范园建设等一批农业合作项目。4, 境保护方面，云南积极参与了“环境培训和机构强化”、“环境监测和信息系统建设”、“次区域国家环境战略框架”、“次区域边远地区扶贫与环境管理”等合作项目。5. 方面，云南开通了昆明至曼谷、万象、河内、仰光、曼德勒、暹粒和景洪至琅勃拉邦、清迈、曼谷等旅游航线；到2008年，GMS各国旅客可以在指定跨境点实现5分钟通关。6. 中国与有关国家签署一系列禁毒协议、禁毒行动计划的基础上，云南在缅甸和老挝北部实施了绿色禁毒和罂粟替代种植计划，投资约３亿多元人民币，开展替代种植的各类经济作物累计已达62万多亩。7. 资源开发方面，云南多次举办面向次区域国家的专业技术培训班，在电信、农业、卫生、能源、贸易投资等领域为各国提供了400多人次的培训。[12]
　　应该说，执行主体完成项目及时与否、顺利与否、结果如何都直接关系到中国参与GMS这一国家行为的成功与否。由于云南的积极进取和富有成效的努力，GMS机制正在成为中国与次区域国家合作的一个富有效率的多边机制。
　　
　　结语
　　
　　中国地处被视为全球地缘政治中心的亚欧大陆上，有19个国家与中国通过陆地或海洋相邻，且世界上几支重要的战略力量都汇聚于中国的周边。长期以来，我国的周边外交政策具有“确保国家主权与领土完整”、“维护周边和平与稳定”、“促进地区对话与合作”这三个基本目标。[13] 过去我们习惯于用双边外交来处理所有的周边关系。自20世纪90年代以来，尤其从21世纪初开始，中国建设性地以构造“周边制度性合作网络” [14] 来实现这三个目标。地方政府积极发挥主体作用的次区域合作机制是这一网络的重要组成部分。目前，除了GMS之外，中国参与的重要次区域合作还有以中、俄、朝为核心的“图们江开发计划”，中国吉林省、日本鸟取县、韩国的江原道、俄罗斯滨海边疆区、蒙古中央省共同建立的“环日本海地方首脑会议制度”，包括中国辽东半岛、山东半岛、河北沿海地区、京、津以及韩、朝、日的西海岸地区的环黄渤海地区经济合作，涵盖越南、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、菲律宾、柬埔寨、泰国等东南亚八国以及中国的海南、广东、广西、香港和澳门等五个地区的“泛北部湾次区域经济合作论坛”等。2004年8月，广西壮族自治区正式向中央提出申请加入GMS，并在次年4月得到国务院正式批准，成为了与云南并肩参与GMS的地方政府主体。对于国家总体外交而言，广西的加入无疑进一步提升了GMS在我国对外开放格局中的地位。[15] 可以说，在周边外交实践中融合进多边外交方式、并让地方政府参与其中，已成为中国外交的一大显著特点。
　　当然，地方政府在次区域多边机制中的参与也不是没有问题。云南在参与GMS的16年中也不可避免遇到了许多挑战，如次区域开展经济合作的先天不足、GMS松散的合作模式存在难以根除的低效隐患、现存的中央与地方以及地方间的GMS协调机制在实际运作中仍然存在较为明显的缺陷等等。因此，如何在共同参与中确保云南自身优势的发挥、实现云南与广西的互补、减少零和式竞争、扩大双赢甚至多赢，如何在云南、广西以及中央的多重决策维度中既充分纳入各个地方合理的利益诉求，又维护中国这个单一制国家的中央权威是中央和各地方需共同思考的难题，有关各方需要在实践中对此不断摸索和改进。
　　
　　注释：
　　[1] 亚洲开发银行：《次区域经济合作――关于柬埔寨、老挝、泰国、越南和中国云南省进行合作的可能性》报告，1993年。http://www.省略/Publications/product.asp?sku=0045P&p=gmsproc
　　[2] 何胜、李霞：“大湄公河次区域经济合作态势及面临问题”，载《亚非纵横》2008年第3期。
　　[3] 参见Alice D. Ba, “China and ASEAN Renvigating Relations for a 21st Century”, Asian Survey, Vol. XLIII, No. 4, 2003, pp.633-635; Kuik Cheng-Chwee, “Multilateralism in China’s ASEAN Policy: Its Evolution, Characteristics, and Aspiration”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 27, No. 1, 2005, p.103.
　　[4] 张锡镇：“中国参与大湄公河次区域合作的进展：障碍与出路”，载《南洋问题研究》2007年第3期。
　　[5] 前云南省澜湄办主任赵松毓语。http://www.省略/html/other2/20080603/59662.html
　　[6] 参见新华网。http://www.yn.省略/asean/2003-10/31/content_1132133.htm
　　[7] 王敏正：“大湄公河次区域合作情况及云南的作用和地位”，载《珠江经济》2006年第8期。
　　[8] 参见澜沧江－湄公河次区域国际合作信息网。http://www.省略/home.htm
　　[9] 李启昌、王永刚、杨昕雨：“省长论坛圆桌会召开秦光荣提出六点建议”，《云南日报》，2008年6月7日。
　　[10] 参见澜沧江－湄公河次区域国际合作信息网。
　　[11] 云南省澜沧江－湄公河次区域经济合作协调小组办公室：《云南省参与澜沧江－湄公河次区域合作取得的成就、经验和下一步的工作思路》，2006年11月15日。http://www.yn.省略/yunnan,china/76844880617275392/20050625/379385.html
　　[12] 参见《云南省参与澜沧江－湄公河次区域合作取得的成就、经验和下一步的工作思路》；2008年《中国参与大湄公河次区域合作国家报告》。http://www.fmprc.省略/chn/ziliao/wzzt/wmgh/t419061.htm
　　[13] 王毅：“中国与周边国家外交综述：与邻为善以邻为伴”，载《求是》2003年第4期。
　　[14] 苏长和：“发现中国新外交――多边国际制度与中国外交新思维”，载《世界经济与政治》2005第4期。
　　[15] 周毅、凌云志：“广西在湄公河次区域合作中的战略地位和作用”，载《经济与社会发展》2005年第4期。
　　（作者简介：复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生，上海，200433）
　　收稿日期：2008年9月

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