[从武汉洪山广场的改建看我国城市规划中的公共参与] 洪山广场附近有什么

　　摘要：武汉洪山广场改建新闻引起市民一片强烈反对之声，尘埃落定后洪山广场已改建并正在建设地铁站。梳理这个事件过程，本文尝试从公共政策的角度对我国目前城市规划建设中公众参与现状、效果、途径进行探讨，期待城市规划这项大的公众政策能够更好体现公众意识，重视、发挥、完善公众参与在城市规划中的作用。
　　关键词：洪山广场；公众参与；公共政策；城市规划
　　中图分类号：TU984.18
　　文献标识码：A
　　
　　1　问题提出
　　
　　楚天都市报(2008.9.22，星期一)头版头条率先报道了一条新闻：“作为武汉市标志性符号的洪山广场，年内将拆掉后重建――为给地铁2号、4号线建设让路。”此言一出立即引起了武汉市民广泛的关注与热议。
　　洪山广场始建于1991年，2000年总体改建完工。总面积10.8万m2，其中中心广场面积6万m2(董必武纪念广场，下沉式广场，音乐喷泉休闲广场)(见图1，图2)，当时是华中最大的城市广场，被喻为“城市的名片”和“武汉市十大环境创新工程”。八年间，洪山广场也已发展成武昌人口最为密集、商业最为繁荣的地区，是毫无疑问的地标。广场有着浓郁的荆楚文化气息，明快的时代气息，满足不同层次不同人群的需要，是一座集科技园、体育园、中心广场及文化廊、信息廊和观景廊于一体的大型城市广场(见图3，图4)。然而，这个集“市民的广场”、“富有特色的广场”、“城市的客厅，城市的名片”美誉于一体的洪山广场将被城市地铁规划线的建设项目而改变……
　　
　　2　问题解析
　　
　　建地铁是解决拥挤的市内交通，形成环保、快速、便捷的轨道交通的一个很好举措，为何会引来一片哗然?“花2、3个亿把原来8000万的工程废掉，事先又没有给市民打招呼”，“武汉的规划就是一个字，乱!修了拆，拆了修。花了好多冤枉钱不说，害得老百姓出门就堵，走哪哪堵，还是一个字，烦!”这就是网民哗然的系列焦点问题。
　　总结网上诸多不赞同改建的言论，认为：①轻易改建投资巨大的洪山广场是一种莫大的浪费行径。武汉市2000年耗资8000万建设的洪山广场，至今才使用8年，洪山广场前期建设投资的8000万元会因此次重建工程完全损失，违背“两型社会”建设宗旨，纳税人的钱财被白白浪费。②这是政府对市民公共权益的剥夺。洪山广场建成后起到了良好的社会效益，成为了社会、文化、经济融一体的地标场所，在很多人心中已经形成了良好的场所认同。然而其数亿元的重大市政项目竟然事前未征集民意，全部为政府说了算，剥夺了关心城市建设的市民们公共参与的话语权，以前留下的城市美好记忆被无情抹杀。③武汉城市建设中太多的“拆了建，建了拆”事件，这是城市规划部门缺乏前瞻性，短视规划的结果。④对改建、新建等城市规划行为缺乏相关法律保障效应，拆建项目似乎与领导政绩有关。
　　武汉市规划局专家说设置洪山站是地铁建设的必要条件，规划部门反复论证结果认为选址洪山广场具有科学性、合理性、唯一性、经济性。2008年09月28日长江商报“武汉市市长首次公开回应‘开挖洪山广场’事件”网上讨论中，市长阮成发说：“因为这是关系到几百万市民生活的大事，大家真正关心才会这么关注。现在缺少的是政府与市民的较为全面的沟通，期待市民提出更经济更安全的方案”，最终将会“择其上而从之”。尽管很多网友呼吁：“市政工程是为市民服务的”，“政府不要单方面做出决定，应多听一下民众的声音，让更广大的民意参与决策”，
　　“反对洪山广场的改建”等等，最终结果是，2008年12月8号，洪山广场正式开始改建。
　　
　　3　问题研究
　　
　　从洪山广场改建事情我们不难看出，人们对公共事件有着日益增长的参与热情，然而，我国城市规划建设中，大多不能做到更有效的公众参与城市规划，到底是何原因导致?
　　
　　3.1
　　从城市规划角度看
　　3.1.1受原《城市规划法》影响，规划失效
　　制定于1989年的《城市规划法》在确立城市规划的目的上，偏重于经济建设、国家利益，没有指出城市规划的独特目的。这样容易导致实践上对城市规划立法目的的歪曲、背离，在经济建设的口号下牺牲了“应当注意或贯彻”的东西，如城市传统风貌、地方特色和自然景观等公共利益，甚至是公民的基本权利。
　　洪山广场事件中，轨道交通规划选线与洪山广场建设选址存在矛盾。八年前修建洪山广场之时，武汉地铁已经开始规划。两者并没有协调好，地铁建设的巨大商机带来的所谓“投入产出”优势战胜了一切。在经济利益驱动下，或许还有政府“政绩工程”的主使，同时还由于在城市这一层次的规划设计成果并不是法定规划，政府是真正决定规划结果的决策者，一旦当公共利益与经济利益发生矛盾时，往往就是产生以经济利益为中心的结果。
　　原《城市规划法》没有能明确规定公众参与的重要性及其在城市规划中的作用。第28条规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”第10条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。”可见，法律有关城市规划的公众参与基本上是事后参与。第34条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”这样，公众往往是被动参与到城市规划中。
　　不注重城市规划中的公众参与，公民的财产权益在城市规划中就容易受到侵害，政府在城市规划中的权力得不到制约。一个城市编制的城市规划往往沦为“图上画画、墙上挂挂”的蓝图。本案中修建8年之后洪山广场的重建，不仅耗费巨资，而且影响了市民公共游憩空间的正常使用，公共利益正在受到损害。从本质上讲，城市建设由经济操纵，城市经济腾飞是各个城市发展的重中之重，但城市经济目标一旦被放大，城市的社会、环境效益就面临被吞噬的危机。
　　3.1.2规划部门的影响
　　现实环节中，一些规划部门屈从于政府的意志，或满足一些官员好大喜功的需求，不能体现城市规划的严肃性和科学性，也不能代表广大人民群众的意志。市政规划局的规划往往反映的是行政领导的规划思想，而不是这个城市应该有的规划蓝图，这也导致了有些规划不顺民意。
　　3.1.3新的《城乡规划法》缺乏对公众参与可行性措施的指导
　　2008年1月1日开始公布实施的新的《城乡规划法》，被众人称为大亮点的就是其中强调了公众参与制度，它将采取听证会、论证会和其他方式听取公众意见作为规划的必要程序。从《城市规划法》到《城乡规划法》，从忽略公众角色到重视公众声音，这是我国城乡规划民主化、科学化的重大进步，也是我国公众参与民主形式法制化、程序化的重要进展。
　　但新的《城乡规划法》对如何真正有效的保证和执行公众参与还没有进行详细的规定。从严格意义上说，公众参与规划管理仍然是原则性的，缺乏 可操作性。公众参与规划的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，这就使得公众参与规划只能停留在形式主义的宣传上，公众参与城市规划的权力仍无法保证，这样导致在实施起来存在一个缺乏可操作、可执行性的问题。这也是我国《城乡规划法》系列子法中需要加强和弥补的内容。
　　
　　3.2从我国公众参与城市规划的状况和效果来看
　　目前，我国公众参与城市规划还存在很大的不足：
　　(1)公众参与规划意识淡薄。我国虽然在体制上制定并保证公众参与的权益，但由于根深蒂固的传统观念作用，公众对参与决策的意识仍很淡薄。在公众心中，城乡规划是国家、政府的事，多数公民抱着“多一事不如少一事”的观念，加之相关部门出于各种原因而忽略对公众参与意识的培养，媒体宣传力度不够等原因，直到今天，居民真正做到畅所欲言地与规划设计人员和领导对话的并不多见，很多公众对事关每个公民，甚至子孙后代发展的城市规划大事熟视无睹、漠不关心。
　　(2)公众参与规划受到限制。目前，政府部门向公众进行公告，形式多是通过报纸、电视、政府部门网络等媒体进行宣传，这种渠道在城市地区社会的接受面较广，但宣传形式的局限，使得公众对城乡规划内容的了解很少，规划的议题也并非由公民所界定、提出，所以很多议题公众并不熟悉。对于陌生的规划，公众参与度当然也不会高。目前的行政制度也没有为公民提供适当的参与空间与渠道，即使在参与过程中，公众也往往处于被动接受、了解的境地，其参与意见往往是“有参与无反馈”，或者反馈周期太长，导致公众丧失参与热情与信心。
　　(3)听证效果欠佳。目前，参与听证的代表的基本知识和技术常识缺乏，也是制约当前我国听证会公众参与效果的薄弱环节。为此，可以为听证能力缺乏的利益关系人建立利益代表机制，以真正实现公众“参与”，即在听证过程中引入听证代理人(类似代理律师)的角色。
　　(4)没有形成成熟的公众参与机制。比如预期固定的时间、地点，相应的专业场所、设备设施，管理、组织部门和机构。
　　
　　4
　　解决途径
　　
　　如何才能更好的让公众参与城市规划?
　　党的十六大报告明确指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序”。
　　公众参与城市规划有利于促进城乡管理决策的科学化、民主化，有利于协调多元化主体的利益冲突，有利于促进依法行政，防止腐败行为。公众参与通常包括三个要素：公民获取信息的权利，公民参与政府决策的权利，以及通过独立审查程序保证公平的权利。
　　公众参与是城市规划合法性的基础。城市规划是政府为解决城市社会问题而制定的行动规划，是政府用来调控城市社会利益的基本工具之一，在本质上是一项公共政策。城市规划作为一项公共政策，就其本质来看，具有权威性的特点。政策的合法性是政策制定和执行的一个必要环节。美国学者戴维?伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出。没有公众的参与和支持，公共政策的执行会存在困难。没有公众有意识地约束自己的行为，公共权力的强制性有时也会失去效力。换句话说，没有公众的参与和支持，公共政策就会失去其合法性的基础。公众参与必须作为规划合法程序之一，是公众参与城市规划的合法化的制度保障。
　　
　　4.1法律保证
　　从维护公共利益的需要出发，从实现发展的公正需要出发，必须将城市规划变成国家重要的公共政策，用法律的形式明确公众在城市规划中的主体地位。对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定。
　　除了少数涉及国家机密的规划外，走民主参与之路，是政府在做城市规划时最正确的选择。参与规划是公众固有的权利，是知情权、言论权、监督权等民主权利的落实，是“一切权力属于人民”的宪法精神的贯彻。公众参与机制在西方国家的城市规划中早就被广泛应用，其核心理念就是“以人为本”。通过各种不同的方法去获取来自公众的需求信息，从而实现规划建设的目标。
　　党和政府必须制定相关法规，详细规定城市规划中公众参与的形式、渠道、权利、义务、上诉通道、监督机制和奖惩制度，以法律形式规范公众参与，使公众参与做到有法可依，同时要加大执法力度，做到执法必严，违法必究，以法律方式保证公众参与的各项权益。完善新《城乡规划法》中对公众参与可操作性的详细规定，使公众参与得到切实的保障。
　　
　　4.2将公民公共决策权落到实处
　　(1)切忌名不符实，走公众参与的形式，行集权决策的实质。应在城市规划过程中的关键环节举行听证会，在各个环节都要设计好公众参与的绿色通道，注重反馈，真正做到尊重市民的意见和建议。
　　(2)给公众一个透明化的信息平台。要让更多的公众参与到城市规划中来，一个基础性的工作就是要解决信息对称问题，即要有一个透明化的、对公众开放的信息平台。这就要求提供给公众的信息应是全面、真实、通俗易懂的。
　　洪山广场改建事件在政府网站上做过专题的问卷调查，这个举措本身也反应了武汉市政府在城市规划听取公众意见的行动所在。但是后续的整理、反馈及解答等环节就没有了交代，期待以后能先论证，先参与，有效参与，让公众真正拥有公共决策权。
　　
　　4.3提高公众素质，激发公民参与城市规划的意识和能力
　　(1)首先政府要转换职能，成为服务型政府。政府官员要真正树立“全心全意为人民服务”的执政理念，为公众参与城市规划铺平道路。
　　(2)其次要提高公众知识水平，特别是要提高一些弱势群体参与公共事务管理的能力和愿望。在引导公众参与的萌芽阶段，工作重点应放在对城乡规划知识的普及和传播上，让公众、城乡规划部门和政府官员真正了解城乡规划的实质。可以尝试通过城市规划协会向基层组织(如社区)和政治性社团派驻规划师，推动与城市规划有关的政治性社团的发展。
　　公众参与的主体首先应以专业人士为主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究人员和学生，他们作为学者，能用比较理性的眼光分析规划的利弊，同时注重调动媒体舆论的力量进行宣传，提高普通市民公众参与的积极性和判断力。同时注意规划地段所辖范围内民众的心声，听取他们的意见，他们才是当地真正的第一主人。
　　
　　4.4提高参与的操作性，真正把制度落实在行动
　　我国目前的公众参与也正是一种“流于形式”的状态。如本案，两个规划方案都是经过“公示”的，例如通过报纸、网络和听证会形式，但还是出现了“公众参与”程度不够的现象，导致公众对本案的结果出现不满，这正说明了我国目前的“公众参与”还只是初级阶段，是“形式的参与”。当然，这与我国目前所出的社会转型阶段有关。但是，我们仍然可以在通过程序和方法来协调制度上的不完善。例如：首先要缓解公民的知情权、参与权和监督权的“虚置”的状态，通过技术手段落实公众对规划信息的知情权，这在目前的信息和传媒技术是可操作的；其次，考虑公众对“参与城市规划”这一行为的成本，降低公众参与成本。
　　多种形式地参与城市规划，间接的有公告、公众意见调研；直接的有听证会、居民代表、社会志愿者、城市公众参与协会等形式。
　　
　　4.5大胆借鉴国外优秀的公众参与城市规划经验
　　纽约世贸大厦重建“倾听城市”公众审议的行动，让市民积极参与城市规划；波士顿“大隧道”都经历了10多年的公众参与才形成。例如法国的《城市规划法》规定，地方当局在进行城市规划时，向议会提交建议草案，其中必须有市民意见，议会才能讨论。大型城市基础设施建设项目必须先做几个方案，表明性质和工程，在新闻媒体公布，让公众发表意见，并备有替代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询的有关环境、社会、经济利害冲突报告，建设许可文件必须张贴公布，城市规划设计的方案必须反复采用公众参与方式。在城市规划中为了体现多数人的意志和利益，公众可以自发成立协会，派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时，可向行政法官起诉，并且不需要付费。英国公众参与已经作为了一项法定的制度，其非政府组织在监督和执行公众参与方面起到了良好的作用。美国和新加坡在公众参与城市规划方面都做出了相当多的积极行动，取得了良好的效果。
　　
　　5　结语
　　
　　各方面专家反复论证的结果从技术和经济角度有力地支持了洪山广场的改建和地铁站的修建，这本是一件服务于民的好事，本文旨在通过对这个改建事件的探讨，挖掘一些公众参与对城市规划带来的思考，希望3年后新建的洪山广场会让人们看到新的惊喜，也期待城市规划这项大的公众政策带来公众参与的新景象和良好的效果。城市规划、城市土地建设的存废兴建都应该由生活在这个城市的市民们来发言，来献策，来共同参与。

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