行政处罚中行政相对人违法行为制止研究

　　摘 要：
　　我国《行政处罚法》在总则部分确立了处罚与纠正相结合的原则，这一原则若明若暗地包含了行政主体制止违法行为的义务。然而，行政处罚实践证明，行政主体在实施行政处罚时，更多将重点集中于对违法行为的制裁上，没有或者很少同时对行政相对人的违法行为予以制止。从深层次分析，其所追求的仅仅是对行政秩序和行政权威的维护，与行政法治的精神背道而驰。只有建立行政处罚中违法行为制止制度，才能纠正行政处罚将报应和制裁作为目的的片面观念，从而使这一制度在法治轨道上运行。基于此，必须建构行政处罚辅助权威制度、行政处罚去利益化制度、行政处罚后评估制度和行政处罚责任追究制度。
　　关键词：行政处罚；违法行为制裁；违法行为制止
　　中图分类号：
　　DF312
　　文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.04
　　《中华人民共和国行政处罚法》在总则部分确立了处罚与纠正相结合的原则，然而，该原则在我国行政法治实践中的应用却受到了一定的阻滞。从近年来诸多地方行政处罚实施的状况看，行政主体在实施行政处罚时，仅仅将重点集中于对违法行为的制裁上，而没有同时或者很少同时对行政相对人的违法行为进行制止。甚至在有些行政处罚中，行政主体一方面对当事人进行制裁，另一方面则纵容或者默认行政相对人继续实施同一类的行政违法行为。这种状况既与我国行政处罚制度的目的相悖
　　《行政处罚法》第1条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其它组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”从该条规定可以看出，行政处罚制度的目的中包含着对行政管理秩序的维护，包含着对社会秩序的维护，包含着对公共利益的维护，这就必然使行政处罚中对违法行为进行制止，成为这个命题中的基本含义。，又与法治国家和法治政府建设的理念相悖。正因为如此，笔者拟对行政处罚中行政相对人违法行为的制止做初步研究，以期对我国行政法治有所裨益。
　　一、行政处罚中行政相对人违法行为制止的含义
　　所谓行政处罚中行政相对人违法行为的制止，是指行政主体将行政处罚制度运用于行政相对人时，对行政相对人正在实施的违法行为，或处于持续/连续状态或者将要发生的违法行为进行制止的状态。这是我们对行政处罚中行政相对人违法行为制止所下的一个简单定义。对于该定义的理解，应当从下列切入点把握：
　　一则它与行政处罚行为有关，即是说它发生在行政处罚过程中。我们知道，行政处罚是行政主体对行政相对人违法行为的制裁，在通常情况下，违法行为人已经实施了一定的违法行为，而且该违法行为已经完成。换言之，违法行为的完成是实施行政处罚的逻辑前提，这是从普遍意义上论之的。在行政法治实践中，违法行为的状态常常是非常复杂的，行政主体在对已经完成的违法行为进行制裁时，该过程可能包括了行政相对人正在发生的违法行为，或者有可能出现新的违法行为等等，这就要求行政主体对正在发生的或者将要发生的违法行为有一个法律上的态度，因此行政处罚中对行政相对人违法行为的制止是与行政处罚的实施有机地联系在一起的。离开了处罚过程，就无法讨论对相对人违法行为的制止。
　　二则它与相对人违法有关。上面已经指出，行政处罚是以行政违法为逻辑前提的，正是由于行政违法行为的存在，才会给行政相对人带来相应的处罚后果，从这个角度讲，违法行为是一个“一”，行政处罚同样是一个“一”，这种一与一的对应关系恰恰证成了行政处罚制度的存在，也证成了行政处罚行为的公正性，但这只是问题的一个方面。因为在行政相对人实施的违法行为中，有时会出现较为复杂的情形，例如持续状态的行政违法，连续状态的行政违法，违法行为中的复合状态等等，“违法竞合”就是这种复杂违法行为中的一种情形。“所谓‘违法竞合’，是指行为人的同一个违法行为同时触犯多个法律规范的规定。”[1]这种违法行为的复杂性使得行政处罚与行政违法的对应恰恰不是一与一的对应，而有可能是一与二乃至于一与多的对应。在一般意义上的行政处罚中，行政主体的处罚对应了行政违法，而在有些情形下，这种对应并不是完全存在的。那么行政主体在实施行政处罚中就有两个选择：一个选择是对已经实施的违法行为进行打击和制裁；二是在制裁的同时将着眼点放置在违法行为状态的处置上，其对违法行为的制止就是对复杂的违法行为采取的一种处置措施。
　　三则它与行政主体的制止行为有关。行政处罚的本质是对已经发生的违法行为的制裁，这种制裁可以是一种报复，可以是一种社会教育，也可以是一种法治平衡等等。有学者指出：“当行为人或他人因违反行政法上义务之行为而获有财产上利益，或取得违法行为所使用或所获得之物，但因法律规定之漏洞，不受行政罚之制裁时，显然有失公平正义之法理。”[2]深而论之，在行政处罚的实施中，违法行为从理论上讲是已经完成了的，因此仅从字面意义上看，在行政处罚过程中，行政主体并不存在对违法行为的制止问题，这是在行政处罚的大概念之下行政处罚本身已经终结或者完成；而上面我们已经指出，行政相对人的违法行为与行政处罚并不一定绝对对应，这就要求实施行政处罚的行政主体应当对这种不对应性保持关注。尤其要对处罚过程中还可能存在的违法行为进行一定的处理，这种处理实质上就是对正在发生或者将要发生的违法行为的制止。尽管目前《行政处罚法》并没有将行政主体的制止行为作为一项义务予以确立，而不争的事实是《行政处罚法》所确立的处罚与纠正相结合的大原则应当若明若暗地包含了行政主体应当制止违法行为进行的义务。从上列三个方面切入，我们可以发现，行政处罚中行政相对人违法行为的制止应当有下列本质属性。
　　（一）行为主体的特定性
　　行政处罚中行政相对人违法行为的制止究竟在行政法上是不是行政行为的范畴，如果是，它又是一种什么样的行政行为呢？这些问题我们都可以暂且不予考虑。但是，该行为总有一个实施的主体，就是说，总有一个主体对行政相对人违法行为进行制止。那么这个主体具有什么样的身份呢？是一个独立的行政主体还是原来实施行政处罚的那个主体？笔者认为，一方面该主体是特定的，它不是《行政处罚法》中所规定的一般意义上的行政主体，也不是一般意义上的行政处罚主体，因为绝大多数行政处罚主体在实施行政处罚时，并不会遇到对违法行为的制止问题；也就是说，只有当某一行政处罚在实施过程中行政相对人有潜在的违法行为正在发生或者将要发生，这时才带来对该行政相对人违法行为进行制止的问题。从这个角度讲，行政处罚中违法行为的制止不是一个普遍问题，而是一个特殊问题，它只有在特定场合下才有可能发生，反过来说，绝大多数行政处罚主体是无法成为该行为主体的，也不承担对违法行为进行制止的义务；另一方面，行政处罚中违法行为的制止与一定的行政处罚主体有关，如果说某一行政处罚主体负有制止违法行为义务的话，该义务也是一种特定义务，该义务也是由原来的行政处罚行为所派生的新的义务。从这个角度讲，原来实施行政处罚的那个行政主体，同时也是违法行为制止的义务主体，这种复杂的主体身份关系，是我们需要在行政法学理论中进一步厘清的。总而言之，主体身份的特定性，是行政处罚中行政相对人违法行为制止的第一个本质属性。

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