浅析事业单位人事制度改革的若干问题

　　 摘 要：事业单位人事制度改革始终未能取得实质性突破。究其原因，主要在于政府制度供给不足。为此，需要合理定位事业单位的性质，在厘清政府公共服务角色的基础上推进事业单位分类改革，以强化制度供给的能力；同时，通过深化理论探索降低改革的不確定性，完善制度激励和约束保障机制，减少改革的摩擦成本，进而强化制度供给的意愿。
　　 关键词：事业单位改革 人事制度 制度供给不足 能力 意愿
　　
　　 随着公共服务需求的增长，事业单位人事制度日益呈现与公共部门人事管理制度变迁整体进程的不适应性。事业单位人事制度改革在一定程度上调动了事业单位人员的工作积极性和创造性，但从总体上看，诸多方面还处于试点阶段．一些深层次和实质性的问题依然未从根本上得到解决，成为制约事业单位人事制度改革向纵深推进的“瓶颈”。
　　 1.人事管理自主权亟待加强
　　 自主性是组织人事管理得以展开的前提和基础，事业单位人事制度改革的关键在于自主用人机制的确立。在传统的事业单位管理体制下，政府主要采用行政或计划的方式管理事业单位的人和事，事业单位事实上成为政府的附属物，事业单位人事制度无法有效发挥其制度功能，而这也是制约事业单位活力的症结所在。因此，需要按照政事分开的原则创新事业单位人事制度，减少政府的直接干预，让事业单位真正拥有充分的人事管理自主权。事业单位并未获得完整、充分的人事管理自主权。虽然改革在逐步推进之中，但不容回避的是，事业单位人事管理事实上仍处于一种相对被动或从属的地位，符合事业单位特点和要求的人事管理制度模式至今尚未建立。由于长期形成依附惯性，事业单位的独立主体身份甚至得不到自身的认同①，管理实践和思维的误区一定程度上阻碍了事业单位人事管理自主权的落实。为此，事业单位的用人机制也就不可能得到切实转换。
　　 2.激励约束机制有待强化
　　 任何组织的日常管理、效率提升和目标达成，最终都取决于组织内部的人员构成及其组合，如何有效激励和约束工作人员成为组织不容回避的重要问题。事业单位激励约束机制，是指根据事业单位的战略目、标和个体的行为规律，借助各种手段激发组织成员的行为动力，使其迸发出工作积极性、主动性和创造性，同时规范成员的工作行为，使其行为始终在组织需要的预定轨道上运行。激励与约束相辅相成、缺一不可，只有把二者有机结合起来，才能有效实现制度的激励功能。继而有效提升事业单位公共服务的品质。
　　 事业单位大多存在激励缺失的现象。组织激励机制的构建主要依靠薪酬、培训、奖惩等人事管理模块来完成，而上述模块功能的实现又离不开考核的有效运作。事业单位考核已逐渐从重品质轻绩效发展到二者兼顾，从定性考核发展到量化考核，考核机制得到初步完善，但考核过程中依然存在诸多问题，符合事业单位自身特点的考核体系并未确立。
　　 此外，很多事业单位还存在约束不足的问题。改革客观上缓解了政府的财政压力，提升了公共服务供给的活力和效能，但与强烈的“创收”动机相比，人事制度创新中来自市场和政府的约束显然是软弱无力的。市场约束的薄弱源于不充分竞争导致的公众服务选择权的缺失，而政府约束的薄弱则在于财政预算、法律框架等监管手段的缺位。
　　 3.改革相关配套措施滞后
　　 作为稳定、正式的行为规范和工作准则。组织人事制度具有系统性的特征，只有与其内外系统的各环节协调互补，才能发挥人事制度的整体效应。事业单位人事改革是一项系统工程，涉及利益凋整、资源整合、人员分流等各种相关制度的创新，需要各项改革措施相互配合才能顺利完成。但是，由于制度创新的配套措施建设相对滞后，一定程度上影响了事业单位人事制度改革的前期效果。
　　 作为改革重要配套环节的社会保障制度建设相对滞后，制约了事业单位人事制度创新的推进。在失业保险方面，事业单位人员仍基本维持事实上的终身就业体制，失业保险制度目前并未真正建立起来。在养老保险方面，各地事业单位养老保险制度存在着不配套性甚至是随意性。比如，从目前各地事业单位基本养老保险征缴比例来看，最高的单位缴费比例达到了３０％，最低的为１０％，最高的个人缴费比例为７％，最低的个人缴费比例为２％，这种差异性不仅发生在不同的统筹区域内，即使在同一统筹区域内的不同事业单位也有一定差异②。在医疗保险方面，对离退休人员管理脱节、财政负担过重，不同性质事业单位的医疗制度差别很大。由于社会保障制度不健全，基于对合同终止可能催生社会不安定的忧虑，事业单位无法真正终止相关人员的聘用合同，致使人员出口渠道不畅，从而影响了改革的整体效果。
　　 4.人事法律法规体系尚待完善
　　 近年来，国家先后出台了部分事业单位人事管理制度政策法规，促进了事业单位人事管理的科学化和制度化，积累了－ＦＦ多有益的经验。但从总体上看，事业单位人事制度立法仍相对滞后，使得人事制度改革中遇到的诸多问题没有法律依据。一是事业单位人事法律法规缺失。传统干部人事制度分解后，大一统的人事制度框架内的子系统遵循不同的轨迹发展，机关和企业的人事管理规则，分别以《公务员法》和《劳动法》为核心建立了相应的人事法律法规体系。与之形成鲜明对比的是，事业单位人事管理活动迄今仍缺乏整体性和最高层面的国家法律规则，事业单位人事管理的现行规定大都存在于法规、部门规章以及政策文件中，人事管理规则缺乏权威性。此外，即使是已有的人事管理单项政策法规，也有部分内容因事业单位人事管理环境的变化，亟待进一步的修订和完善。二是已颁布的某些法律法规缺乏具体操作细则，使得事业单位人事管理面临较多困难。
　　
　　参考文献：
　　[1]上海市科技教育工作委员会课题组：《完善公共服务体系研究》（内部资料），2008年.第476页。
　　[2]臧宏：《事业单位养老保险制度改革研究》。吉林人民出版社2007年版，第76-77页。

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