[县域发展向国外学什么]县域支行发展

　　 　　世界发达国家在其现代化过程中是如何推进县域等地方经济社会发展的?这是我们探讨经济全球化背景之下我国县域科学发展评价体系建构,所必须参照的一个重要视域。比如,"县"作为我国普遍存在的行政区划和行政管理组织,在世界其他国家是否也存在?如果存在,那他们的县级政府划分与我国是否存在差异?国外存在县域经济吗,他们是如何发展的?我们的邻邦日本在发展县域经济时,又采取了哪些措施?
　　
　　国外有没有“县域经济”
　　
　　王勇兵(中共中央编译局当代所助理研究员):县作为一级行政区划和行政管理组织,在世界主要国家普遍存在,但县域经济却是中国特有的经济现象。我国郡县制由秦至清,名称变化繁多,实质变化很少,政权组织形式呆板、缺乏西方地方政体的灵活伸缩性。英、美、法、日等国则不搞一刀切。郡县制下的隶属关系是单向性的,直接隶属于上一级政府,没有横向隶属关系。西方隶属关系无固定模式,如美国纵向隶属关系就较弱,横向又是分权制衡制,而不是隶属关系。
　　此外,由于美国是联邦制国家,州议会有权通过专门的法令以设置、撤销或合并县的建制,因而在县的设置方面没有适用于全国的统一标准。各县的地域面积和居住人口差异很大。如罗得岛州面积较小,就不设县;路易斯安那州废除县设教区。此外,各州所辖县的数量也很悬殊,如特拉华州只有3个县,而德克萨斯州则辖254个县。从县的设置可以看出,美国县的划分仅仅是公共事务管理的需要,严格来说,并不存在与之对应的县域经济。
　　齐晔(清华大学公共管理学院教授):在行政层级划分中,我国与美国也有很大不同。中国是五级政府,美国则除了联邦之外还有州、有县市。县在发展中起的作用实际上没有中国的县级政府这么大。我们的县是所有的地方政府中建制最早的,也是基层政府中作用最明显的,起着沟通城乡纽带的作用。美国的乡村和县城区则没有直接的关系,只是不同规模的城市构成的空间结构。它更加是一种经济的、地理的空间结构,而不是突出县的行政区域特征的这么一个结构,所以还是非常不同的。
　　
　　国外政府如何促进地方发展
　　
　　王勇兵(中共中央编译局当代所助理研究员):我国县域经济受到行政区划和县级政府的强烈影响。美国作为成熟的市场经济体制,行政区划对地方经济的发展影响不大。但美国各级地方政府对地方经济,尤其是城镇经济发展具有重要的推动作用。从某种角度来说,对于我们县域实现科学发展也有借鉴意义。
　　在国外,县级政府的管理职能主要侧重于公共事务的管理方面,包括为产业的发展提供基础设施,提供教育、医疗等服务,对于县域内产业的发展,主要通过编制县级经济发展规划、制定相应的产业政策等措施来调整产业结构,促进经济增长。这点与我国有很大的不同。
　　美国的县市同样很重视地方经济发展,与我国的县市在追求经济发展时往往把增加GDP放在首位不同,美国的县市发展经济首要考虑的是增加就业和增加市民收入。美国居民强大的消费需求和消费能力一直是拉动美国经济增长的引擎,这与美国把增加就业作为经济发展重要目标不无关系。
　　齐晔(清华大学公共管理学院教授):美国的县市级政府会有一些土地利用和空间发展的规划,但是却并不像我国的政府一样有丰富而完整的职能。因此,他们基本没有经济发展层次的规划。我国县级政府的权力非常大,几乎是一个全天候、全方位的“全权政府”。
　　就拿产业发展来说,美国的地方政府没有这个权限,因此也就无法开展。而在我国的县级政府,80%以上的工作都是做产业发展,这是由政府主要在做的。所以,从可持续发展角度来讲,这就存在很大不同。一般而言,我国所说的可持续发展还是以注重产业、注重生产为主。而国外的可持续发展则以注重消费、注重提供公共设施为主。这也是根据我们的发展状况和政府职能决定的。我们更多地覆盖和关注产业领域的可持续发展战略。所以,美国等国家制定的可持续发展政策规划,对我们的借鉴意义当然也有,但可能并没有那么大。
　　而反观我们的规划,则几乎席卷方方面面,比如现在进行的“经济社会空间”规划,其中又涉及土地利用、国土资源(城市空间)、区域规划这三大领域,分管的部门、涉及的社会生活领域、利益群体之广泛,都是美国的地方政府无法企及的。
　　李小云(中国农业大学人文与发展学院院长):从乡村向小城镇转化,是工业化发生以来西方现代化过程中的一般规律。工业化国家比如英国、法国等都经历了小农的破产、工业的集中,乡村萎缩,城市不断扩大。中国这些年来的工业化和欧洲国家非常类似,也遵循了这样的模式。但是我们农村人口非常多,大量的农业人口一下子流向城市,这并不是一个自然的过程,有些急功近利。
　　小城镇发展的最大争议是发展代价是否太大。每个小城镇都应当配备相应的社会服务,但是究竟配备多少公共服务、设施合适?这在发达国家有很多经验。比如,联邦德国有一个国土整治的计划,在计划里,多大规模需要多少医生、学校,都制定得很详细。规划以法律的形式确定下来,有很强的严肃性。我们也有国土整治规划和经济发展规划,但是之间的衔接并不是很好,更达不到欧洲那种程度。当然这也有客观原因,如我国国土面积太大,情况也复杂得多。
　　在欧洲,农村的生产力远远低于城市,为了保证农民的生产积极性,政府对农民进行了大量的补贴。农民基本上都是靠补贴来生活的,如果没有补贴,农业部门就会很快萎缩。实际上,越是发达的农业,补贴越高。美国是联邦政府补贴,欧盟是统一农业补贴,统一农业政策。中国的粮食安全十分重要,这决定了我们必须对粮食生产进行补贴。现在已经开始实行“以工补农,工业反哺农业”。这就是一种保护式的发展,而不再是开发式的发展。
　　
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　　美国县级政府的三种模式
　　第一种是新英格兰模式。那里基本上没有县政府,因为县域内各个市镇边界相连,没有给县留下可供管理的对象。有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”。这些组织没有任何实质性的权力,只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。
　　第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情,在许多涉及双方利益的事情上,有分工也有合作。这主要出现在有大城市但是也有广大农村的县域里。在那里,城市政府管理城市范围内的公共事务,城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。在一些关系到市县双边关系的共同领域,双方共同组成委员会和理事会进行管理。
　　第三种是县域里只有一个县政府,没有其他地方政府存在。马里兰州的豪伍德县就是这种模式。在一个人口不过26万,面积只有650平方公里,而且交通发达的县,选择这种地方政府管理模式,不仅降低了政府运行成本,也能为居民提供良好的公共服务。
　　
　　国外的“县官”如何当
　　――城镇管理职业经理制的国际借鉴
　　
　　杨开忠(北京大学首都发展研究院常务副院长):城镇管理的职业经理制简单说是城市管理领域职业经理人的制度。美国是城镇管理职业经理制的源头,目前美国城市里实行职业经理制度的占到70%-80%,已成为城市管理的主流模式。美国的城镇管理职业经理制主要包括城市经理制和所谓的CAO(管理总监),这两种制度现在也有混合的趋势。
　　美国市议会是由全体市民选举产生的,市长是市议会的代表,这个市长跟我们的市长不一样,相当于市人大常委会的主任,市议会是负责立法和大政方针的制定,市经理人是市议会推举的专业人士,这是职业经理的结构。市政经理在整个城市发展管理之中处于核心的位置,这种制度是美国上个世纪初期发展起来的。
　　城市经理制当然有它的局限性。美国主要是在中小型城市实行这种制度。
　　CAO城市管理制度是上世纪30年代大家在反思、总结、创新强市长-议会制的过程中,借鉴城市经理制而逐步发展起来的一种制度,所以可以说它是城市经理制的衍生形式,最早出现在旧金山市。CAO对市长的要求非常高:一方面必须是政治家,能够处理各种利益矛盾,处理各种政治问题,另一方面又必须是一个城市管理的专家,所以一般很难达到统一,即使统一后一个人也难以把这两方面工作都胜任下来。所以,上世纪30年代以后开始雇佣所谓城市管理总监直接对市长进行服务,负责城市的管理。
　　CAO跟城市经理也有些区别,CAO更加接近市长,城市经理对议会负责,不管两种体制有多大区别,最基本的原则是一致的,CAO和城市经理都是专业人士,经过专门训练,有经验、有才干,这批人士负责城市的管理,我们把它看成是城市管理的职业经理人制。
　　二战以后,CAO体制逐渐被更多的城市采纳。根据他们上世纪70年代的统计,30%实行市长-议会制的城市设有CAO,后来进一步向西部和南部及大都市的郊区拓展,1999年,实行这种制度的市长-议会制城市(5万人口以上)占39%,这是非常重要的趋势。它被国际经验证明是目前最有效的城市管理制度。从全球来看,目前已经有超过60个国家的不同城市进行了城镇管理职业经理制的尝试,对中国的城镇管理也具有一定参考价值。
　　
　　延伸阅读
　　中国的县委书记不容易
　　齐晔(清华大学公共管理学院教授):我非常理解咱们的县委书记。他们在工作中面临的压力和责任巨大,要为一方的百姓生计和经济社会的繁荣安定负全责,这里既有历史沿袭的原因,也是由我们当前政治体制所决定的。中国的情况非常特殊,时代赋予我们的任务决定了在面临可持续发展战略的考量时,我们在思想上、实践上都要背负更多的责任。
　　他们确实做了很多事,但由此带来的普遍现象是县级主政官员完全埋在冗繁的事务当中,而没有时间进行一些上升到战略决策层次的思维,这样不仅影响个人的前途和发展,而且对地方的经济社会发展从长远上来看是更加不利的。因此,适当地从事务中抽出来,在资源、环境政策、可持续发展等领域多做一些战略性的、前瞻性的思考,这无论对他们个人还是对整个国家的发展都大有裨益。
　　
　　国外中央与地方关系怎样
　　
　　李小云(中国农业大学人文与发展学院院长):在经济发展史上,中国是干预式发展,国外是自主变迁。不同的道路决定了不同的模式。以美国为典型代表的北美模式,中央政府不涉及太多的发展事务。美国的州政府有很大权力,具体的发展事务也是由州政府来做。州以下的乡镇层面,也就是我们说的县,也有自己的税收、议会、基层预算等。而中国的县域收入主要来自转移支付等非税收入,很多县域本身的财政收入匮乏。从这个角度来看,西方的县域和中国是不同的。
　　县域经济的核心问题是中央集权和地方分权的关系问题。中国大多数的县域经济,从很大程度上要依赖中央财政。当然,一些经济实力比较强的县,如江苏、浙江、珠三角等地区的县并不如此。他们之所以强大,是因为个体经济活跃,私营企业的税收是地税,可以归到地方政府的手里,县级财政就比较充裕。此外,县域经济还有一个资源分配的问题。在中国,资源的开采是中央政府和地方政府的博弈、讨价还价的过程,没有法律的界定。而在国外由于产权很清晰,就不存在这个问题。其实,县域经济的核心就是两个:一个是财政税收的集权与分权,另一个是资源配置的集权和分权。
　　
　　地方发展与环境保护矛盾吗
　　――革新型地方自治政府推动日本环境治理
　　
　　郭定平(复旦大学国际关系学院日本研究中心教授)、陈云(复旦大学国际关系学院日本研究中心副教授):日本在环境问题的发生和治理机制上被称为“日本奇迹”。这其中,地方自治制度的存在和地方的自主革新起到了至关重要的作用。
　　在日本工业化的草创时期,环境立法几乎是一片空白。单向度的开发政策酿成了环境破坏和国民健康受损的严重后果。由于国家层面的环境政策不充分,人们把期待的目光投向了地方政府。
　　战后,日本确立起了地方自治制度,根据地方自治权限的规定,各地方政府开始制定地方性条例,试图控制环境问题的扩大化。代表性的例子如:东京都在1949年制定的《工厂公害防治条例》,作为地方自治政府立法是第一例,其后,大阪府、神奈川县、福冈县等也积极跟进,制定了同类条例。进入经济高度成长期后,以大都市为中心诞生了一批革新型地方自治政府和首长,例如1967年东京都梅浓部知事、1971年大阪府黑田知事等都是典型代表。
　　20世纪70年代,产业界受到石油危机等外部压力的影响,对环境政策和立法消极对抗,致使整个形势一波三折。20世纪70年代后半期至80年代在整个国家层面环境立法相对停滞的情况下,日本的地方政府并没有停止努力,地方自治政府均继续开展各自的环境政策,很多措施自下而上地被国家认同和吸收,其中一些条例直接促成了全国性法律的制定或修订。如1989年福岛县制定了《度假旅游地区景观形成条例》,1988年津市制定了《自来水水源保护条例》。以上这些条例在补充国家法律的不完备和滞后方面起到了积极作用。同时,这些条例不但重视对产业公害做出严格的规制,还以整体的区域环境保护为己任,具有综合性、系统性的视点。
　　朱丕荣(农业部国际合作司原司长):中国环保难题在于政府政策的执行与监督多是自上而下,缺乏自下而上的监督与推动力。表现为政府既是环保政策的决策者与制订者,又是环保政策的执行者与监督者,缺乏来自民间、新闻舆论尤其非政府组织的监督。
　　
　　如何科学考评地方政府
　　
　　齐晔(清华大学公共管理学院教授):目前这一套地方政府的考核体系是改革开放三十多年以来最宝贵的经验,我们等于摸索了一条在中国行之有效的大规模高速发展的长期的“宝典”,这个是我们独有的经验,就像英国、美国各有一套经验。中国三十年来的发展充分利用了我们这套政治制度和行政体系的特征。中央集权式的体制里其实蕴含着很大的能量。改革开放以来,这套自上而下的考核体系的设计极大地激发了经济发展的动力,政府逐级地去竞争,谁做得好我就提拔谁,谁做得好谁就有政治前途。许多外国人都不理解我们这个经验,其实这个是我们发展的法宝,它带来的好处是十分巨大的。这套东西最大的好处在于它确实有助于实现我们的国家目标,它引领着我们走上一条通向经济强国的道路。
　　当然它带来的对资源、环境的破坏性也很巨大,这是个一体两面的东西。现在要强调可持续发展,当然可以改变这个体系的内容,但是这也首先要涉及到你在多大程度上改变国家前进的方向和目标。我们现有的这个体系,一直走到今天,它的脉络和方向还是很清晰的,如果要改变、创新,很多东西都需要重新去权衡、去考虑。比如保增长,这是必须要做到的,如果经济增长停滞了,就业、社会保障以及诸多由此而来的民生问题是我们无法承受的;但强制性的保增长指标对资源环境的影响和破坏性也确实相当大,怎么处理这个关系?怎么在新的条件下实现新的发展战略?这正是检验我们政治智慧和发展眼光的时刻。评价体系的内容在短期之内进行调节、变动可以实现,但是这种改变能不能起到真正的作用,从公共政策分析的角度来看,还是存在很大疑问的。比如,原来的考核体系已经在县级主政官员中深入人心,中央真的要传递这个改变的信号,可能会给县级政府带来观念上和思路上的混乱,他们可能会突然觉得无所适从。所以不单单是一个考核体系的问题,要扭转它,难度是很大的。
　　
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　　中外评价体系对比
　　
　　中国和西方国家的政府评价体系是很不一样的。中国的评价体系,是一种以公共权利为基础、以国家为主体、自上而下的体制内的一种评价体系,西方的评价体系则是以公民权利为基础,以社会为主体的评价体系。在国外,评价政府的多为非政府的组织、传媒等机构,经常性评价政府的就是传媒,而正式评价的多为智囊机构(如美国兰德公司)、专门研究机构、基金会等,而“绿色环保组织”这样的第三方机构则能评价政府的环保政策。
　　西方国家针对公共部门的绩效评价大都采用体系繁杂的指标,有些指标体系甚至超过200个变量,使绩效评价的技术过程变得相对简捷。我国的情况大不一样,作为实证研究的指标体系的建立,本质上不是研究这本身可以解决的问题,如何建立一套既反映地方政府职能实现程度,又具有可操作性和公信力的指标体系并取得两者间平衡,是值得进一步细致探讨的问题。
　　美国俄勒冈州政府运用标杆管理法,通过广泛征询地方政府、立法机关、普通市民、商业团体、慈善机构和专家学者的意见,建立了包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展等7个领域共158个具体指标的俄勒冈州政府绩效评估体系。
　　美国全国绩效评估委员会提出了一套较为完善的政府绩效评估体系,主要包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力等几个方面,并根据各地具体情况在实际操作过程中细分为150到1500种不等的评估指标。
　　英国地方自治绩效委员会根据公民宪章的精神,构建了包括居民应对、住宅供给、垃圾处理、地方环境、教育服务等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系。
　　日本于2002年4月施行了《政府政策评估法》,东京市政策报道室通过全面深入的问卷调查,筛选出99个指标构建了东京都政策评价体系。(王慧整理)

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