陈光：开放社团管理:可以尝试的道路

　　也许，“十七大”重要的贡献之一，在于明确提出要“推进社会体制改革”，“完善社会管理”。这的确是一个重要的历史性命题。社会力量在法制基础上的不断发展壮大，进而形成与政府、市场等力量的良性互动，是方向，也是趋势。问题是，怎么做？

　　社会建设不同于国家建构，后者需要政府发挥主动性，做出通盘计划，筹集人力与财力，前者只需要政府松绑解禁，让公民依法行使权利，让社会力量自己发挥聪明才智。无庸讳言，目前妨碍民间团体和公民社会发展的最大障碍，恰恰是五十多年前制定的社会团体管理条例，虽然几经修订，但其基本框架没有改变，其践踏宪法规定的公民权利与自由的违宪性质没有改变。

　　1950年，政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，1951年，内务部颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。根据上述办法和细则，绝大多数社会团体被以“封建组织”、“反动组织”和“宗教性组织”的名义被取缔。极少数社会团体经过“整顿”“收编”，“被党和政府赋予了相应的工作职责，使这些组织成了党和政府重要的、不可或缺的职能部门”。

　　改革开放以来，通过“挂靠”等各种变通方式，中国的社团空间发生了深刻的变化，各种新型的社会团体开始涌现。“挂靠”关系的建立依赖于高度个人化的社会资本的存在，也就是社团发起人与挂靠单位领导人的社会关系。这就使社会团体对于挂靠单位及其领导人具有一种依附性，而不是真正意义上的自治团体，但毕竟是给跃跃欲试的社会力量打开了一道窄门。据统计，至1989年，全国性社团增加到1600多个，是1978年的16倍；
地方性社团则增加到20万，是1978年的33倍。这种爆炸性增长的局面自1989年10月国务院颁布《社会团体登记管理条例》并对社会团体进行了“清理整顿”之后便不复存在，社会团体的数量在1990年代出现了负增长。在无法取得民政部门注册的情况下，许多社会团体转而以各种名义向工商部门注册。1998年，国务院修订《社会团体登记管理条例》，发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始将民办非营利的实体性机构纳入民间组织的登记范围。在1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台以前，各种民办非营利机构的总量已经达到约80万家；
据民政部的资料统计，截至2004年底，全国各级社会团体15.3万个，民办非企业单位13.5万家，社会团体的空间再次被大大压缩。这样的一种社会现实，与中国现代化所需要的“社会建设”的方向，完全是背道而驰的。

　　根据现行《社会团体登记管理条例》，成立社会团体，需要双重主管部门批准。“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”；
“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。申请成立社会团体，首先“应当经其业务主管单位审查同意”，并“向登记管理机关提交”“业务主管单位的批准文件”，然后再由“登记管理机关”“作出批准或者不批准筹备的决定”。按照该条例，业务主管单位“负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查”；
“会同有关机关指导社会团体的清算事宜”；
“监督、指导社会团体……开展活动”。“社会团体成立后拟设立”和“撤销分支机构、代表机构的”，“应当经业务主管单位审查同意”。“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况”。“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于 5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。工作报告的内容包括：本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。”根据这一套办法，我们看不出社会团体与业务主管单位的直接下属机构有什么区别，完全抹杀了社会团体的自治性质。

　　中共十七大政治报告指出，要“推进社会体制改革”，“完善社会管理”。当务之急就是要废除社会团体的“双重主管批准制度”。首先是要明确民政部门是社会团体的“单一管理机关”，取消“有关行业、学科或者业务范围内”的“业务主管单位”对社会团体的“审查同意”权；
其次是要将政府管理机关“批准制”改为“备案制”；
如果社会团体有违法行为，必须由法院而不是行政部门作出相应的处罚。因此，从长远计，也需要制定《社团活动法》等相应法规。

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