[燃油税开征]燃油税的开征

　　 　　燃油税费改革更多地传达出中国将从低油价时代向高油价时代过渡的信息，不同的利益群体将会面临不同的得失 　　 　　国务院2008年12月19日正式发布《实施成品油价格和税费改革的通知》（简称《通知》），从2009年1月1日起执行。《通知》要求，完善相关行业价格联动机制。其中，若油价上涨，铁路和民航首先要自行消化20%才可提价，调整燃油附加标准间隔时间原则上不少于半年。
　　从海南省1994年开征燃油附加费算起，中国为全面开征燃油税耗费了整整14年，期间亦争论了十多年。此次燃油税费改革更多地传达出中国将从低油价时代向高油价时代过渡的信息。
　　如果相关政府主管部门在“费改税”之外，抓住目前的低油价时机，真正理顺此前一直裹足不前的油、电、煤炭等资源价格机制，发挥市场在资源配置中的基础作用，对于中国经济更长远的健康发展将带来积极效果。
　　
　　艰难的半步
　　
　　《通知》确定，即将上调的成品油消费税，纳税环节在生产环节，计征方式实行从量定额计征，价内征收。今后将积极创造条件，适时将消费税征收环节后移到批发环节，并改为价外征收。燃油税在中国的历程多舛，再次闯关仍属不易。
　　在此之前，燃油税最接近出台的时机是在2001年。当时虽有时任国务院总理朱基力挺，仍因各方利益难以完全摆平而最终功败垂成。
　　近十年来，燃油税迟迟没有推出，政府相关部门官员往往把国际油价不断上涨作为客观理由。不过，另一个重要的内因是利益调整――燃油税费改革后，中央与地方、地方政府之间、国家集体和个人、部门之间的利益将被调整。为此，必须制定一个能够为各方面基本接受的妥善合理的收入分配办法。
　　2001年的改革方案中，曾经提出要取消包括高速公路在内的所有公路收费。然而，在那之后，高速公路迅速发展，“十五”期间，中国共建成高速公路2.47万公里，相当于“八五”和“九五”建成高速公路总和的1.5倍。这其中95％以上为收费公路，取消公路收费的难度远比2001年大得多。
　　交通部规划司的一位人士则告诉记者，交通部早已经下决心解决二级路收费不规范的问题，“原来是要逐步取消，现在赶上费改税的机会就一揽子解决了”。
　　在专家们看来，取消养路费固然是一大进步，但养路费改燃油税是“地方费改中央税”，不光涉及交通和税务部门，还涉及地方与中央的收入分配，改革难度非常大。
　　以四川省遂宁市为例，每年的养路费差不多近亿元，公路运输管理费、公路客货运附加费约2000万元，航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等，总数约200万元，均由交通局征收管理。六项费用中，近50％上缴省交通厅。上缴省交通厅的资金，一部分作为高速公路建设资本金，还有部分统筹协调贫穷地区和战备公路等，另外也会用于厅直属部门。剩余的50％留在遂宁市，主要用于养路人员工资、养路材料和机具开支，以及地方公路建设的资本金等。
　　虽然这部分资金也纳入了同级地方财政预算并接受监管，但具体怎么使用还是由地方交通部门来决定，自主权较大。一旦费改为税，这部分资金就将变成财政预算内资金，将由税务部门统一征收，拨给交通部门时须走项目审批的程序，监管也更加严格。
　　最困难的问题还是收费人员的安置，这也是2001年燃油税改革未能推进的原因之一。2001年车辆购置税费改革时，大批收费人员向国税系统划转，但是，燃油税改革需要解决的人员应该比车购税改革更多。
　　八年时间过去，随着公路里程的增加，相关收费人员的数量也在增长。广东省交通厅一位内部人士告诉记者，“仅广东省相关的收费人员就有2万多，这还不包括退休人员。”来自交通部内部的说法是，在此次燃油税费改革后，将有24万人等待安置。
　　
　　中国模式选择
　　
　　国务院发展研究中心研究员倪红日说，现在的燃油税费改革，目标太多。她认为，中国燃油税费改革的未来目标，应该是提高使用燃油的成本，以节约资源、公平税负和环境保护为主。
　　目前，各国油价政策不一，主要有两种模式，一是低税低油价，以美国最典型；二是高税高油价，日本、法国以及欧洲很多国家都属此类，意在促进石油节约和环境保护。中国现在属于低税低油价，“未来应该通过提高燃油的税负，将燃油零售价格和税负提高到美国和日本之间的水平。”倪红日说。
　　财政部科研所副所长刘尚希认为，目前，中国汽油和柴油税收占其零售价格的比重低，有着较大的提高空间。因此，“有必要提高汽柴油消费税单位税额，加大税收促进节能减排的调控力度。”
　　对此，中国税务学会会长杨崇春也指出，改“收费”为“收税”目的是让那些多跑路、多耗油的人多缴税，以更合理地筹集公路养护资金，这是燃油税费改革的主要目的。
　　
　　国外燃油税对中国的启示
　　
　　美国与日本的燃油税已经实行了很长时间，经过多次改善，比较成熟。他们的相同点主要说明燃油税的基本含义和所要达到的目的是“公平和效率”。他们的不同点则说明，在“公平和效率”原则下，一个国家应该根据自己的国情，确定征税范围、方式、幅度以及相关的问题。
　　那么，在哪些方面我们可以借鉴美国和日本的经验？
　　首先，对于中国燃油税的征税范围，除了对汽油和柴油征税以外，还可以借鉴美国和日本，对煤油、液化气和重燃油等石油产品征收燃油税，以避免替代品在具有汽油、柴油某些同样使用价值时，产生避税投机行为。
　　其次，发达国家税率高低相差很大，如美国对汽油征收30%的税率，日本却高达120%。税率的基础还是一个消费者负担和对能源稀缺的认识问题。美国地域辽阔，是一个以汽车为主要交通工具的国家，如果税率太高，交通负担就比较重。此外，美国能源资源丰富从历史上就造成了美国对能源效率的要求没有日本高。中国既有美国的地域辽阔的特征，也有日本能源稀缺的问题，更重要的是中国是发展中国家，对能源的补贴是解决社会负担和支持经济发展的需要，应当倾向美国的低税率。对于产业的引导可以通过其他政策配套。
　　再次，目前汽油消费税只是在生产环节上征收。任何税种的关键都是透明和有效，哪个环节透明和有效，就在哪个环节做。大多数国家直接向消费者或石油商在零售或批发环节征税，在零售环节征收，其优点是谁用油谁缴税，缴税人即是最终负担者，这些中国都可以借鉴。比如销售环节就很透明，买的时候把税给交了，油价多少，税多少，发票上列清楚就行。中国也可以根据不同油种，在不同的环节征收。
　　第四，对于中央和地方政府的税收分享，目前比例不清楚。方案提出主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费。这实际上也与美国和日本的经验相符，实行燃油税收入归中央和地方共有。对于燃油税收入一律专款专用的规定也符合国际惯例。
　　最后，对于燃油税的减免和补贴，方案提出对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。世界上许多国家也是这么做的。只对用于道路交通的油品课以高税，而对公共交通、农业、牧业、渔业、取暖等特定行业领域用油都采取低税、免税、补贴的政策。对于航空、水运等非公路部门不需要使用道路，以前没有养路费。但实现燃油税之后，却要缴纳燃油税，这将增加这些行业的成本，政府可以选择减免或者补贴以减轻燃油税对这些部门影响。
　　税制可以再实施中进一步完善，税率以后可以根据实施情况还可以进行适时调整，目前重要的是把税制先推出来。
　　（综合《财经》2008年第25期与2008年12月8日《第一财经日报》，标题有改动）

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