刘晓艳：制度限制下的维权运动

　　摘要：社会领域与政治领域的边界不是固定不变的，两者的活动范围是有弹性的和可以伸缩的，社会领域的边界，有可能成为政治领域的边界。从结构和话语的角度来看，社会领域的自觉、社会领域与经济领域的合作、新闻媒体的社会功能的公正发挥对于自治空间扩展的具有重要意义。

　　关键词：业主维权；
制度限制；
社会领域；
政治领域

　　一、问题的提出

　　对于当前城市的业主维权运动，国内的许多研究者从社会运动、民主权利、公民社会等多个角度进行了研究。邹树彬认为城市业主维权运动反映了住房私有化之后公民私权的扩张和民间自治力量的茁壮成长，对中国城市政治发展与治理模式的走向和演变有重大意义，有助于公民社会的培育、城市政治发展、社区治理结构及运行机制的重构。这是城市业主自治的信号，是社会领域的觉醒，标志中国的公民社会即将来临。孟伟认为这种在业主精英带领下的集体的理性抗争表明了以中产化市民为主体的公民社会的成长，随着国家和社会权力关系的调整，社会自主空间越来越大。然而，陈映芳从中产阶层市民行动力的角度来分析社会成员与国家权力之间的关系以及市民组织化和参与政治过程、抗衡权力的实际可能，认为由于制度的限制使得组织化的、理性的中产阶级的维权运动难以合法化、难以进行资源动员。陈映芳看到了政治领域对社会领域的限制是相互的，在国家—经济—公民社会的模式下，政治领域、经济领域、社会领域三者并没有明确的界限，是此消彼长的相互作用的过程。在中国强政府的模式下，政治制度对社会领域的限制依然强大，中国公民的自治空间有限。对于上述两种截然相反的观点，笔者认为，在目前中国的政治体制下，制度环境中确实存在着权力的扩张性问题，但是社会领域依然大有可为。本文试图通过南京市G区S和M小区业主的维权案例，来探讨在现有的政治领域对社会领域的限制下，业主是运用何种策略开展维权运动的，社会领域又是如何自治的。

　　二、事件的经过

　　南京市G区的S小区和M小区，濒临秦淮河，是河西开发最早也是最成熟的地区，各有10栋32层的住宅楼，隔一条街成对称分布。两个小区是20世纪90年代末为解决南京市高校教师住房而建的，土地由政府划拨，资金由各集资的高校出1/3、政府出1/3、购房的教师出1/3。2005年4月底，区政府以解决该地区停车难问题为由，要挂牌拍卖出让3万多平米的地下空间。业主们认为在高层住宅楼地下施工，非常不安全，又破坏小区环境，为了维护自身利益与政府展开博弈，维权运动从业主们得知消息后逐步展开，形成几乎全小区业主都参与的运动。在这个过程中，区政府一直没有改变推进拍卖的意图。但是，小区业主的维权仍然取得了阶段性的胜利，在2005年7月13日的拍卖现场，在市国土资源局出让的多个地块中，只有S和M小区的地下空间无人竞标，最后以流标告终。

　　三、制度的限制

　　“制度是一个社会的游戏规则，是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”。而作为制度的规则，是已经成形的行为准则，其效用具有相对的稳定性和长期性。按照这一“制度”的定义，制度环境包括正式制度和非正式制度。业主维权首先必须充分运用体制内的正式制度。

　　1、业主们的利益表达：体制内手段失效

　　在当前中国的制度环境中，依循立法、行政、司法体制内的正常轨道，业主们应该有向强势政府表达自己意愿的方式。根据《中华人民共和国行政法》的相关规定，行政主体在运用行政权实施行政行为时必须遵循一定的行政程序，法定行政程序的主要制度包括：咨询公开制度、公开调查制度、通知制度、说明事由制度、听证制度、时效制度、职能分离制度等。根据以上行政程序，在整个地下空间拍卖事件过程中，业主们本应有两种利益表达机制来表明立场和态度。

　　①公示。按照法定程序，G区政府不能在S、M小区业主不知道的情况下突然拍卖，应该告知S、M小区的业主，并征求业主们的意见。2005年4月26号，在两小区地下空间的地块正式挂牌招标前，S小区所属的C居委会受命在S小区贴出署名为南京市G区人民政府的《S、M小区地下停车场及其配套设施项目公示》，公示指出兴建该项目的目的是为了“解决该区停车矛盾和社区服务设施的矛盾”，并对项目规划做了简要介绍，“S、M小区的地下空间应以规划布置公共停车库为主，同时适量布置其他为周围居住服务的相关服务配套和商业文化设施。”

　　按道理说，G区贴出公示，业主如果有反对意见，可以在看到告示后及时地反馈给政府，双方通过良性沟通或许可以避免把事态扩大。但是事情并非这么简单。公示是由S小区所在的C居委会在G区政府的授命下张贴的，本来是一件向业主公告并征求意见的好事，但是C居委会将公告贴在不显眼处，且“这个牌子竖了不到一个星期就撤掉了”(业委会委员S)，反而让业主觉得政府的“公示不公”。对于公示这一法律程序，政府部门和居委会的人似乎没有把它当作是和业主交流、沟通的途径；
在这一事件中，公示更像告知，业主没有表达拒绝的权利。

　　②听证会。这是由政府主导的大型工程与社会沟通的方式之一，即由政府出面召集相关专家、群众开听证会，参考社会各界的意见，以实现决策的科学性和民主性。公示和听证会虽然说是体制内的手段，但主动权都是掌握在政府手中，而且在相当大的程度上政府部门的意见都起决定性的作用。G区政府一开始并没有公开召集听证会的打算，在张贴的公示中也没有提及。直到业主积极的维权运动制造出了压力，G区政府主管城建的副区长S才到M小区所属的F居委会以“做业主思想工作”的名义召集部分业主开座谈会，政府部门并没有以慎重的态度来看待听证这一与社会领域沟通的渠道，此次听证会因为区政府准备的不充分并没有起到协调、沟通、听证的作用。业主在会上反映的意见对政府的决策也未产生任何实质性的影响。

　　③申诉或信访。主动权掌握在业主手中的体制内手段，就是向上级主管部门或监督部门申诉区政府的行政行为。这是社会与政府两者之间的信息交流问题，从社会领域输入政治领域的信息，没有有效回流进入社会领域，仅仅试图在政府领域内部流通。这样的申诉常常如石沉大海，对于亟待解决问题的业主来说，申诉并不是一个有决定作用的手段。业主们向省政协、市政府以及省教育厅都写了反映小区详细情况的申诉信，内容涉及小区业主的态度、在小区开发地下空间的危险性等，但基本上未发挥作用。

　　2、利用媒体宣传：大众传媒是政府喉舌

　　在维权过程中，业主们在采取制度内手段的同时，也联系新闻媒体，希望媒体的舆论效应会产生压力政治，区政府或上级政府部门迫于这种压力会采取措施甚至停止土地出让。但是，在利用新闻媒 体宣传时，业主们虽然联系了多家报纸、电视台，但都在短暂的报道后没了下文，因为受到了上级宣传部门的压制。

　　西方传播学理论认为大众传媒是与立法、行政和司法并列的“第四权力”，这彰显出媒体作为社会监督力量的强大作用。然而，目前作为党和政府的喉舌的新闻媒体，完全处在政府的监管之中，这一方面有益于遏制不良文化的传播，但另一方面削减了媒体对政府行为的监督，因为处在政府管辖范围的新闻媒体不可能真正地监督它的直属领导。在本案例中，政府对新闻的控制分化了社会的力量，使得原本应该和业主们站在同一阵线来影响和监督政治领域的媒体力量失去了功能，这是公共管理上的缺失。正如哈贝马斯所说，“公共领域”通过“公共舆论”来调节政府和社会领域的需要和行为，并进而克服政府与社会领域的分离。政府控制着媒体的话语表达，削弱了媒体的沟通作用，社会领域的有效表达渠道、政治领域的监督工具丧失了应有的功能，政府的权力没有得到有效监督，可能丧失其公正性。

　　四、业主维权中的动员结构

　　当前制度环境中的种种正式制度的不足与非正式制度的限制，虽然给维权运动带来很大困境，但并没有降低业主维权的积极性，也没有削弱业主维权行动的信心。面对占有规则、合法性以及控制者地位优势的政府，S、M小区的业主们表现出了良好的组织力和控制能力，在维权运动逐步推进的过程中，通过理性的行动和自身独特的方法与策略，影响了开发商的决策，成功阻止了地块的出让。

　　1、集中与分散相结合的组织动员

　　此次维权运动组织上的集中体现在：S与M小区的业委会及时联合起来，互通消息，共同维权。所有业主基本上以业主委员会为核心，没有个人或小群体的单独行动，及时和业委会通报消息。业委会按时举行例行会议，会议上业委会的委员就自己发现的和业主反映的问题进行讨论，及时汇总和了解新情况。同时业委会组织了民意调查、教授签名等活动，大大增加了维权活动的群众性，使维权成为全社区业主关注和参与的事情。

　　另一方面，业委会充分利用该社区高校教师聚集，知识能力强且知识结构多样的特点，成立宣传组、法律组和技术组。技术组的业主主要由从事地质、岩土工程工作多年的教授组成，有的甚至参加了当年对这10栋大楼的规划和工程监理。法律组的业主搜集了大量相关的法律、法规条文，内容都是围绕安全、环境、城市规划以及公民权利的。经过专家的论证和相关法律条款，维权运动主要提出三点反对理由。一是安全。他们认为河西地区是流沙地质，不适宜在高层建筑的地下深挖建造，否则会破坏建筑物的边载荷，导致墙体开裂、倾斜。这不仅危害了业主们的生命、财产安全，而且与当前政府“和谐社会”的施政方针是相违背的。二是交通。S、M小区周围的道路原本就狭窄，而且窄路周围高楼林立，不可能拓宽。如果把车停在地下停车场，不但车子出入非常不便，还阻碍了小区居民的出入。修建地下停车场无法从根本上缓解此处的交通问题。三是环境。地下停车场要下挖15M，即便按照规划预留3M的土层，大树还是不能存活，小区绿化被破坏；
同时大量汽车尾气排出，小区的环境会变得非常糟。宣传组将以上理由打印成稿并复制多份，张贴在小区和各栋楼的宣传栏内，向小区内广大业主宣传和动员。同时以业委会的名义递送到相关政府部门，以事实和例证宣传业委会维权的科学和法律依据，使正当权益的合法性得到强化。在业委会的集中领导下，3个小组分工合作，信息和知识得到优势集中。这样集中与分散的策略，兼顾了维权运动的合法性、专业性与群众性，把专家科学论证的结论上升为业主的共识，整个运动获得了广泛的支持和力量。

　　2、灵活运用媒体资源

　　宣传组组长W是中文系教授，他有很多学生在媒体工作，便于利用报纸、电视、网络等对此次的维权行动进行报道。如前所述，业主借用新闻媒体力量的做法因政府对媒体的管制而屡受压制，但是从业主的角度、从社会运动的层面来说，这是业主在利用个人的社会资源和关系网络来为维权运动增加砝码。正如W所说，要“掌握话语权”，因为媒体的报道对公众认知度、大众支持度以及运动的深入开展都有重要影响。

　　而在意识到政府对媒体的管制和对报道的直接压制后，业委会及业主及时调整了策略，原来想要制造压力政治的想法取代为制造舆论、制造影响，潜在的意图是想让开发商知道建地下停车场存在问题。因此，虽然受到制度限制，业主仍然运用智慧调动各种资源，在可能被压制的背景下找到宣传自己意图、宣传小区维权的方法。当市内的报纸被禁止报道时，业主联系市外的媒体；
当省内的媒体被压制时，又和省外的联系；
当报纸、电视都不能产生效用时，又迅速转变方向，通过网络媒体“搜房网”开设专区宣传、讨论小区的维权行动。

　　3、维权策略的转变——对市场的影响

　　在很多业主维权的案例中，开发商(市场)一方常常是与政府联系在一起，作为业主们的对立方而存在的，但是从这次维权运动可以看出，随着市场运作的规范化、独立化，市场与政府之间的利益联结也在弱化。市场经济的基本要求是企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，应当对自己的盈亏负完全责任。在这种市场经济体制下，企业决策的风险程度增大，新条件下自负盈亏的风险机制必然导致企业产生自我利益的保护意识和机制，并在作出任何决策前都以企业的利益为最大需求。现代企业的这种新需求和利益导向，使得以企业为主体的市场领域具有了很大的独立性，并在挣脱政治领域的束缚后发展出自己的空间。因为这次地下空间出让的面积达3万多平米，又在建筑高度密集的繁华地段，对开发商的财力、开发能力都有很高要求，根据经验，拥有这样能力的市场主体通常都早已与政府行政行为分离，(点击此处阅读下一页)

　　其决策、运作有很大的独立性。从政治领域中率先独立出来的市场(经济领域)，由于其早发性与灵活性，在目前的中国已初具规模，基本能独立运作，也正因为这点，拍卖时政府不能强制商家投标，业主才能获得维权胜利。这个过程实际上是业主的自治行为推动社会领域的扩张，带动市场一起作用，促使政治领域接受了社会、市场发出的信号。

　　五、讨论：社会领域的自治空间

　　前文从具体的维权案例来论述制度限制前提下的运动策略，接下来拟通过变迁、结构、话语三大视角从宏观上对社会领域内维权运动进行小结。然而，中国的社会变迁，更多的来自国家政策的导向，不属于本文的讨论范围，所以下文的论述主要从结构和话语的角度切入。结构中引入的是国家与社会关系的三分法的视角，而话语主要来自对新闻媒体社会功能的讨论。

　　1、结构：三元领域的互动

　　依据公民社会一市场一国家的三元模式，政治领域的边界并不是固定不变的，而是模糊的，其活动范围是有弹性的，它的扩张往往以侵蚀社会领域和经济领域来实现。因而，社会领域的边界，就有 可能成为政治领域的边界。由于政治有很强的对权力的依赖性，会不顾一切地扩大力量，即使宏观的正式制度倾向于放权于社会，惰性极强的非正式制度还是将权力的触角渗透进社会领域中，导致正式的制度无法有效地贯彻执行。这就需要从社会领域人手，扩大社会领域的边界，以达到缩减政治领域的边界的效果。社会的强大，形成自外而内的推力，一方面可以冲击非正式制度的依赖性，另一方面也可以直接影响政府的政策和行为。社会领域的扩张需要公民有自治意识和自治能力，依靠自我组织而不是政府进行日常决策，政府只提供政策、服务、监督和指导。这样，宏观的正式制度主动倡导政府权力后撤，社会领域也通过其组织、运动推动政治领域的边界收缩，两者同时施力，政府权力的界限必然会松动，社会领域的活动空间也得到发展。

　　而且，社会领域的扩展并不是孤立的，市场自由的特性是最好的助力。随着经济领域从政治领域的束缚中解放后，政治领域本身的力量已经得到了部分削弱。而市场的独立性、逐利性，又导致市场主体在决策时很少受政府行政行为的束缚。从另一侧面来说，市场也在推动政治领域边界的后退。本文的案例是最好的印证，社会领域的维权运动与市场领域的独立决策一起导致了政府意图的失败。多元化的市场活动主体逐渐形成稳定的力量，可以成为社会领域的盟友，一起解构中国传统的政治领域独大、利益主体同质化的局面，代之以多元、分离、良性互动的国家-社会关系。

　　这就说明面对政府的强势控制力及优势，社会成员并非无能为力，通过积极主动的行动，可以获得表达利益、维护利益的空间，从而扩张社会的力量，对政府产生牵制。“政治机会结构并不是完全结构化的，相当一部分政治机会不是先于社会运动而存在，而是社会运动积极分子在运动中通过策略选择而发展和创造出来的。”

　　2、话语：呼唤独立、公正的公共舆论

　　早在18世纪，当集权主义传媒理论发展到自由主义传媒理论时，新闻媒体不再是集权政府控制下的政治附庸，而成为帮助人们了解事实真相、监督政府，以及满足社会其他需要的信息传递媒介。当然，新闻媒体所具有的力量并不是强制性的、令不同社会群体都必须服从的力量。它的权威性体现在以多种话语的力量影响着每一个受众，将意志不同的个人通过一种同质化媒介的方式来达到某种共同。也就是说，新闻媒体通过无所不在的媒介形式，如报纸、广播、电视、网络等，可以在一定程度上塑造社会大众的认知结构，从而形成一种具有广泛意志的公共舆论，以广泛的意志和大众的力量来影响政府决策。因此，新闻媒体应该作为社会公共利益的代表，来行使监督公共权力(主要是政府权力)的职能，在公众权利与政府权力的互动与博弈中，限制政府权力的无限扩张和渗透。新闻媒体可以对所有侵犯公民权利的公共权力予以报道与反映，以引起社会的重视，使公共权力的行使者在决策执行中都不得不考虑到民意。

　　所以，无论在本质还是功能上，新闻媒体应该和公共利益、社会领域捆绑在一起，成为制约政府权力、平衡社会领域与政治领域的信息平台。这就需要一个公正、独立、宽松的媒体环境，使新闻媒体可以传达公众和社会的声音，成为社会领域监督政治的利器。

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