陈潭：建立现代政府制度

　　［摘要］随着以\"大部制\"为标志的我国第六次行政管理体制改革的启动，建立现代政府制度逐渐成为中国公共管理实践的新趋向，同时也成为新一轮行政管理体制改革的重要目标。随着社会主义市场经济体系的不断完善，以及政府\"越位\"、\"缺位\"和\"错位\"问题的持续发生和政府机构设置的不合理等问题，都要求建立一个边界明晰、职责明确、管理科学、服务规范的现代政府制度。

　　［关键词］行政管理体制改革；
现代政府制度；
科学执政。

　　一、前言

　　在现代人类文明的进程中，人类活动领域可以划分为政治活动、经济活动和社会活动等三大领域。与此相适应，社会组织可以划分为政府组织、营利组织和非营利组织等三种类型。如果说政府组织是第一部门，营利组织（包括企业、市场等）是第二部门，那么，第三部门就是各种非政府和非营利组织的集合或总称。三大部门相互影响、相互制约构成公共领域的基本活动框架，并随着社会条件的不断改善，越来越呈现出现代化发展的趋势，诸如以企业为代表的现代企业制度、以学校为代表的现代大学制度等。而现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础,以有限责任制度为保证,以公司企业为主要形式,以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度,主要包括企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。现代大学制度建设则突出大学的学术文化组织特性，遵循学术发展规律，以委员会制度为基本框架，建立科学、民主、高效的决策体制，建立结构合理、责权分明的校、院、系三级构架，建立以同行评议为基础的学术评审制度，从而充分实现\"学者治学，校长治校\"的管理目标。显然，与此相类似，作为第一部门的政府也必须建立现代政府制度。

　　众所周知，改革开放以来，中国行政管理体制经过多次改革，取得了巨大的成绩，突出的标志就是政府职能的逐步转变。与此同时，政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，中国特色的社会主义市场经济体系基本建立，公共行政效率得到提高，公务员队伍建设不断完善……但诸多问题依然存在，如政府职能转变不完全、机构设置不科学、政府职能与社会需求的不对等。相对于经济体制改革而言，政治改革显得步履蹒跚，行政管理体制改革的滞后已经严重阻碍了中国改革开放的进程。因此，建立现代政府制度成为当下中国行政管理体制改革的紧迫任务。

　　二、建立现代政府制度的必要性

　　中共十七大报告指出，\"行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制\"。这为中国行政管理体制改革确立了科学蓝图和行动纲领，为建立现代政府制度建构了基本的理论命题和实践逻辑。

　　改革开放以来，中国的经济建设取得了举世瞩目的成绩，30年的经济快速增长使得中国的年经济总量超过德国，一跃而居世界第三，并逐步实现由计划经济向市场经济的转型。经济基础的变化要求建立能够适应当前市场经济发展和生产力进步要求的现代政府制度。经济转型所带来的社会变革对行政体制提出了新的标准，要求政府能够逐步转变政府职能，由\"全能政府\"向\"有限政府\"，进而向\"有效政府\"转变。另一方面，信息时代的到来对政府处理信息和回应社会的能力提出了及时、高效的要求。

　　同时，我们看到，政府职能转变仍然不到位，管理错位、越位和缺位现象并没有完全消失，许多深层次的问题尚待解决，主要表现在：一是政府自身改革和政府职能转变滞后，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能依然比较薄弱，政府干预经济的力度仍然过大。二是各部门之间职责不清、协调不力，部门管理方式落后，办事效率不高，政府各个部门之间有严重的部门利益倾向，权力部门化、部门利益化、利益法定化问题非常突出。部门设置过多，相互之间交叉的概率高，责任边界不清晰，部门利益冲突严重。同时，部门主导的政府公共政策制定过程，会导致公共政策扭曲、变异，政策制定的成本高、周期长、效率低、内耗严重，决策代表公众利益的价值取向大打折扣，最终会把部门利益凌驾于公众利益、国家利益之上。三是宏观调控失灵。在某些方面宏观调控存在失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头。所谓\"上有政策，下有对策\"，地方政府打着\"从实际出发\"的旗号，对中央政策的执行明显偏离了政策制定的初衷，最终沦为地方政府谋取私利的工具。四是有些关系群众切身利益的问题没有得到根本解决，民生问题凸显，存在着上不起学、看不起病、买不起房、就不了业的现象。五是尚未形成有效的权力制约结构。虽然反腐力度不断加大，制度建设不断加强，如制定党内监督条例及党内纪律处分条例、对中央部委的纪检监察实行垂直管理、中央对地方实行巡视制度等，但腐败现象仍然频发，有些政府部门工作人员依法行政观念不强，执法违法现象屡见不鲜，权力滥用、权钱交易、官商勾结现象严重，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费问题突出。面对着诸多问题的产生，政府的公共服务改革也面临着前所未有的挑战。

　　此外，社会需求的转变也是现代政府制度建立的客观要求。我们知道，传统的\"命令式\"管理模式已经不适应市场经济的多元化网络结构。面对现有的社会经济现实，政府还没有从根本上改变原有管理方式，在微观经济活动中，政府的广泛参与已经成为市场机制运行的掣肘。过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能，在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用。另一方面，政府的公共服务和社会管理职能履行远远不够，主要精力和大部分财力还没有用到社会发展事业和社会公共服务供给方面，因而达不到社会公众对政府的满心期许。

　　总之，现代政府制度的建立是以下因素的必然产物：(1)避免政府规模不断扩大、腐败现象不断出现，由无限政府走向有限政府的要求；
（2）建立\"大部门体制\"，实现由部门行政走向公共行政的要求；
（3）克服行政傲慢、官僚主义作风，实现单一决策走向多元决策的要求；
（4）减少行政随意性和人治现象，强化行政问责制，实现由人治行政走向法治行政的要求；
（5）转变政府职能，强化经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，实现由管制行政走向服务行政的要求；
（6）克服政府自利性和\"预算最大化\"倾向，控制行政成本，实现由部门预算走向公共预算的要求；
（7）应对社会问题和政府不可治理性增加的趋向，实现政府公共政策化和公共管理社会化的要求。

　　三、建立现代政府制度的基本要点

　　如何有效地建立现代政府制度呢？借鉴建立现代企业制度的基本要求，现代政府制度的建立需要遵循以下四个方面的基本要点：

　　第一，边界明晰。\"上帝的归上帝，凯撒的归凯撒\"。政府与社会其他部门必须边界清晰，让政府回归政府，从而切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。中国政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理机构等。而实行\"大部门体制\"将涉及到部门职能的重新界定和机构调整及各种机构之间关系应如何理顺的问题，以及如何优化政府组织结构的问题。因此，对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系，做出明确无误的法律界定，将为理顺机构之间关系奠定组织基础。将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理。例如，将目前机构设置中政事不分、以事业单位序列却行使行政职能的机构可明确界定为行政机构，将部分承担社会职能的部门逐步市场化。同时，政府部门间权力结构的重新梳理要求根据政府职能转变的要求和完成政府任务的需要对原有行政权力主体所掌握的行政权力重新进行整合与配置，该并的并，该设的设，该裁的裁。政府内部部门关系不理顺，会导致部门间职能交叉、权力打架、管理分割、服务无效。要解决这些问题，一个重要的思路就是把政府机构改革与政府职能转变、行政权力配置调整结合起来，使部门与它所承载的功能内在地统一起来。

　　第二，职责明确。十七大报告提出，要\"建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制\"。因此，首先必须要明确决策权、执行权、监督权的职责体系，建立和健全问责政治体系，做到既要问\"下级\"的责也要问\"上级\"的责，既要问\"政府\"的责也要问\"党委\"的责。其次，既需要明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其他政府机构之间是分工合作、相辅相成的关系，建立和健全横向权力制约机制，从而避免\"一把手政治\"现象和\"一言堂\"的决策困局。再次，又可以通过建立部际联席会议制度，确定负责一项事务的牵头协调部门，加强部际关系协调，从而提高政府整体效能。即使所演绎的大运输、大农业、大文化、大卫生、大能源等部门综合全部付诸实施，然而仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉、农业产前、产中、产后管理涉及14个部委等。最后，统筹党委、政府、人大、政协的机构设置，理顺四者之间的关系，加强党委、人大对政府行政行为的领导和监督，保证政府行政行为的规范性。

　　第三，服务规范。众所周知，政府职能大体上可以分为政治建设、经济调节、微观规制、公共服务四大类。而建立现代政府制度必须弱化传统政府的微观经济和社会管制职能，强化现代政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。因此，实现政府职能的全面转变必须解决五个问题：第一，要加快审批制度改革的步伐，减少政府对市场、对社会过多的干预；
第二，要反对和打破地方行政性垄断；
第三，加强市场秩序、社会秩序等的维护和监管；
第四，加强社会管理和公共服务。当前存在着两大突出矛盾：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；
二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。因此，强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。建立现代政府制度必须加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。

　　第四，管理科学。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。因此，适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，重视政府体制建设中的程序管理和规范管理，开展和强化政府的绩效评估管理。精简和规范各类议事机构和办事机构，减少行政层次，降低行政成本，提高行政信息的时效性，减少信息不对称和信息失真现象的发生。同时，政府职能的设置要与社会需求对等起来，以提高政府机构设置的合理性，防止因人设职、因事设职等不良现象的发生。从而在制度上限制机构设置的随意性和管理的混沌性。

　　四、结语

　　改善政治治理结构、建立现代政府制度是科学执政、民主执政、依法执政的必然路径，同时也是我国行政管理体制改革的重要目标。随着现代大学制度和现代企业制度的建立和不断完善，建立现代政府制度成为行政管理体制改革的必然趋势，也是我国政府体制发展的必然要求。现代政府制度的建立将为我国社会主义市场经济体系的完善以及和谐社会的最终建立提供强有力的制度保障和组织支持，能够有效解决政府管理过程中出现的\"错位\"、\"缺位\"、\"越位\"难题，切实维护广大人民群众的根本利益，促进政治民主化和管理法制化的实现。当然，由于政府制度建设的特殊性和长期性，其发展和完善必将是一个曲折复杂的过程，体制惯性和社会阻力是建立现代政府制度中不可忽视的因素。但我们相信，随着社会主义市场经济的发展和社会的进步，中国现代政府制度将朝着更为科学、合理、民主、法治的方向发展。

　　（原载于《人民论坛》2009年第21期，9月／中，发表时有删节）

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