陈光：地方政府社会管理与公共服务：问题与对策

　　随着中国经济社会持续健康发展，如何适应全面建设小康社会的要求，加强社会管理职能，提升公共服务水平，成为摆在各级政府面前的一项重大任务。

　　社会管理就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制，对保持良好的社会秩序，有效应对各种突发事件，维护人民群众的根本利益，维护改革发展稳定的大局，具有重大的意义。

　　公共服务关注公民权利，为社会提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在政府管理中，为了保证和维持正常的社会经济秩序，对社会经济活动的管理与控制，可视为政府提供的一种公共服务。

　　一、政府社会管理与公共服务的问

　　在政府的转型期，社会管理和公共服务还存在着一些亟待解决的问题。这些问题表现在：

　　1.转型期的体制障碍凸现

　　当前，我国的市场经济体制、政府治理体制、民主政治体制还不是很完善，表现为政府的施政能力受到质疑、群众突发事件增多、经济改革动力不足等等。这也促使我们去消除体制性障碍，但是，转型时期的复杂因素不利于完全消除这种障碍，而没有消除的障碍与其他转型时期的问题相互影响，造成更为严重的社会矛盾，造成社会的局部动荡。因此，政府治理能力、化解社会危机的能力、有效整合社会各种因素的能力，这些我们统称的政府施政能力需要得到全面的、全新的认识。同时，政府部门利益化导致政府行为的失范，也是政府职能转变的巨大障碍。

　　2.社会管理模式严重滞后

　　在我国计划经济体制下，“大政府、小社会”的局面长期维持，政府是全能主义的政府，社会的力量非常薄弱。而在市场经济体制下，社会得到了成长的机会，但是政府权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同，而社区也难以发育。严重滞后的社会管理，已经不适应新时期形势发展的需要。因此，改革社会管理体制，积极推进社区建设，加强群众自治组织，一项十分紧迫的任务。

　　3.政府干预失灵

　　市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”的可能性。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要；
另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当。正因为政府干预存在着上述缺陷，所以让政府干预成为替代市场的主导力量，其结果只能导致“政府失灵”，用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”必然使失灵的市场进一步失灵。

　　4.公共信息不畅通

　　政务信息化作为信息化建设的“龙头”作用还未能有效发挥出来，信息资源的开发利用相对滞后，信息资源分散，缺乏整合。很多地方存在着严重的信息流通渠道不畅，甚至“信息肠梗阻”的现象。此外，还缺乏与信息化发展相适应的管理体制、法律法规和相关标准，不少必要的法律法规制定落后于信息化建设的实际需要。

　　5.弱势群体处境堪忧

　　弱势群体是指相对于官员阶层的人民群众，包括缺乏资源控制权、裁决权、话语权的工人、农民、民工等等，一切无权无势、无钱无位者，以及上访者、艾滋病患者、被羁押者、流浪汉等边缘人。当今中国，弱势群体的生存状况受到新一届政府的高度重视，总理下矿井、总理帮助讨要工钱、农村税费改革、废除收容遣送制度等，诸多新政令人欣慰，但是，严峻的事实仍然不容回避，弱势群体的整体处境堪忧。例如改革开放催生了民工潮。当城里人对蜂拥而来的民工从鄙夷变为接纳，才发现我们城市的发展和国家的城市化已经离不开身上沾满泥土的民工兄弟。

　　弱势群体是一面镜子，让我们重新审视自己社会的管理。除了城市与农村二元结构的人口管理办法外，像近几年来我们大力推进却仍然步履蹒跚的小城镇建设、农村义务教育的不足对民工素质的影响、企业管理者的法制观念及法律执行的尴尬等等⑴，都暴露在弱势群体问题这面镜子里，成为政府公共服务、社会管理急需加强的方面。

　　6.突发事件频频考验危机管理

　　近年来，由于改革的不断深入，中国社会和经济生活中的一些深层问题凸现，特别是自然灾害、国企改革、政府机构改革、“三农”问题等等使得政府不得不面对由此引发的一些突发事件，这也是当前我国政府面临的最大考验。值得关注的是近年突发事件呈现规模大、对抗性加剧、组织程度高、矛盾复杂等特点⑵。解决这些问题不仅要对群众进行说服教育，更应该把握事件发生的深层次原因，正确处理政府与民众的关系，建立一种行之有效的预防机制。

　　二、转变观念，构建政府社会管理和公共服务新理念

　　1.由管理理念到服务理念

　　管理就是服务，政府应该成为服务型的政府，为市场主体服务。服务职能的缺失，是目前中国地方政府社会管理和公共服务效率低下的主要原因。由“管理”而“服务”，绝不是字面上的小变化，而是为政理念上的调整，是行政目的、方式和体制上的大改革和大进步，是各级政府和职能部门执政为民的体现。

　　由“管理”而“服务”，是一种换位，更是一种政府职能的重新定位。在计划经济条件下，政府似乎只有管理职能，而没有服务职能，形成了高度集中的政府权力结构，把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，建立的政府机构是“万能政府”，“无限政府”，可以说是无所不包、无所不管。政府把市场、社会、企事业单位的管理职能也纳入了政府管理的范围。尤其是政府以国有资产所有者的身份去管理企业，造成了政府部门行使企业董事会职能，计划部门掌握着投资决策权，经贸委掌握着技术改造审批权，物价部门掌握着产品价格审定权，劳动人事部门掌握着劳动用工人事审批权等。一些专业经济行政部门还直接掌握着整个行业的企业管理大权。传统行政体制存在的问题，在于政府管了本来不该管而应由市场、社会自身来管的事，过多地参与和干预了“私人物品”的生产和交换，并因此而没有管好自己份内该管的事，即安排好“公共物品”的供给、提供良好的社会公共服务⑶。

　　2.由权威理念到能力理念

　　地方政府机构改革的要义并不在“减”，而在于“精”，要求政府是高效能的政府，即要有很高的效率和能力。现代政府管理已经不是原来意义上的权利管理，而是凭借能力的管理。政府自身的能力在一定程度上决定并影响着整个地区的竞争力，而政府能力又源于公务员的素质。地方政府机构改革从深层意义上意味着公务员的角色转换，它包括社会对公务员角色的期望、对公务员角色的进一步规范，以及个人对公务员角色的认知等都将发生质的变化。因此，公务员无论在心理准备上还是在实践行为上都必须尽快完成这种转变。但是，地方政府机构改革面临许多现实问题，诸如权力剥离、利益分割、人员分流等又不能回避，几乎件件涉及切身利益。由此可见，地方政府机构改革的难点在公务员本身，而关键又在其观念。“官本位”、“权本位”、“关系本位”和“钱本位”的陈旧观念不除，“能力本位”观念不树，即使强行精简，也会象过去那样出现反弹，重走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。

　　3.由官本位理念到民本位理念

　　建设公共服务型政府，需要深刻理解政府管理的本质。中国正处在经济社会全面转型的关键时期，政府管理对于建立稳定的经济、社会秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本质是提供良好的服务。改革的实践证明，政府有效的管理是融合在良好的服务之中。建设公共服务型政府强调从管理的本质上去改变管理方式和管理手段。在中国，政府管理的本质是保障公民的权利，为公民和社会更好地服务，以得到公民的拥护，社会的拥护。要建设公共服务型政府，就需要政府为市场、企业和民众提供服务，就需要限制政府和官员的行为，这些都与官本位意识格格不入。因此，要克服“官本位”，树立“民本位”的观念。

　　三、完善我国政府社会管理和公共服务职能的对策

　　1.加速体制改革，实现政府转型

　　政府改革的关键是实现政府转型。所谓政府转型，即是由经济建设型政府向公共服务型政府转变，就是要探索现代市场经济条件下政府改革的新路。总的来说，中国地方政府在许多方面仍然具有经济建设型政府的特征。建设公共服务型政府，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；
不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；
不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”。

　　政府转型是一场深刻的“政府革命”，对于“政府再造”具有决定性的影响。建设公共服务型政府，就是要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色；
不应当再垄断更多的经济资源和经济权力，不应当拥有部门利益和集团利益；
更不应当产生令百姓痛恶的体制性、部门性的腐败问题。而应当成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，应当成为能反映和代表广大人民群众利益的公共服务型政府。因此，建设公共服务型政府，不是简单地对现有政府管理体制的修修补补，不是单纯地对现有行政管理体制的增增减减，也不是一般性的政府职能调整，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代政府。从这个意义上说，政府转型实质上是一场深刻的“政府革命”，这场“革命”，对于抑制和解决严重的腐败问题，对于加快建立一个适应现代市场经济社会的有效政府，实现“政府再造”，具有重要的作用。

　　2.依法行政，加强社会监管

　　社会管理要靠道德、法治的综合治理。推进政风建设，预防和惩处腐败，提高行政效能，关键在于依法行政。在现代国家，宪法和法律都赋予行政机关极其广泛的权力，行政机关的管理范围涉及到政治、经济、文化、社会和国民生活等各个领域。只要能够确保行政权力严格依法行使，并且能够确保行政机关充分地履行其服务的职责，就能够在很大程度上消除或抑制腐败，倡导和建立一种良好的政治风尚。换言之，政风建设的关键在于依法行政；
能否依法行政，是衡量政风建设好坏的标尺。依法行政是推进政风建设的保障，亦应该是政风建设所追求的目标。因此，要“全面推进依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”。“切实加强政风建设。深入开展反腐败斗争，加强廉政建设。廉洁从政，执政为民，是中国政府的根本宗旨和要求，也是地方政府机关每个工作人员必须恪守的基本准则。各级政府和所有干部都必须做到清正廉明，奉公守法。”

　　⑷

　　3.信息透明，加强公民在社会管理中的民主参与

　　公民的知情权与政府信息公开化，是公民管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。公民不了解政府信息，官员便有可能进行暗箱操作；
没有信息透明，官员便可能营私舞弊，公民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。目前，要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。适应开放性社会和履行公共职能的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。

　　建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任。只有在公开与透明的环境中才有利于社会的参与和社会的监督。公共服务的对象是社会、是老百姓。建立公开、透明的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之中。公共服务既是政府的主要职能，又是各类社会组织参与和发挥作用的重要领域。在建设现代开放社会的条件下，各类社会组织在社会事务中有着政府不可替代的重要作用，成为社会治理结构变革的中坚力量。强调政府公共服务中的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，以鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，并且发挥其重要作用。

　　4.创新服务途径，(点击此处阅读下一页)

　　加速电子政务建

　　地方政府部门要全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务。

　　电子政务的推行，主要在三个方面对政府公共服务产生积极影响。首先，政府可以通过网络，向社会及时、准确地传递信息。比如政府的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等，这些服务，为企事业单位、群众个人及时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。这就从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后的问题。其次，可以大大提高政府提供服务的效率，克服官僚主义等弊端。再次，电子网络政府的建立，还可以保证公共服务的公正性和公平性，真正作到一视同仁。

　　5.以民为本，关注弱势群体救助

　　现代文明社会的共识是，政府的合法性基础在于不侵犯公民的权利；
对弱势群体的权利是侵犯还是保护，是衡量政府行为正当与否的最低道德标准；
漠视人民权利的政府最终会丧失自身存在的权利。⑸据这一逻辑，中国修改宪法，尊重与保护人权，加强对弱势群体权利的保护，是符合世界潮流的明智之举。

　　应当建立不同利益主体的利益表达机制。目前中国社会分化与失衡问题已经非常严重，尽管已引起社会和政府的高度重视，但社会失衡加剧的趋势仍然没有得到有效遏制。要扭转这种趋势，政府就必须承认社会利益高度分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，要为不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益做出制度性安排，要特别关注和保护弱势集团。

　　同时政府要加强对各阶层公民权利的保护，特别是对边缘人权益的保护。主要是改革上访机制——不能让信访局成为收发室、告状的信回到被告手中；
应当建立统一、独立、有效的地方信访机构，垂直管理，赋予其侦察调查、督察督办的全权。

　　以人为本，要特别重视农民的利益，为农民提供基本而有保障的公共产品。当前，解决农民问题要突出办好四件事：一是给农民土地使用权、处分权和收益权；
二是减免农业税，取消农业特产税；
三是保障农民的生存权，而且要尊重和保障他们的发展权利（包括公共卫生、教育、文化和政治权利）；
四是创造条件，试行农民最低生活保障制度。

　　三、结论

　　在政府的转型期，社会管理和公共服务还存在着一些亟待解决的问题。

　　参考文献

　　[1]马用浩：弱势群体与改革——关于社会转型期弱势群体问题的深层次思考，理论与改革，2002（6）：56-59。

　　[2]中国行政管理学会课题组：我国转型时期群体性突发事件主要特点、原因及政府对策研究，中国行政管理，2002（5）。

　　[3]薛克俭：加快建设公共服务型政府——中国转型时期政府改革国际研讨会综述，中国改革论坛，2003（12）。

　　[4]朱镕基：政府工作报告——在第九届全国人民代表大会第五次会议上，2002-3-5。

　　[5]钱再见、高晓霞：弱势群体社会保护中政府责任的理论求证，河南师范大学学报(哲社版)，2002（6）：1-5。

　　[6]李平：电子政府与公共服务的改善，科学学研究，2003（5）：496-501。

　　[7]U.S./China ASPA-NASPAA Secretariat/Rutgers: China Public Administration Review, Volume 2, Numbers 1/2. March / June, 2003

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