吴敬琏：国有金融企业改革

　　一、国有金融企业改革的重要性与特殊性

　　长期以来，我国国有金融机构都是金融体系的主体。在相当长时期里，人民银行是社会唯一的金融机构，承担所有金融职能。而后则转由四大专业银行分别提供金融服务。目前，虽然各类银行、其他非银行金融机构的市场份额逐步扩大，但四大国有银行仍占绝对的市场份额。中国的金融资源配置及金融服务，说到底就是以国有银行为主体实现的。这就决定了国有银行的改革必然与我国金融体系改革、金融资源配置紧密联系在一起的，而不是单纯的微观金融机构改革。有时我国国有金融机构的改革，本身就是为了实现某些宏观目的，是从金融体系的发展与稳定出发。而国有金融机构微观改革的不到位，也曾引发宏观问题，如货币的倒逼发行，引发通货膨胀等。国有银行改革始终与宏观问题联系在一起。

　　从历史上看，国有金融企业在我国经济发展史上的作用，已超出单纯意义上的金融企业，在促进我国经济增长与维护社会稳定方面都曾发挥独特的作用。或者说，我国金融企业在一定程度上具有财政功能。这从国有金融机构不良贷款形成原因中较明显的反映出来。根据中央银行的调研，我国不良贷款的形成过程主要有三个时段：上个世纪80年代至90年代初，向传统的老工业企业发放的贷款和对盲目重复建设发放贷款所形成的不良贷款，约占1／3；
上世纪90年代初经济过热时发放的贷款所形成的不良贷款，约占1／3；
上世纪90年代中后期，国家实施企业破产兼并改制所形成的不良贷款，约占1／3。长期以来，我国的经济属于政府主导的数量扩张型经济，国有独资商业银行属于国家专业银行，根据国家指令发放贷款。体制改革后，这种状况虽然有所改变，但在相当长一段时期仍存在滞后效应。同时国有独资商业银行又为整个体制转轨付出了代价，如企业兼并破产，纺织、煤炭、军工、外贸、供销等企业的改制等，都形成了大量的不良贷款。仅1997-2000年国有企业改制，就由银行核销呆坏账1829亿元。

　　二、我国金融改革的基本逻辑与阶段划分

　　1978年改革开放之前，我国实行“大一统”的金融体系。人民银行及其领导下的农村信用合作社是唯一的金融机构，人民银行各级分行的人、财、物由总行集中统一管理，统一核算。银行贷款全部纳入计划管理，采用“统存统贷”的管理方法，即吸收的存款交总行统一调配，发放的贷款按照总行的计划和指令进行。财政拨款和银行贷款严格划分。企业全部的固定资产投资及企业的定额流动资金(最低的基本需要部分)由财政拨款，企业临时周转的部分流动资金由银行贷款提供。这种资金调配体系，是与我国当时实行高度集中的计划经济相一致的。国家统一分配社会的一切资源，包括财政资金、信贷资金和实物。企业的简单、扩大再生产均由国家计划决定，货币在整个生产过程中仅起到核算的作用，不存在金融职能，也无所谓金融企业和金融改革。真正意义上的金融改革，是从1979年开始的。

　　(一)1979—1993年：经济增量改革下的金融改革——从经济需要构建基本金融体系

　　这一阶段的金融改革，是为改革提供新的资源，同时配合新的改革战略。

　　1.扩大银行的业务范围。一是银行不仅可以发放一部分流动资金贷款，而且可以发放技术改造贷款和固定资产贷款。1983年，国营企业需要的流动资金不足部分逐步改由银行贷款供应。1985年，国家预算内基本建设投资也全部由拨款改为贷款。全民所有制单位固定资产投资来自国家预算拨款的比重，1979年以前约占2／3，到20世纪80年代中期只占1／4。最终明确，凡是能归还的经济活动都可以贷款。

　　二是除了国营企业外，对私营企业和个体经营者也可以贷款。

　　2设立专业银行和非银行金融机构。一是国家专业银行、保险的恢复与设立(1984年之前)。1979年恢复了中国农业银行作为主管农村金融业务的专业银行，中国银行从中国人民银行分离出来，成为独立的外汇专业银行，重新组建了中国人民建设银行成为办理固定资产投资贷款的专业银行，1983年成立中国工商银行承担原来由人民银行办理的工商信贷和城市储蓄业务。1980年，中国人民保险公司恢复办理国内保险业务。

　　二是专业银行企业化经营的改革。主要集中在两个方面，第一，由机关式管理方式向企业化管理方式过渡，全面推行责、权、利相结合的企业化管理改革，打破分配上的“大锅饭”，增强金融系统的活力。第二，打破资金分配上的“大锅饭”，逐步强化银行的资金约束，并打破银行间的业务限制。

　　三是放开一些非银行金融机构的经营。首先，1979年为适应商品经济发展的需要，一些城市设立了城市信用社。1985-1986年，各地都开始进行组建城市信用社的试点。1986年7月，人民银行颁布《城市信用社管理暂行规定》，城市信用社的发展步入正轨，贷款对象主要是街道集体企业和个体工商户。1986—1988三年间，城市信用社规模迅速壮大，1988年末，全国共有城市信用社3265家，各类从业人员近6万余人，自有资金28亿元，存款余额156亿元，贷款余额169亿元。其次，股份制银行得到恢复和设立。人民银行先后恢复交通银行，组建中信银行等10家股份制银行。1986年恢复邮政储蓄业务。再次，1979年荣毅仁组建中国国际信托投资公司，1980年人民银行允许各分支行开展信托业务。信托为企业和政府开辟了一条计划外获取资金的渠道，于是在短时间内信托业获得了极大的发展，各国家专业银行、各部委和地方政府纷纷成立信托投资公司，在1988年达到最高峰，全国共有745家信托公司。信托公司的计划外资金绝大多数被用于扩大基本建设。最后是财务公司。企业财务制度改革后，企业拥有了绝大部分的折旧资金和部分用于扩大再生产的发展基金，集团内的资金集中分配成为可能和必要。1987年7月，设立第一家财务公司“东风汽车工业财务公司”，主要为集团内企业服务。

　　3.建立金融市场(1984年后的重点)。建立金融市场的重要原因之一是促进资金的横向联系，克服信贷资金纵向分配和条块分割管理的束缚，以适应企业之间的横向联今，引导社会资金顺畅流动和高效使用。

　　一是在货币市场上建立了同业拆借市场，开展商业票据的承兑贴现业务。1986年国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确专业银行之间的资金可以相互拆借，利率由借贷双方协定。此外，城市信用社、农村信用社、信托投资公司等非银行金融机构也参与了。1991年国债回购业务开始试点，并逐步在中国证券自动报价系统、武汉证券交易中心以及上海证券交易所、深圳证券交易所开展。1981年，我国在上海分别试办了同城商业承兑汇票贴现业务和异地银行承兑汇票贴现业务。此后又推广至重庆、河北、沈阳等。人民银行1984年12月颁布《商业汇票承兑贴现暂行办法》，并于1986年正式开办商业票据在贴现业务。1986年发行大额定期存单。

　　二是在资本市场开拓了有价证券的发行市场和转让市场。1981年恢复国债发行，1984年发行股票。1986年，沈阳市信托投资公司率先试办了企业债的转让、质押等业务，随后各改革试点城市陆续开办了企业债、金融债和极少数股票的柜台转让市场。1988年开放国库券转让市场。1990年上海和深圳交易所成立。

　　三是成立外汇调剂市场。1980年10月开始办理外汇调剂业务。1988年9月，上海成立外汇调剂公开市场，随后各地相继成立了本地的外汇调剂市场。1980—1993年共调剂外汇1040亿美元。

　　4.外汇管理体制改革。一是出台外汇管理条例，设立专门管理外汇的国家机关。1979年设立国家外汇管理总局，1980年颁布了外汇管理条例，1993年外管局成为人民银行管理的国家局。二是实行外汇留成上缴制度基础上的以计划为主市场为辅的管理体制。1979年颁布《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，规定外汇由国家集中管理、统一平衡，保证重点的同时，实行贸易和非贸易外汇留成。三是积极利用外资，建立外债管理制度。1979年起，决定积极利用外资，到1993年底外债余额达835.7亿美元。四是发行外汇兑换券。

　　(二)1994年至今：全面经济改革下的金融改革——建章立制基础上的市场化改革

　　1994年，我国开始了系统的金融体制改革，金融业也进入较为全面的改革时期。其中，1994—1997年期间完成了市场化金融体系的构建，1997—2002年则由于东南亚金融危机爆发，主要进行“救火式”改革，2002年重新开始完善市场化金融体系。

　　1.建立中央银行制度。一是1995年通过《中国人民银行法》，明确了人民银行的职责，并认定货币政策的目标是稳定币值，并以此促进经济增长。二是调整人民银行的组织架构，于1997年成立货币政策委员会，作为货币政策决策过程的咨询议事机构。同时，于1998年末撤销按行政区划分设置的31个省级分行，改为在9个中心城市设立大区分行。三是人民银行逐步建立和完善以间接调控为主的调控体系。1996年开始运行公开市场业务，1998年改革信贷管理体制，取消对国有商业银行贷款规模的限制，改为在推行资产负债比例管理与风险管理基础上的间接调控。完善利率形成机制，逐步实现市场化。

　　2.贯彻分业经营、分业监管的基本思想。一是出台《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等一系列法律。二是实现商业机构的分业经营。停止商业银行的信托投资业务，1998年撤销中国人民保险(集团)公司，分解为寿险、财险和再保险三个保险公司。三是将银行、证券、保险三个监管部门从人民银行分离出来，分别于1993年、1998年和2003年设立证监会、保监会和银监会。

　　3.实现商业性与政策性的分离，实现商业银行的商业化运行。一是1994年我国相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，承接原由国家银行承担的政策性任务。二是1999年、2005年分两次剥离、注销四大国有商业银行因历史上承担政策性任务而形成不良贷款，设立四大资产管理公司予以承接。在1996-2002年期间，对6000多户国有企业实施破产兼并过程中，允许四家银行直接冲销呆坏账3115亿元。农村信用社则通过再贷款和中央银行票据的方式解决。城市商业银行主要通过地方政府解决。三是1998年发行2700亿元特别国债注资四大国有商业银行，2002年设立汇金公司(2005年并入中国国家投资公司)并注资四大国有银行和部分证券公司，引入战略投资者、公开上市，进行公司治理机制等全面改革。

　　4.外汇管理体制改革。一是从1994年1月1日起，实行汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。2005年转向参考一篮子货币的浮动汇率制度。二是实行银行结售汇制度，取消外汇留成和上缴制度。三是取消外汇收支的指令性计划，停止发行外汇券。四是建立统一的外汇市场。

　　三、2002年以来的国有金融机构改革过程

　　一方面，1997年以来经济、股市低迷，使金融机构在繁荣时期积累的问题大量暴露。2002年，中国正式加入WTO，金融业开始面临外资的直接竞争。另一方面，国有企业改革和市场化货币调控的实践，为全面推进金融机构改革创造有利条件。

　　(一)国有银行改革。2003年9月，国务院决定成立国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组。领导小组最后决定“动用国家外汇储备和部分国家黄金储备向国有独资商业银行进行注资，启动国有商业银行股份制改革”。改革的基本思路是：通过国家注资和剥离坏账进行大规模财务重组，以尽可能地解决历史存量问题；
通过股份化包括引进国际战略投资者从根本上改变银行传统的产权与经营机制，健全公司治理；
通过股票公开发行进一步募集充实资本金，强化对银行的市场约束，推动促进银行的持续改革，以提高和巩固银行改革成果。

　　(二)邮政储蓄银行。2005年9月，出台了《国务院邮政改革方案》，提出了“一分开、二改革、四项措施”。“一分开”指政企分开，即重新组建国家邮政局，在各省(区、市)设立邮政管理局，主要职能是贯彻执行国家关于邮政行业管理的法律法规、方针政策和邮政服务标准，监督管理本地区邮政市场，组织协调本地区邮政普通服务、机要通信等特殊服务的实施。组建中国邮政集团公司，负责经营和管理国有资产，承担国有资产保值增值义务，经营各类邮政业务，强化公共服务职能，加快竞争性领域市场化进程；
继续使用中国邮政名称和标志，(点击此处阅读下一页)

　　实现无形资产保值增值。“两改革”指改革邮政主业；
改革邮政储蓄，成立中国邮政储蓄银行，由中国邮政集团公司控股。“四项措施”指建立普通服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。

　　2006年在邮政、邮储分家得基础上，中国邮政集团公司以全资方式出资组建了邮政储蓄银行。邮政储蓄银行可全面办理银行业务。在组织机构设置上，按行政区划设立省级分行，省级以下机构，根据各省不同的情况和实际需要，设立精简的分支机构。

　　(三)证券公司。2005年7月，出台了《证券公司综合治理工作方案》，据此成立证券公司综合治理专题工作小组，设立证券投资者保护基金，并确定了“多管齐下，分类处置；
标本兼治，重在治本；
统筹兼顾，确保稳定”的基本原则。一是在摸清证券公司风险底数的基础上，对高风险券商采取了停业整顿、政府救助、并购重组、撤销或责任关闭、行政接管和破产等处置模式。二是推动证券公司建立现代企业制度，完善治理机构，加强内部控制，规范股东与公司以及公司与董事、监事、高管人员的关系，建立健全内部激励约束机制。三是加大基础性制度的改革力度。

　　(四)保险公司。2002年的全国金融工作会议明确了国有保险公司的改革要求：“坚持国家控股的原则，加快国有独资保险公司股份制改革步伐，通过吸收外资和社会资金参股，实现股权结构多元化，完善法人治理结构，切实转换经营机制，引进国外先进技术和管理经验，增强经营活力和竞争能力。”

　　此外，还推动了农信社、城市商业银行等其他金融机构的改革。

　　四、我国金融企业改革存在的主要问题

　　(一)国有金融资产管理体制尚未理顺

　　从当前情况来看，我国国有金融资产管理体制仍然存在大量问题，主要表现在以下五个方面：一是缺乏金融行业的发展战略，系统性不足。二是所有者缺位与多头管理共存。三是政资不分，监管部门集监管与投资人于一身。四是现有的政资不分体制导致国有金融机构内部治理机制扭曲，内部人控制、“官本位”现象严重。五是“党管干部”与现代公司治理及薪酬体系的冲突。

　　(二)改革后的金融机构尚未完全转化为现代企业

　　虽然，大部分国有金融机构已完成重组注资，股份制改造，甚至上市，但这还仅仅只是完成了金融机构外部环境改变，或者说，进行了物理变化。这些产权、内部治理机制、组织体系的改革，要真正发挥作用，即发生化学变化，还需要很长的路要走。同时，由于受制于国有金融资产管理体制尚未完全理顺，市场化有竞争力的考核与薪酬体系尚难有效建立，在充分调动各方积极性方面，有一定难度。此外，国有金融机构一般规模庞大，人员众多，这些就进一步加大了这些外部环境改善转化为金融机构实际竞争力提高的难度。

　　(三)国有金融机构改革本身尚未完成

　　农业银行的改革方案已确定，但还没有完全实施。政策性银行的改革刚刚启动，大量城市商业银行改革也未完成。

　　五、金融企业改革与国有企业改革之间的关系

　　(一)金融对国有企业的支持

　　应该说，发展金融，就是为了提高社会储蓄转化为投资的效率，是为资金需求方和供给方服务的。金融对国有企业的支持，属于发展金融的应有之意。但我国金融对国有企业的支持，却超越了市场经济条件下的限度，在一定程度上配合了国有企业的改革，承担了部分改革成本。金融对国有企业的支持力度，已大大超过国有企业在国民经济中所发挥的作用。

　　1.银行贷款。一是银行聚集的社会资金绝大部分投向国有企业。1979年以前只有国有企业，银行贷款全部投向国有企业。1978年末，银行贷款余额1890.42亿元。1979—1983年期间，虽然开始提高银行在国民体系中的作用，但作用仍不大。1984年“拨改贷”后，银行在国民体系中的作用大幅提升，国有企业仍是银行最主要的贷款对象。从国有企业资产负债率看，1980年国有工业企业资产负债率仅为18.7%，到了1994年则上升到67.9%。

　　二是银行存贷款利率保持在较低水平，为国有企业提供一定的政策补贴。除了东南亚金融危机期间，银行实际贷款利率较高外，其他时间都较低，相当多年份还出现负利率。

　　2.股市融资。1986年开始，一些国有企业开始进行股份制改革试点，公开发行股票。股票融资的大部分流向国有企业，支持国有企业改革。更为重要的是，作为中国改革开放政策的一部分，中国证券市场成立之初就被赋予为国有企业改革脱困服务的历史使命。1996年12月，证监会发布《关于股票发行工作若干规定的通知》指出，“要优先考虑国家确定的1000家特别是其中的300家重点企业，以及100家全国现代企业制度试点企业和56家试点企业集团”。1997年9月进一步指出，“为利用股票市场促进国有企业的改革和发展，1997年股票发行将重点支持关系国家经济命脉，具有经济规模，处于行业排头兵地位的国有大中型企业”。1997年以来沪市发行上市的国有企业数量、发行股份及融资金额情况如上表所示。

　　(二)金融为国有企业改革付出的成本

　　1.银行不良资产。1999年剥离1.4万亿元(其中4600亿元左右实行了债转股)，回收率约25%，产生的损失约10500亿元，中行、建行、交行和工行的股份制改革，政府核销了约9338.6亿元，2002—2006年期间政府核销了四大国有银行3115亿元的不良贷款，此外，为农信社、城市商业银行以及其他金融机构共支付约2000亿元的成本。总计约2.5万亿元人民币，尚不含农业银行以及三大政策性银行不良资产的损失部分。

　　2.大股东占用、掏空上市公司。为了实现上市融资目的，我国原国有企业把优质资产和盈利性强的业务都集中到了上市公司，而非经营性资产、盈利能力很差的业务以及退休职工和在职冗员都放在存续企业，这个存续企业就是上市公司的国有大股东。于是出现了一系列母公司通过上市公司从股市“圈钱”和母公司“掏空”上市公司的事例，出现国有企业“一年绩优，二年普通股，三年垃圾股”的现象。数据显示，截至2006年底，在完成清欠的326家占用资金的上市公司中，197家上市公司为国有企业，占60.34%。而2002年下半年的调查显示，当年有676家(占57.53%)的上市公司存在被大股东占用巨额资金现象，被占用资金合计高达966.69亿元，而当年股票市场融资额也仅为961.75亿元。

　　当然，除了银行不良资产、大股东占用、掏空上市公司外，金融还存在以其他形式支付国有企业的改革成本，如通货膨胀，股市的大起大落等，这种成本比直接支付的成本更大，影响更深远，但由于原因较多，并不全部由国有企业改革造成，且这部分成本也与银行不良资产、大股东行为密切相关，不可截然分开，存在重复计算的问题，因此不再单独讨论。

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